基于保護地役權制度的自然保護地“人、地約束”破解方案研究

蘇紅巧 趙鑫蕊 蘇 楊

(國務院發展研究中心管理世界雜志社，北京100026)

約占國土空間1/5的自然保護地是中國生態文明建設的核心載體，國家公園是自然保護地體系的主體，國家公園體制建設是生態文明體制建設的“前沿陣地”。《建立國家公園體制總體方案》（以下簡稱《總體方案》）指出，“建立統一規范高效的中國特色國家公園體制，······，促進生態環境治理體系和治理能力現代化”。中國的自然保護地普遍存在著“人、地約束”：基本都有原住民，土地權屬復雜。如果按照《自然保護區條例》的要求來管理，將原住民遷出保護地的多數區域，既不可能實現“人與自然和諧共生”，也不可能形成“共建共治共享的社會治理格局”，而且在現實中這樣的做法基本沒有可行性。如何破解“人、地約束”？保護地役權制度可能是一種解決方案。

保護地役權制度是一種可以較低成本實現自然資源統一管理、包括原住民在內的多方可以有效參與生態保護并實現惠益共享的土地管理制度：為了保護自然資源、野生動植物棲息地、文化資源及開放空間等公共利益，由政府或公益組織（保護地役權人）與自然資源權利人（供役地人）簽訂保護地役權合同，對不動產施加限制或積極義務，供役地人履行該義務，保護地役權人支付報酬（或體現為稅收優惠、工作崗位、綠色發展方式引導等形式）[1?2]。該制度起源于美國，并在加拿大、肯尼亞、烏干達等國家得到廣泛應用[3]。中國對保護地役權的研究還比較少，主要集中在

概念內涵界定[4?5]、特征分析[1,6?7]、制度構想[1,8]、國外實踐經驗借鑒[1,9?10]等，關于國內保護地實踐經驗的研究較少。國家公園體制試點是全面的制度創新，從《總體方案》的部署來看，其在治理體系、土地資源管理制度、生態補償制度等方面都有較大的組合創新空間，這為保護地役權制度在中國自然保護地的落地提供了最好的機遇。本研究分析了中國自然保護地面臨的人地約束問題及其成因，保護地役權與征收、租賃等其他土地管理方式的區別，介紹了國家公園體制試點背景下中國保護地役權的改革探索案例，提出保護地役權制度系統構建需要解決的問題和在中國現有法律體系下的構建模式。

1 中國自然保護地面臨的“人、地約束”及成因分析

1.1 中國自然保護地面臨的“人、地約束”

自然保護地范圍內人與自然之間的矛盾具體體現為原住民的資源利用和自然資源保護之間的矛盾。中國自然保護地大多面臨嚴重的人地約束問題：保護地內部有大量社區和原住民，僅明確劃定邊界的自然保護區（約占總數的2/3）中就有居民1 256萬人[11]；土地資源權屬復雜、大多包含集體所有土地[12]，還有部分國有土地也承包到戶（如三江源國家公園和祁連山國家公園內的草場，雖然屬于國有土地，但是都已承包到戶；東北虎豹國家公園范圍內的國有林場也通過承包經營的方式由當地居民開展林下經營活動）。這一約束導致自然保護地面臨統一管理難、資金供給難和科學管控難等問題，保護地役權制度可以在解決這三大難題中起到重要作用。

1.1.1 統一管理難

實現自然生態系統完整性有效保護的前提是管理機構能夠對自然保護地范圍內的自然資源進行統一管理。但是，由于自然保護地范圍內土地權屬復雜多樣，統一管理較難實現。中國土地所有權分為全民所有（國有）和集體所有，農村地區以集體所有的土地為主。自然保護地中土地的所有權分為全部國有、全部集體所有、國有與集體所有混合存在、資源權屬不清等四種類型。相比較而言，集體土地上建立的自然保護地更難獲得土地使用權。以林業系統的1 538個自然保護區為例[13]，具有土地權屬信息統計的有1 233個，其中土地全部國有的為290個（24%），全部集體所有的為115個（9%），國有和集體所有混合存在的為828個（67%），即約有76%的自然保護區包含集體土地。在南方集體林區，集體土地的占比較大，一般都在60%以上[14]。由于土地使用權人可以是家庭、集體、國有林場等，而且土地使用權還可以流轉，因此自然保護地的土地使用權更為復雜。在這1 538個自然保護區中，僅18%的自然保護區獲得了全部的土地使用權，多達80%的自然保護區存在土地權屬相關管理問題（圖1）。在最近的國家級自然保護區管理工作評估中發現有70.78%的自然保護區存在范圍界限或土地權屬不清的問題[15]。

圖1 自然保護區管理機構擁有的土地使用權情況Fig.1Landuserightsownedbymanagement agenciesofnaturereserves

1.1.2 資金供給難

資金充足是自然保護地實現保護目標、協調與當地社區居民關系的基本保障。長期以來，中國自然保護地存在著資金供給不足的問題，主要體現在財政投資不足和融資機制不健全兩方面[16]。作為公益性社會事業的自然保護地建設和管理，資金來源一般有財政渠道、社會渠道和市場渠道。

目前，中國各級各類自然保護地（包括國家級），基本上都采取屬地管理的原則，資金的投入和管理都是以地方政府為主。由于財力的限制，再加上以經濟建設為中心的發展導向，地方政府在自然保護地上的投入主要以解決人頭費為主，用于保護的資金僅僅是聊勝于無，遑論對保護地周邊社區居民進行補償的費用[16]。就自然保護區而言，很多位于經濟欠發達地區，以至于目前仍有40%左右沒有獲得財政預算內資金，近30%沒有固定的辦公費。中央財政資金在保護地方面的投入主要以基礎設施建設費用補助、專項經費、專項基金等形式體現，但是這些經費都是短期的投入，缺乏穩定性，而且僅能惠及部分國家級的自然保護地。

除財政渠道外，社會渠道可以說基本處于缺位狀態，市場渠道則處于亟待規范階段。具體而言，由于缺乏社會捐贈等相關的稅收配套政策和社會組織參與保護地管理的相關制度安排，中國自然保護地社會渠道的資金大多來自國際組織的項目投入，國內社會資金投入很少。許多保護地管理機構是差額撥款甚至是自收自支事業單位，市場渠道資金來源比例相對較高，但是這容易導致資源的過度開發。市場渠道一方面需要構建類似特許經營機制的規范政策，另一方面應該探索生態產品價值實現機制和市場化的生態補償機制等。當前中國政府處于從全能政府向服務型政府轉變的階段，正在探索打造共建共享共治的社會治理格局，這為建立健全社會渠道和市場渠道籌資機制的完善提供了很好的制度背景。

1.1.3 科學管控難

生態系統管理的實質是管理人與自然的關系[17]，重點關注生態系統的狀態，目的在于保護自然生態系統的服務功能和生物多樣性。適應性管理就是管理人與自然關系的新模式[18]，而這需要以長期的科研監測和對生態系統結構、功能和過程等的研究為基礎。科學管控兼具必要性和可行性，但自然資源科學利用具有復雜性。《自然保護區條例》那樣簡單劃定“十不準”禁區的辦法（禁止在自然保護區內進行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙等活動）既不可行也不合理，完全屏蔽人類活動也不一定有利于主要保護對象的保護需求，例如三江源原住民適當強度的游牧有利于草原生態系統的保護，秦嶺地區的傳統稻作有利于朱鹮保護，錢江源國家公園體制試點區（以下簡稱“錢江源”）原住民的油茶林是保護對象白頸長尾雉的重要食物來源等。但主要保護對象的保護需求是什么、原住民生產生活方式與主要保護對象之間是什么關系，都必須以監測和研究為基礎。多數自然保護地位于經濟欠發達、交通不便的區域，原住民普遍存在著

“靠山吃山”的習慣，其生產生活材料依賴對自然資源的開發。自然保護地中的生物資源有很多是可更新資源，如原住民小范圍內進行的薪柴采集、經濟植物采摘等活動。如果根據植物生長規律和重點保護對象的活動規律嚴格控制采摘活動范圍和資源利用強度，則需要科學地管控，沒有監測、研究及與其關聯的監管措施就無法體現出嚴格保護前提下的管理適應性。

1.2 自然保護地“人、地約束”問題成因分析

自然保護地“人、地約束”問題的成因客觀上有早期搶救式保護下匆忙劃定導致的土地權屬不清、原住民人口眾多，主觀上則有保護地管理理念和管理機制的滯后性。保護地役權制度為解決客觀上早期歷史遺留問題提供了一種重要方式，而其實踐探索本身則是對保護地“隔離保護”理念的突破，有助于從源頭上破解“人、地約束”問題。

1.2.1 自然保護地早期劃定的盲目性

目前，中國已經形成包括自然保護區、風景名勝區、森林公園、地質公園等多層級、多類型的自然保護地體系，數量過萬，面積約占國土面積的1/5[19]。但是現有的各類保護地，大多數都是在“搶救式保護”的模式下，按照“早劃多劃、先劃后建、搶救為主、逐步完善”的原則建立起來的。很多保護地建立之初，都缺乏自然資源和環境本底的詳細調查，未科學分析保護對象的保護需求，片面追求面積越大越好，有的將城鎮、村莊和農田乃至已開發建成的旅游用地或建設項目劃入其中，有些甚至還劃在自然保護區的核心區內（《自然保護區條例》規定“禁止任何人進入自然保護區的核心區”）。據統計，國家級自然保護區中約86%的交通基礎設施和62%的采石場都建于自然保護區成立之前[20]。這些“歷史遺留問題”是導致“人、地約束”的重要原因之一。

1.2.2 自然保護地管理對社區角色認知的滯后性

經過一個多世紀的發展，人們逐漸認識到建設自然保護地的直接目的是保護自然資源和生態環境、保護自然生態系統和生物多樣性的可持續發展，但是要實現這樣的有效保護必須保障原住民社區的利益和當地經濟的可持續發展。世界各國的自然保護地內人與自然的關系歷經隔離保護、交融互動、和諧共生等階段，與之相對應的是在保護地管理中原住民社區隔離保護、社區參與和社區共管等不同模式的發展變遷（圖2），自然保護地的管理由“一刀切”的隔離保護走向兼顧資源科學保護和合理利用、兼顧原住民社區發展的綜合管理。以法國國家公園為例[21]，在建立之初，一方面采取嚴格保護模式，未充分考慮其人口密度高和土地權屬復雜的現實約束，忽視社區在國家公園管理中的作用和價值，導致來自原住民社區的抗議和破壞屢見不鮮；另一方面，通過政策法規將國家公園定位為絕對保護地，形成嚴格保護模式，忽略了人與自然長期共存的悠久歷史。經過四十多年的發展，法國國家公園的管理體制逐漸暴露出包括原住民社區和國家公園管理機構對抗在內的各類問題。法國國家公園于2006年開始進行管理體制改革，目前已初步形成行之有效的多中心治理模式，主要包括以管理部門和社區居民共同參與制定的憲章為核心的多方治理和利益共享機制、以國家公園產品品牌增值體系為核心的綠色發展機制等，達到自然生態系統保護和原住民社區綠色發展的雙重目標。美國國家公園管理體制也由最初的遷移當地社區的管制模式不斷發展優化為社區參與、社區共建等模式，通過多種途徑協調社區發展、保障原住民權益。其中，保護地役權制度的探索實現了在不改變土地權屬的情況下資源科學保護和合理利用的目的。

圖2 保護地發展過程中對社區角色認知的變化Fig.2Changesintheperceptionofcommunityrolesduringthedevelopmentofprotectedareas

中國自然保護地的建設和管理多數還處于以政府部門管理為主的隔離保護階段，原住民社區沒有被看作保護地生態系統的組成要素，相應區域的經濟和社會發展鮮有關注。《自然保護區條例》只是對自然保護區的建設、管理做了規定；《風景名勝區條例》提及風景名勝區的設立應當與土地權利人充分協商，但是在規劃、管理中，仍是以政府部門為主，社區的發展也未涉及。具體實踐中，多數保護地實行封閉式管理，對包括放牧、打獵、采集薪柴等在內的各種資源利用加以嚴格的限制，原住民社區的生存空間和生產生活方式受到約束，沒有獲得相應的補償或支持，進而對保護地產生敵對情緒，發生暗中破壞或恣意掠奪自然資源的現象，更是加劇了資源保護和利用之間的沖突矛盾。事實上，自然保護地內原住民的生產生活行為，多數并不會對生態系統產生嚴重的損害，甚至有一些反而是有益于重點保護對象生存的行為。以國家級自然保護區為例，核心區和緩沖區人類活動斑塊類型主要是交通運輸用地、農業生產用地和村鎮建設用地，而對生態環境破壞較大的工礦用地、采石場、旅游設施用地等相對較少[19]。因此，自然保護地管理只需要禁止肯定對生態環境有明顯破壞的規模化的工業化、城市化行為。原住民的生產生活行為可以基于自然生態系統的科學調查，辨識保護對象的保護需求，形成保護一致性譜，構建能夠保障這些措施可以落地并帶動當地經濟綠色發展的制度體系。

為統籌解決現有自然保護地體系的各類問題，中國已經開始探索國家公園體制建設向人與自然和諧共生的社區共管階段轉變。《總體方案》提出遵循“國家主導、共同參與”的原則，“國家公園由國家確立并主導管理。建立健全政府、企業、社會組織和公眾共同參與國家公園保護管理的長效機制，探索社會力量參與自然資源管理和生態保護的新模式”；明確“集體土地可通過合作協議等方式實現統一有效管理。探索協議保護等多元化保護模式”；要求“構建社區協調發展制度，包括建立社區共管機制、健全生態保護補償制度和完善社會參與機制”。針對“人、地約束”問題，目前正在探索國家公園體制改革的試點中，錢江源、南山、武夷山等開始探索集體所有土地的地役權改革，而非“一刀切”地征收、租賃流轉或生態移民。

2 保護地役權制度破解自然保護地“人、地約束”的原理和試點改革探索

在保護地的人地約束問題處理過程中，土地的征收、租賃流轉等方法和原住民的搬遷一方面加重了政府財政負擔、剝奪了原住民的土地使用權和收益權，帶來生態移民和產業轉移的后續問題；另一方面，忽視了長期發展形成的穩定的人與自然共生關系，忽略了某些生境類型或物種必須在適度的人為干預下才能夠更好地生存和發展這一事實。保護地役權制度是根據保護對象的需求，對土地的利用施加限制或積極義務，給予土地權利人（供役地人）補償，在不改變土地所有權（和/或承包經營權）的情況下實現土地資源統一管理以加強保護的低成本形式，可以兼顧資源保護和社區發展，實現自然保護地范圍內的人與自然和諧共生，可以針對性地解決自然保護地管理中因“人、地約束”帶來的統一管理難、資金供給難和科學管控難等問題。

2.1 保護地役權制度原理及其與土地征收、租賃方式的區別

要實現自然保護地范圍內的人與自然和諧共生，就需要在空間上辨識典型生態系統的保護需求，再根據保護需求設定差異化的管理方式和強度[22]。具體而言，對不同等級的保護目標實施專門的保護行為并限制部分利用行為，需要結合現有的土地利用類型分布和土地權屬情況，明確在具體的空間單元里究竟哪些行為需要實施，哪些行為必須禁止，尤其哪些負面清單上的行為在特定的時間和空間里可以實施。如果現有土地利用存在負面清單上的行為，則對其進行土地利用范圍、強度和形式等維度的限制及補償。基于細化保護需求的保護地役權制度是前述土地管理方式能夠實現的一個制度化途徑，其本質是地役權人持有者對土地施加限制或積極義務的非占有性利益，其目的是實現具體的保護需求。在實踐中，非占有性使得土地所有權（和/或承包經營權）不變，并且必須有針對性地為了實現保護目標而限制具體的活動，盡量避免對其他利用活動的干擾。因此，保護地役權制度可以對生態和景觀上連續的土地資源因權屬不一造成的破碎化進行再統籌，確定具體的公共利益保護需求，明確供役地權利人（一般為保護地原住民）可以繼續享有的權利，建立補償機制并測度補償標準，這些內容最后體現在地役權合同中。

與土地征收、租賃等土地管理方式相比，基于細化保護需求的保護地役權制度具有如下優勢（表1）：一是充分考慮了保護對象的保護需求。部分人與自然長期共存的生態系統中，對于特定的生境類型或者物種需要適度的人為干預。土地征收、租賃之后，要滿足保護需求需要額外投入人力物力進行維護。保護地役權制度則是根據保護對象的保護需求明確鼓勵和限制行為清單，土地權利人可以繼續限制清單之外的土地利用，特定情況下還可以參與對保護有促進作用的活動。二是可以調動社會力量參與生態環境保護的積極主動性。當前中國生態環境保護的管理制度，主要是政府部門通過行政法規規定強制性的義務，如禁止濫砍濫伐、超載放牧等，這類制度缺乏激勵作用，很難調動土地權利人保護資源的積極性。而保護地役權則是通過限制供役地人的部分行為，對其承擔的保護行為及由此產生的損失給予補償，從而達到保護的功效。地役權人可以是政府部門，也可以是社會組織或者企業甚至個人，這為社會力量參與生態環境保護提供了一個很好的途徑。三是可以減輕財政負擔、減少社會矛盾、防止資源閑置。保護地役權是非占有性權力，土地資源可以供役地人與地役權人共用，實現資源生態、社會和經濟效益的最大化。保護地役權的資金來源可以是財政資金撥款，也可以是社會捐贈，這為社會資本融入資源科學保護和合理利用提供了制度基礎和實現平臺。保護地役權模式并非一味地遷出原住民的做法，也減少了潛在的社會矛盾問題。

表1 保護地役權與征收、租賃的區別Table1Thedifferencesbetweenprotectedeasement,expropriationandlease

2.2 中國保護地役權制度的試點改革探索

黨的十九大報告指出要“建立以國家公園為主體的自然保護地體系”，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系指導意見》明確要“按照山水林田湖草是一個生命共同體的理念，創新自然保護地管理體制機制，······，形成以國家公園為主體、自然保護區為基礎、各類自然公園為補充的自然保護地管理體系”。國家公園體制試點區率先開展自然保護地管理體制機制的改革探索，地役權改革是眾多改革措施中的一個重要方面。目前錢江源、南山、武夷山等試點區開展的地役權改革取得了一定的成效，但與真正的保護地役權的原理和完整的保護地役權制度還有一定的距離。其中，湖南南山[23]和武夷山[24]國家公園體制試點區的地役權改革還停留在運用地役權的理念層面，目標是將集體土地管理權流轉到管理局，與保護地役權制度的本質相差較遠。錢江源國家公園體制試點區的地役權改革工作有了初步的實質性推進。

錢江源位于浙江省開化縣，面積252 km2，國有土地和集體土地占比分別為20.4%和79.6%。該試點區內的原住民具有類似“封山節”“敬魚節”等良好的生態環境保護傳統；原住民種植的油茶林是重要保護對象之一的白頸長尾雉的重要食物來源，形成了相對穩定的人地平衡關系。錢江源的地役權改革主要分兩部分：一部分是試點區范圍內所有集體林地和部分耕地的地役權改革[25?26]，另一部分是將在試點區的長虹鄉霞川村開展試點的基于保護地役權的適應性管理方法[27]。

前一部分的改革中，涉及的改革范圍為試點區范圍內的所有集體林地和部分耕地。集體林地地役權改革補償標準統一為723元/（公頃·年），改革后原享有的生態公益林補助政策不再重復享受；具體的實施方式是通過召開動員會、村民代表會、戶代表會等，由村民委托村委會作為代理人全權代理地役權改革相關事宜，再由村委會和錢江源國家公園管理局（以下簡稱“錢江源管理局”）簽訂地役權合同；對于原先由農戶經營的毛竹、油茶、茶葉等經濟林，允許農戶按照國家公園建設要求科學合理地適度經營利用。為進一步加強監管，錢江源開發了“保護地役權登記系統”，將集體林地的使用權，林木的所有權、使用權與保護地役權證相關聯，實現林地保護地役權確權登記給錢江源管理局，并頒發“集體林林地保護地役權證”，實現了保護地役權制度的線上監管，確保集體林地相關權力的變更都能夠經過錢江源管理局認可。耕地地役權改革試點方面，錢江源管理局與蘇莊鎮毛坦村股份經濟合作社為代表的合作社以及村民簽訂《錢江源國家公園農村承包土地地役權改革合同》，約20 hm2農田正式享受地役權補償機制。在滿足“禁止使用農藥化肥、禁止焚燒秸稈、禁止引入植物外來物種、禁止干擾野生動物等”統一保護管理的前提下，村集體和村民的農田每公頃每年享受3000元補貼，并且通過與開化新農村建設投資集團簽訂合同約定以不低于22元/千克的價格收購該區域農田生產的稻谷。

錢江源試點區的這一改革的優點如下：允許農戶按照要求繼續適度經營利用而非完全禁止，已經出現了保護地役權的萌芽；由村民委托村委會作為代理人與國家公園管委會簽訂地役權合同的形式，符合中國大力推動鄉村振興、加強村組織自治的實際，是保護地役權制度在中國本土化過程中的一種創新模式；“保護地役權登記系統”的開發為后端監管提供了保障。不足之處在于：對于所有集體林地和耕地分別采用統一的補償標準，而非根據林地中具體的林木類型和收益進行價值評估，仍然存在一定的強制性，未體現不同地塊的價值差異；地役權持有者為國家公園管理局，還缺乏社會力量的參與。

后一部分的改革中[27?28]，設計了基于細化保護需求的保護地役權制度，通過列清單、監測、計分、獎懲等實現精細化管理，做到精準保護，并通過配套國家公園產品品牌增值體系等綠色發展方式構建利益共同體，形成“山水林田湖草人”生命共同體；通過引入非政府組織力量的方式，突破行政壁壘，解決同一生態系統跨行政區統一管理的難題：由國家公園管理局和非政府組織之間簽訂保護一致性框架協議，非政府組織按此協議和規劃與跨界區域的土地權利人簽訂地役權合同，使跨界區域的保護行為和綠色發展具備與錢江源試點區的一致性，避免因跨界可能帶來的行政干預和政府行為齟齬。目前這一制度創新有待落地探索。這部分改革在地役權價值評估、登記等方面還比較欠缺。

3 中國自然保護地應用保護地役權制度的前景

中國推進國家公園體制建設，主要目標不僅僅是建立若干國家公園實體單元，而是要以此帶動整個自然保護地體系管理體制的改革與創新。針對人地約束問題，通過構建基于細化保護需求的保護地役權制度，一方面對土地的利用方式和利用強度等進行管理，對居民的日常行為形成禁止、限制和鼓勵的正負行為圖譜，促進原住民積極主動地參與生態保護；另一方面，基于社區調查和對利益相關方訴求的調查，借助有針對性的生態補償措施，比如經濟補償、生態崗位補償、優先獲得生態產業的扶持等方式，將社區和自然保護地利益一致化，解決土地資源保護和開發的矛盾，形成充分考慮人地關系的、動態的可持續發展的模式。

3.1 中國建立保護地役權制度需要解決的問題

率先開展體制機制改革的國家公園體制試點區已經開始保護地役權制度構建的探索，但仍缺乏系統完整的成功案例。未來以國家公園為主體的自然保護地體系管理體制改革過程中，這一制度會在更多的地方得到應用，需要在保護地役權

“合法化”、價值評估、后期監督、社會力量（原住民、非政府組織、企業等）參與方式及相關補償等配套措施方面繼續探索完善。

價值評估方面，保護地役權采取有償取得的方式時，地役權人需要給予供役地人一定的經濟補償，那么如何補償和補償多少，需要對保護地役權的價值進行評估，但是目前中國有關地役權價值評估的理論與方法還很少，主要與中國農村土地市場不規范有關。后期監督主要是需要建立監督機制，根據合同，地役權人（自然保護地管理機構、非政府組織等）對供役地人的行為予以監督，而供役地人也可以對地役權人的保護成效進行監督。

社會力量參與方面，多元參與是中國自然保護地管理體制機制改革的一個重要方向，《總體方案》提出要“探索社會力量參與自然資源管理和生態保護的新模式”。保護地役權制度為企業、社會組織和公眾等參與自然生態保護提供了很好的途徑，但是具體如何參與，需要配套建立相應的制度。原住民可以通過履行地役權合同中的積極或消極義務參與保護，社會組織在前期合同商談、合同簽署、資金提供、后期監督等環節發揮作用，但是還需要相關法律制度的認可。

相關補償措施方面，由于中國保護地役權的應用區域多為農村集體土地，供役地人主要是村集體和農戶，對其補償方式除了經濟補償之外，更重要的是對該區域綠色產業的引導和提供就業機會[29]。

3.2 保護地役權制度在中國現有法律體系下的構建模式

中國2007年頒布的《物權法》首次明確了地役權的法律地位，指出地役權是指不動產權利人按照合同約定利用他人不動產以提高自己的不動產效益的權利，這屬于傳統地役權。與傳統地役權相比，保護地役權具有以下特征：1）設立目的具有公益性，傳統地役權是為了方便私人利用土地以更好地發揮土地的經濟價值，而保護地役權的目的則是實現公共利益；2）不以需役地存在為設立條件，傳統地役權設立要求以相鄰的供役地與需役地存在為前提，保護地役權設立不需要需役地的存在，主要是通過在供役地上設立義務和負擔以擔保土地的生態環境價值；3）簽訂主體更加廣泛，傳統地役權的受役人往往是特定的人，而保護地役權則由國家、地方政府或者其他非營利組織作為公眾的委托人，與供役地人簽訂合同，限制其對土地進行可能對生態環境利益造成妨害或者損害的利用，并給予供役地人相應補償；4）供役地人可能負擔積極的義務，傳統地役權的法律關系中，供役地人只負擔容忍的義務或者不得從事某種特定行為的義務，并不承擔積極的作為義務，但是在保護地役權中，供役地人則可能負擔積極的作為義務。

作為一種相對比較新穎的法律制度，保護地役權與傳統地役權的諸多差異決定了保護地役權制度的完整構建需要對現行的相關法律體系進行修訂。在起源地美國，保護地役權也是在傳統地役權的“為需役地利益”為構成要件（美國判例法體系）框架下發展起來的。但是經過十幾年的發展，直到20世紀80年代，美國聯邦和州政府逐漸認識到傳統地役權構成要件對保護地役權發展的限制，開始通過單獨立法的方式推動保護地役權，對保護地役權進行了顛覆性的改造和認可，關鍵性的突破在于：1）不以需役地存在為設立保護地役權的必要條件；2）保護地役權的持有主體也由政府機構拓展到私人的非營利組織，這極大地刺激了保護地役權數量的增長[30]。

中國的保護地役權制度就立法模式而言，是基于中國實行物權法定原則的法律背景，應該在上位法《物權法》的地役權一章中單設一節對保護地役權做出統領性的規定，包括其定義、設立條件、權利主體等；再在相關法（如《國家公園法》《森林法》《草原法》等）中就某種具體的保護地役權的地役權主體權利義務、資金來源、地役權購買價格等做出具體性規定[1]。就取得方式而言，目前《物權法》規定的地役權采取登記對抗主義，但是為了保證公共利益目標的實現宜采用登記生效主義[29]。另外，考慮到中國實行土地公有制，保護地役權也需要適應性的調整：1）供役地人主體應當從土地所有權人拓展到土地承包權人，相應的保護地役權的期限不得超過土地承包經營權等用益物權的剩余期限（參考《物權法》第161條）；2）承認自己地役權，允許國家事先在國有土地上設立保護地役權，然后再為他人設立其他用益物權或者使用權[31]。如三江源國家公園范圍內的土地雖然都屬于國家所有，但是大多數草場已經承包到戶或聯戶。未來可以在新一輪的承包合同中預先設立保護地役權，以便更好地保護自然資源的生態利益。

4 結語

中國自然保護地面臨人地約束問題，存在統一管理難、資金供給難和科學管控難等難點。這些問題客觀上有自然保護地早期劃定的盲目性，主觀上則有保護地管理理念和方式的滯后性。現代保護地管理中，已經由“一刀切”的隔離保護模式走向兼顧資源科學保護和合理利用、兼顧原住民社區發展的綜合管理模式。保護地役權制度可以破解人地約束難題，實現人與自然和諧共生。基于細化保護需求的保護地役權制度對土地的利用施加一定的限制或積極義務，開展適應性管理，配套以綠色發展方式或稅收優惠政策，可以調動各方積極性，以較低成本實現保護目標。這一制度中，細化保護需求體現了自然生態系統的最嚴格保護，地役權合同中的保護一致性譜、地役權人的多元性和地役權補償資金來源的多樣性等，則體現了原住民和非政府組織等社會力量在保護地管理中共建共治共享的角色。