國家公園社區協調發展機制研究

孫鴻雁 姜 波

(國家林業和草原局昆明勘察設計院，昆明 650216)

目前，中國十大國家公園體制試點均建立在原有保護區基礎之上，而原有保護區只注意到周邊社區對自然資源產生的負面影響，采取最大限度禁止性保護方式，而忽視了保護區給周邊社區發展帶來的限制。雖然保護區范圍內的生態保護取得了一定的成效，但保護成本卻由周邊社區承擔，生態保護紅利是以犧牲周邊社區自身經濟發展為代價換取的。缺失發展機遇的保護區周邊社區只能發展資源依賴型生產經營，再加上人口增長對資源環境破壞，從而形成惡性循環。所以自然保護與當地社會經濟發展之間的矛盾是國家公園建設需要解決的最關鍵問題之一，該問題不僅關系到國家公園體制建立中各利益相關者關系的協調，也直接決定了國家公園的治理結構和管理模式，關系到國家公園能否可持續地從保護及發展兩個角度實現其建設目標[1]。

為有效解決國家公園保護與發展之間的矛盾關系，發揮國家公園社區發展功能，本研究在借鑒國外國家公園社區發展經驗和教訓的基礎上，以中國現有10個國家公園體制試點區社區發展矛盾為靶點，通過社區空間管控機制、參與式共管機制、生態補償機制和社會保障機制構建國家公園“四位一體”社區協調發展機制，以期為國家公園立法、管理體制建設、原住民社區發展模式提供借鑒和參考。

1 國外國家公園社區共管經驗借鑒

起初，以美國“荒野理念”為代表，國家公園社區管理模式在全球范圍內曾一度引發原住民與管理機構人員、游客之間激烈的矛盾沖突。伴隨國家公園保護意識的增強，各國逐漸意識到現存的生態保護紅利是以原住民犧牲自身發展為代價換來的。原住民的基本權益保障是國家公園社區治理的首要任務，并以之為基礎演化出現代國家公園社區共管模式。這些經驗對中國國家公園社區協調發展具有重要的啟示作用。

1.1 社區共管典型模式

國家公園社區發展與保護的主要矛盾是土地資源管理權屬和使用方式的沖突。世界各國國家公園社區共管模式劃分為指令式、咨詢式、協議式、合作式、聯合式和授權式六類（表1），其中社區賦權程度依次升高[2?4]。

表1 世界各國國家公園社區共管典型模式Table1Typicalco-managementmodelofcommunitiesandnationalparksaroundtheworld

1.2 完整法律體系

針對社區共管的法律依據，各國都有縱橫交織的系統性立法體系，不僅包含基本法、授權法、單行法和部門規章四個層次，還包含與國家公園基本法平行的國家層面和全局性的環境法（National Environmental Policy Act，NEPA）和各類資源法等聯邦法律。如加拿大不僅出臺了國家公園管理專項法規《國家公園法案》，針對社區管理還出臺了《國家公園建筑物法規》《國家公園家畜法規》《國家公園租約和營業執照法規》《狩獵法》《放牧法》等；還有英國的《自然環境和鄉村社區法案》等，完善的法律體系保障了原住民的各項基本權益，并為今后預留了管理空間。在此基礎上，國家公園管理局與周邊社區簽訂共管協議。如1978年，卡卡杜原住民土地信托和澳大利亞公園局簽訂了共同管理國家公園的協議，這是世界上第一個保護區社區共管協議，隨后在加拿大、南非等國家公園范圍內被借鑒運用[5]。

1.3 廣泛而全面的公眾參與機制

公眾參與機制的實施是原住民的基本權益保障和基本訴求的體現。公眾參與機制形式多樣，如美國國家公園施行“聽證制度”；英國國家公園通過了“管理契約”制度來獲得土地管理權[6?7]；各國通過稅收減免、特許經營優先權、生態保護補償機制、利益分配機制和民生保障制度等方式均衡各方利益關系，吸引公眾參與國家公園建設[8]。

1.4 多元化資金渠道

為幫助社區發展，緩解資源保護壓力，各國在國家公園管理發展資金渠道上采取多元化獲得方式。如美國除聯邦政府撥款外，門票及其他收入、社會捐贈和特許經營收入按照一定比例分配到社區發展基金中。英國通過發行國家彩票來籌得資金，日本通過基金形式募集社會資金和地方財團的投資。

上述研究為中國國家公園社區管理提供四點啟示：1）鑒于中國行政體制和土地權屬（國有和集體兩類屬性），國家公園社區管理可采取指令式為主，協議式和合作式為補充的模式；2）國家公園法律體系建設還在起步階段，包括《國家公園法》在內的基本法、授權法、單行法和部門規章尚未出臺，需盡快完善；3）鼓勵社區居民參與公園建設管理，特別是非正式組織的相關利益群體參與管理的認識和能力有待提高；4）國家公園建設資金需以中央財政為主，多元化生態補償資金和合理利益分配方案相結合。

2 中國十個試點國家公園的社區現狀及存在的問題

為了建立符合中國國情的國家公園體制方案，2015年起，中國陸續在12個省開展了10個國家公園體制試點工作，總面積約22.31萬平方千米，占中國陸域面積的2.3%。國家公園體制試點范圍內社區居民有46.19萬人，平均人口密度為2.07人/平方千米，且東、西部差異顯著（表2）。

為貫徹落實黨中央、國務院對國家公園體制試點工作總體部署，國家林業和草原局（國家公園管理局）決定開展國家公園體制試點評估，評估組在2019年7月20日至8月17日期間赴各試點區，采取資料審核、交流座談、野外踏查、入戶走訪、問卷調查和內業分析等多種方式展開實地調研。各評估小組累計召開座談會和訪談會80余次，收回國家公園管理人員工作能力測試問卷、社區居民調查問卷和游客調查問卷約1 050份，核查各類材料共5 000多件，外業調查累積里程超過1萬千米。

表210 個國家公園體制試點區基本情況Table2Basicsituationoftennationalparksystempilotareas

通過對10個試點區（涉及12個省）相關數據資料分析，國家公園社區發展存在的問題關注度從高到低依次是土地權屬爭議、生態補償、生態搬遷、產業退出轉型、居民就業、技術培訓、特許經營和知情權（圖1）。究其根源，國家公園建設社區管理工作存在以下問題：1）法律體系缺失，導致在處理管理者與相關利益群體以及相關利益群體之間矛盾沖突時無章可循，無法可依；2）社區共管機制不成熟，缺乏類似社區共管委員會代表相關利益群眾參與國家公園管理并表達群眾利益訴求；3）生態補償長效機制尚未建立，補償資金渠道單一且不足；4）缺乏社區保障機制。

圖110 個國家公園試點區（涉及12個省）社區發展存在問題關注度分析Fig.1Analysisofthedegreeofattentiontoproblems ofcommunitydevelopmentin10nationalparkpilot areas(involving12provinces)

3 中國國家公園社區管理的建議

綜上所述，在堅持以人為本、體現全民公益性的原則上，作者提出國家公園社區“四位一體”協調發展機制，包含空間管控機制、參與式共管機制、生態補償機制和社區保障機制（圖2）。

圖2 國家公園社區協調發展機制關系Fig.2Mechanismdiagramofcoordinateddevelopmentofnationalparksandcommunities

3.1 空間管控機制

為實現國家公園社區的有效管理以及生產、生活、生態“三生空間”的合理劃分，結合《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》中國家公園核心保護區內禁止人為活動，一般控制區內限制人為活動的差別化管控要求，建議可采取以下分類管控方式[9?10]。

3.1.1 區劃調整型

對于保護價值低的建制鎮、非建制鎮和城市建成區等人口密集區及其社區民生設施，建議調控措施為區劃調整型，將其調整出國家公園范圍。對位于人口稠密的南方地區的國家公園，若國家公園內存在大型的行政村，也可根據實際需要選擇區劃調整型。區劃調整型的選擇必須加強監管，尤其是空間位置不在國家公園范圍內，但原住居民的農林生產和資源利用區域卻在國家公園內的，需要充分評估現有產業類型和資源利用方式與保護目標的一致性和差距，做好風險評估。

3.1.2 生態搬遷型

對于規模不大，大分散、小集中的行政村、自然村、游牧部落和零散居民點，尤其是生存條件惡劣、地質災害頻發的區域，建議調控措施為生態搬遷型。可結合國家精準扶貧和生態扶貧等政策，在條件允許的情況下，將位于國家公園核心保護區內的行政村、自然村、游牧部落和零散居民點一次性搬遷至國家公園外。若條件不允許，對暫不能搬遷的可先設立原住居民生產生活區，允許開展必要的、基本的活動，待條件允許逐步搬遷出核心保護區。

3.1.3 保留保護型

對于具有保護價值、承載著歷史變遷、積淀著深厚的地方文化，具有很高的歷史價值、文化價值、科學價值和旅游價值的自然村落或具有民族文化特色需要保護的游牧部落，建議調控措施為保留保護型。可以考慮保留并劃入國家公園的一般控制區，通過協調當地國民經濟發展規劃和國土空間規劃等，統籌整合中央預算內投資和各級財政資金，保障原住居民的合法權利，也可優先選擇該區域作為開展生態旅游、自然體驗和生態教育的區域，探索全民共享共建的機制。但必須嚴格控制發展規模，禁止外來人口遷入。

3.1.4 控制轉換型

對零星分布、保護價值影響小、無法退出的核心保護區內自然村落和零散居民點，如空心村等，建議調控措施為控制轉換型。通過產業轉型，部分勞動力參與到保護地資源管理、宣傳教育、文化活動和特許經營等工作中；盡量引導青壯年異地就業并提供相應的社會保障措施，以時間換空間，逐步降低保護地及周邊人口壓力，逐步減輕對保護區資源的依賴，進一步緩解保護與利用的矛盾。

3.2 參與式共管機制

參與式共管機制是協調國家公園與社區利益沖突的有效機制，始終貫穿在國家公園設立、建設、運行、管理和監督等各個環節中。

3.2.1 參與式管理機構

目前國家公園體制試點均成立了國家公園管理機構，形成了中央垂直管理、中央與地方共同管理和地方管理三種管理模式[11]。建議在國家公園管理機構中設置社區發展處以統籌社區發展，同時建立非制度化的組織（如社區共管委員會、非政府組織（Non-Governmental Organizations，NGO）及其他利益相關群體等）代表相關利益群體進行協同管理（圖3）。

圖3 國家公園社區參與式管理機構設置Fig.3Agencysettingsofcommunity-participatorymanagementofnationalpark

3.2.2 與社區簽署共管協議

建議國家公園管理局與社區簽署共管協議，明確雙方當事人在資源保護和社區經濟發展中的權利和義務。針對國家公園內違法活動和土地權屬沖突問題，國家公園管理機構和社區共管委員需共同進行協調溝通，妥善解決矛盾沖突。社區共管委員需積極參與總體及專項規劃、實施方案等項目審查評議，宣傳國家公園保護政策，提高群眾保護意識。

3.2.3 鼓勵當地居民或企業參與特許經營項目

特許經營是具有推動國家公園科學運營、永續利用和福祉效用的重要機制。通過減免稅收等方式鼓勵當地居民或企業參與國家公園內公益類特許經營項目。對于營利類特許經營項目，制定利益分配機制，允許社區居民以土地入股方式參與經營。

3.2.4 扶持發展“環境友好型”特色產業

在以生態保護為核心的前提下，根據區域資源承載力發展“環境友好型”特色產業。建議政府根據地區特色建立特色農產品優勢區，優化農業產業結構，提高農業水利覆蓋水平，促進產業鏈相加、價值鏈相乘和供應鏈相通的“三鏈重構”。實施農旅融合的旅游精品工程，開發特色資源，發掘農業多種功能和鄉村多重價值，發展特色突出、主題鮮明的鄉村休閑旅游項目。

3.2.5 建立健全志愿服務和社會監督評估機制

建立國家公園志愿者服務機制，制定國家公園志愿者服務制度，積極與當地社區、科研院所、高校和社會公益組織開展國家公園志愿者服務工作。建立健全社會監督機制，積極引導公眾參與監督舉報，共同打擊違法行為。建立評價體系，為社區向良性方向發展提供決策依據。

3.3 生態補償機制

建議建立國家公園生態保護補償制度，鼓勵通過多元化生態保護補償方式和多渠道來源資金，對國家公園進行生態效益補償。

3.3.1 明確補償對象

國家公園生態補償分為一次性補償和持續性補償兩類。一次性補償對象是國家公園范圍內現存的合法工礦、水電等建設項目退出補償。持續性補償對象又分為四個層次：1）生態移民群眾；2）包含在國家公園范圍內的社區居民；3）社區在國家公園范圍外，部分土地權屬在國家公園內的居民；4）國家公園外2~5 km范圍內的周邊社區。

3.3.2 拓寬資金來源渠道

建立以中央專項財政為主體，多元化生態補償并存的資金渠道。建議通過生態效益評估權衡中央轉移支付的生態補償資金在自然保護地的比重；積極探索地役權、水權、排污權、碳排放權和流域橫向生態補償資金渠道；完善生態保護補償融資機制，推廣綠色信貸服務，成立綠色基金，探索綠色保險參與生態保護補償的途徑。

3.3.3 多元化補償方式

建議除直接經濟補償外，積極探索多元化的生態補償方式，注重綠色替代產業、勞動就業、教育技能培訓與精準扶貧四個方面，將“輸血型”補償轉化為“造血型”補償[12?15]。如特許經營優先權，免稅權、地役權入股和企業分紅；針對傳統農業，實行生物農藥和有機化肥補貼，打造國家公園農產品地理標識，推進綠色采購；建立生態管護公益崗位制度，優先聘用原住居民擔任生態管護員。與生態受益城市建立對口幫扶聯系，進行技能培訓、提供就業崗位和對口扶貧等；建立教育基金，完善教育配套設施，幫助山區孩子走出去。

3.3.4 完善效益評估

加強生態保護補償效益評估，完善生態保護成效與資金分配掛鉤的激勵約束機制，加強對生態保護補償資金使用的監督管理。

3.4 社區保障機制

社區保障是國家公園建設保障體系的重要組成部分，是緩解生態保護與社區發展矛盾的有效方式。根據國家公園體制試點周邊社區暴露出的問題，建議在以下三個方面加強保障。

3.4.1 政策性保障

以國家公園法為基礎，結合各地實際情況，制定保障民生的政策類法規條例，確保各利益相關者有法可依、有章可循。如促進社區產業融合發展的用地保障，發展農業產業的綠色金融政策保障。

3.4.2 基礎設施保障

加強社區基礎設施建設，加大農村防災減災救災體系建設投入，完善社區交通、水利、物流和網絡基礎設施建設，推進“智慧社區”建設[16]；打好“綠色能源牌”，減少周邊社區居民對自然資源的依賴。

3.4.3 公共服務保障

成立社區扶貧幫扶小組，杜絕群眾因資源保護行為致貧、返貧現象；成立社區就業服務中心，進行技能培訓，提高就業質量；加快養老保障制度建設，如發放養老金、增加養老食堂、定期體檢等方式來關愛老年原住民。

4 結語

本文借鑒國外國家公園建設實踐與經驗，以10個國家公園體制試點存在問題為靶點，對國家公園社區發展進行分析研究，提出構建“四位一體”社區協調發展機制即空間管控機制、參與式共管機制、生態補償機制和社區保障機制。

社區空間管控機制根據分類管控方式不同，劃分為區劃調整型、生態搬遷型、保留保護型和控制轉換型四種類型，能夠有效解決資源保護與利用的空間沖突問題。

社區參與式共管機制在“雙增雙減一協調”目標前提下，通過設立參與式管理機構，與社區簽署共管協議，明確雙方當事人在資源保護和社區經濟發展中的權利和義務。同時鼓勵當地居民或企業參與國家公園內特許經營項目，發展“環境友好型”特色產業，并建立健全志愿服務機制和社會監督評估機制。

在生態補償機制方面，明確補償對象并按照時序與輕重程度進行分類，為生態補償制度精準實施提供依據。建議聚焦綠色替代產業、勞動就業、教育技能培訓與精準扶貧四個方面開展多元化的補償方式，將“輸血型”補償轉化為“造血型”補償，同時建立以中央專項財政為主體，市場化為補充的生態補償資金渠道。

社區保障機制建議從政策性保障、基礎設施保障和公共服務保障三個方面提出具體路徑，為中國國家公園管理機構的頂層制度設計和管理決策提供參考價值。