云南國家公園：探索、實踐與展望

郭輝軍 楊 芳

(1. 西南林業大學，昆明 650224；2. 云南省林業和草原局，昆明 650224)

實現自然生態保護與資源可持續利用是建設國家公園的主旨。自美國提出“國家公園”的概念以來，國家公園體系得以普遍推廣，成為全球自然保護地中所占面積比例最大且最重要的自然資源管理保護模式。按照黨的十八屆三中全會和黨的十九大關于“建立國家公園體制”“建立以國家公園為主體的自然保護地體系”的要求，國家公園在成為中國自然保護地主體的同時，還被賦予了保護生態系統、實現自然資源科學保護和合理利用的功能定位。

云南省是中國自然資源和人文資源最豐富的省份之一，同時也是集“邊疆、民族、山區、貧困”于一體的欠發達省份，保護自然生態與加快經濟、社會發展的任務十分繁重，實現自然資源保護和經濟發展和諧統一尤為重要。云南省于1996年率先在全國開展了國家公園這一新型自然保護地模式的研究、探索和實踐，通過借鑒國外先進經驗，為我國建立國家公園體制，進行頂層設計做出了嘗試。

1 自然保護地的分類

自然保護地是用于保護和維持生物多樣性、自然和文化資源，通過法律或者其他有效手段加以管理的陸地或海洋區域[1]。1980年以來，國際組織就開始制定指導全球自然保護地分類的指標體系。1994年，世界自然保護聯盟（International Union for Conservation of Nature，IUCN）與世界保護監測中心在總結前期工作經驗，與世界各地自然保護地管理人員廣泛討論的基礎上，出版了《自然保護地分類指南》，正式制定了全球通用的自然保護地分類體系，基于管理目標的不同，將保護地劃分為6類：嚴格的自然保護地/荒野保護地、國家公園、自然歷史遺跡或地貌、棲息地/物種管理區、陸地景觀/海洋景觀和自然資源可持續利用自然保護地[1]。中國的自然保護地建設起步較晚，1956年才開始在廣東省的鼎湖山建立第一處自然保護區，但是沒有吸收和借鑒世界各國通用的分類體系，而是按照資源的類型，將自然保護地主要劃分為自然保護區、風景名勝區、地質公園、森林公園、海洋公園、濕地公園、沙漠（石漠）公園、水產種質資源保護區、野生植物原生境保護區（點）、自然保護小區、野生動物重要棲息地等類型[2]，由林業、環保、農業、海洋、國土、住建、水利等相應的職能部門進行管理。由于各類資源無法嚴格地劃分邊界，資源劃分的標準也不統一，造成中國保護地生態系統未得到完整性保護、管理目標定位不精準、“一地多牌”、管理部門權責不明確等問題。2019年，為了解決自然保護地重疊設置、多頭管理、邊界不清、權責不明、保護與發展矛盾突出等問題，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》，提出按照自然生態系統原真性、完整性、系統性及其內在規律，將自然保護地劃分為國家公園、自然保護區和自然公園新的分類系統[2]。

2 云南開展國家公園探索和實踐的背景

云南省地處中國西南，位于青藏高原東南緣，南接中南半島，地跨7個氣候帶，是6大國際國內河流的上游或源頭，擁有除海洋、沙漠外的所有生態系統類型，各大生物類群總數接近或超過全國的一半[3?6]，是全球34個生物多樣性最豐富且倍受威脅的陸地生物多樣性熱點地區中“中國西南山地”“東喜馬拉雅”和“印度－緬甸”三大區域的核心和交匯區域，屬于中國三大特有植物分布中心的“川西－滇西北”和“滇東南－桂西”兩大區域，是中國乃至世界的天然基因庫，是中國西南重要的生態安全屏障。

云南作為全國生物多樣性保護最為重要的區域，良好的生態是深厚的資源底蘊，但同時存在生態脆弱、經濟社會發展相對滯后的問題。如何開展好自然資源的可持續管理與經營，探索出一條符合中國生態保護與可持續發展實際的保護模式，以及如何處理好自然保護與本地經濟社會發展、群眾脫貧問題，仍是云南省將要長期面臨的一個重大挑戰。截至2019年底，云南省共劃建自然保護區、風景名勝區、森林公園、濕地公園等11類共360處自然保護地，及21處水產種質資源保護區[7?11]（表1）。

表 1 云南省自然保護地類型與主管部門統計（截至2019年底）Table 1 Statistical tables of types and competent departments of Natural Protected Areas in Yunnan Province(as of the end of 2019)

與全國自然保護地一樣，云南的自然保護地也存在交叉重疊、一地多牌、權責不清的問題。各類自然保護地范圍重疊比例超過15%，例如蒼山洱海國家級自然保護區的范圍同時與大理國家級風景名勝區、蒼山國家地質公園、漾濞石門關省級風景名勝區、洱源西湖國家濕地公園、洱源西湖省級風景名勝區、漾濞雪山河州級自然保護區等8處自然保護地存在交叉重疊（圖1）。

圖 1 蒼山洱海國家級自然保護區與其他自然保護地重疊示意Fig. 1 Overlapping diagram of Cangshan-Erhai National Natural Protected Areas and other nature reserves

國家公園作為一種新型的自然保護地模式，將解決自然保護地交叉重疊、多頭管理等問題，實現自然生態系統的嚴格保護、整體保護、系統保護，為公眾提供游憩機會，增強民族自豪感作為管理目標，并以其為引領，探索自然保護地的重新分類與管理。首先在云南落地和生根，是歷史的必然，也是現實的需求。

3 云南國家公園的研究探索歷程

自20世紀90年代起，云南國家公園經歷了研究探索、建設試點、體制試點3個階段。

3.1 早期研究探索階段

云南省的國家公園研究與探索始于20世紀90年代。1996年，中科院昆明分院等研究機構在與美國保護發展合作組織（Conservation Development Cooperation，CDC）合作過程中，就開展了玉龍雪山國家公園研究項目，著手基于國家公園建設的新型保護地模式的探索。1998年，云南省人民政府與美國大自然保護協會（The Nature Conservancy，TNC）簽訂合作備忘錄，開展云南省西北部地區的自然、社會、經濟、文化等方面的研究，在此基礎上提出大河流域國家公園的建設建議。2001年，梅里雪山和老君山國家公園列入了《滇西北地區保護與發展行動計劃》[12]。2005年，云南省人民政府研究室和美國大自然保護協會中國部合作提出《香格里拉碧塔海?屬都湖國家公園建設方案》。云南省人民政府于2006年在滇西北旅游現場辦公會上正式做出“探索建立國家公園新型生態保護模式”的戰略部署。依托碧塔海省級自然保護區及周邊資源，迪慶州政府開展普達措國家公園的實踐探索，公園于2007年6月正式掛牌，不僅保護面積由141 km2擴大到約602 km2，而且開園后一年多的時間，門票收入達到2.3億元，在取得較好的生態效益、經濟效益與社會效益的同時，得到了社會和公眾的充分肯定[13]。

3.2 建設試點階段

基于前期的工作，原國家林業局于2008年6月批準云南省為國家公園建設試點省，遵循“保護優先，合理利用”的原則，探索具有中國特色的國家公園建設和發展思路。按照國家林業局的要求，云南省出臺推進試點工作的意見，明確國家公園“是由政府劃定和管理的保護地”“是實現資源有效保護和合理利用的有效區域”；成立國家公園管理機構，建立專家委員會這一科學決策機制；通過出臺標準和政策，構建國家公園申報、調查、規劃、評估等各個環節的管理機制。印發國家公園發展十年規劃，根據資源情況提出國家公園布局，并按照規劃持續推進13處國家公園實體建設（表2）。麗江老君山和香格里拉普達措2個國家公園頒布施行了管理條例或管理辦法，實現依法管理。各國家公園與科研機構和技術單位合作，開展生物多樣性監測體系建立、生物多樣性影像調查、高山湖泊考察、水質監測、洞穴生物多樣性考察、土地利用調查、社會經濟統計、重要物種監測等工作，使得國家公園的保護、科研、教育、游憩和社區發展五大功能逐步得到體現，云南省國家公園體系基本建立。

表 2 云南省人民政府批準的13處國家公園試點概況Table 2 Overview of 13 pilot national parks approved by the People's Government of Yunnan Province

3.3 體制試點階段

黨的十八屆三中全會后，國家發改委牽頭開展全國的國家公園體制試點工作，普達措被納入試點區，云南省的國家公園探索與實踐進入國家體制試點的軌道。新的階段，在全面總結的基礎上，云南省將理順管理體制、創新運行機制、強化監督管理作為改革重點，整合原普達措國家公園和碧塔海省級自然保護區的管護機構，并上劃省管；通過自然資源確權登記，實現區域整體保護；通過實施特許經營，實現資源合理利用；通過征收、協議、租賃的方式，實現集體資源的國有化管理；通過編制總體規劃，嚴控利用強度；通過完善旅游收益反哺、產業發展扶持、優先就業扶持、社區特許經營等制度，提高當地居民的生計水平；通過綜合科學考察、科研合作平臺搭建、教育基地共建，深化科學研究；通過制定《自然資源資產負債表》《自然資源產權管理制度》《自然資源監管評估辦法》等，為實現自然資源的有效監管奠定基礎；通過建設融大數據中心、生態監管平臺、監測網絡體系于一體的綜合管理信息化平臺，補齊監測短板。

4 云南國家公園的主要做法

4.1 界定性質定義

結合中國國情和云南實際，云南省堅持以“保護第一，永續利用”為國家公園建設管理的核心理念，通過積極借鑒美國等國家的經驗，以保護具有國家或者國際重要意義的自然資源、人文資源為首要目的，明確“國家公園是自然生態系統保護模式”的本質屬性和“實現資源有效保護和合理利用”的管理目標，云南省國家公園的保護優先性質體現在管理目標、功能區劃分和管制要求等方面（表3）。同時強調國家公園兼有科學研究、科普教育、游憩展示、社區發展等功能，不僅將國家公園明顯區別于旅游區，也體現了國家公園與自然保護區等保護地的管理目標差異。

表 3 云南省國家公園對保護優先性質的界定Table 3 Definition of protection priority of national parks in Yunnan Province

4.2 明確管理主體

明確林業部門作為國家公園的主管部門，按照國家林業局的要求做好國家公園建設試點工作，并在省林業廳成立了專門機構，統籌全省國家公園管理。

4.3 制定政策法規

云南省林業廳與省政府研究室于2008年9月共同完成《云南省國家公園發展戰略研究》，提出云南省國家公園建設試點的戰略構想，在此基礎上出臺《云南省人民政府關于推進國家公園建設試點工作的意見》，印發《國家公園申報指南》和《國家公園管理評估指南》等政策性文件。為實現國家公園的依法管理，出臺全國首部國家公園地方立法《云南省國家公園管理條例》。

4.4 秉持科學決策

為增強政府決策的科學性，云南省于1996年啟動國家公園的相關研究，并在獲得國家林業局批準、正式啟動國家公園建設試點工作后成立國家公園專家委員會。在各項重大政策、決策出臺前，總是先行開展研究。比如2008年完成的“云南省國家公園立法可行性研究”項目為《云南省國家公園管理條例》的制定提供了強有力的支撐；2010年完成的“云南省國家公園特許經營研究”為《香格里拉普達措國家公園特許經營項目管理辦法（試行）》提供了各條款的設立參考。此外，國家公園發展戰略研究、生態補償研究、社區帶動模式研究等一系列項目的開展，也為國家公園的管理政策制定提供了科學的依據。

4.5 完善技術標準

在國內尚無成功經驗可供借鑒、國家層面尚未啟動政策研究的情況下，云南省通過借鑒國際理念、研究制定技術標準，為指導國家公園建設管理工作規范、有序地推進，制定發布《國家公園基本條件》《國家公園資源調查與評價技術規程》等10項地方推薦性標準（表4）。

表 4 云南省制定發布國家公園技術標準統計Table 4 The statistical table of technical standards for national parks formulated and issued by Yunnan Province

4.6 堅持規劃引領

構建了在全省國家公園發展規劃的引領下，由各國家公園的總體規劃、詳細規劃、專項規劃共同構成的國家公園規劃體系。2009年，云南省人民政府批準實施《云南省國家公園發展規劃綱要（2009?2020年）》，對全省國家公園建設體系做出總體布局，提出“自上而下”的國家公園設立方式。各試點國家公園在經省政府批準建立后均及時編制總體規劃，在總規指導下進一步編制修建性詳細規劃和專項規劃，用以指導國家公園的有序發展。

5 成效評價

5.1 體現了山水林田湖草的統一保護

在開展國家公園探索與實踐的過程中，云南省按照生態系統完整性保護的目標，對各類自然保護地進行了功能重組和機構整合，國家公園的劃定與管理均遵循和體現了將山水林田湖草作為生命共同體進行系統保護的理念。普達措國家公園包含碧塔海省級自然保護區和三江并流國家級風景名勝區，這一區域也是三江并流世界自然遺產的核心地帶，碧塔海濕地還是國際重要濕地，實現了公園范圍內較完整的森林、濕地生態系統、高山草甸及特殊地質地貌、特色人文景觀的保護。

5.2 加強了重要生態系統的保護和自然資源的永續利用

在“保護第一、永續利用”核心理念的指導下，云南省國家公園的探索與實踐突出了“保護自然生態系統原真性和完整性，給子孫后代留下珍貴自然遺產”的目的。一方面強調自然生態系統的嚴格保護、整體保護、系統保護，在原有自然保護地的基礎上擴大保護范圍，按照主體功能和管理目標合理劃定功能分區，自然保護區的核心區與緩沖區基本上劃入國家公園核心保護區，確保原有核心保護區域不減少，更顯著提升了保護強度和保護等級。另一方面在加強生態保護的前提下，適度開展非消耗性資源利用，再以資源利用反哺生態保護和社區發展的方式，實現永續利用。普達措國家公園嚴控利用強度，嚴格限定訪客數量和建設規模，向公眾開放區域面積不到總面積的3%（表5）。普達措國家公園保護了大面積的硬葉常綠闊葉林生態系統、獨有物種?中甸葉須魚、第四紀冰川地貌遺跡、高原湖泊等重要核心資源[6]。

表 5 普達措國家公園試點區生態體驗容量控制規劃[6]Table 5 Ecological experience capacity control plan of Pudacuo National Park pilot area[6]

5.3 實現了生態保護與民生改善的良性循環

作為中國生物多樣性最豐富的地區和邊疆少數民族聚集區，云南省的國家公園建設既保護了生態，也保障了民生，實現生態保護功能和公共服務功能的雙贏。普達措國家公園出臺《旅游反哺社區發展實施方案》，每年從旅游收益中拿出1 690余萬元，專項用于3 696名社區居民的直接經濟補償和教育資助。數千名原住居民參與生態管護、巡護監測和訪客服務，生產生活條件顯著改善，戶均年收入從2萬元增加到10余萬元，生態、社區、原住居民發展面貌煥然一新，“綠水青山就是金山銀山”得到生動體現。

5.4 樹立了負責任的生態保護國家形象

國家公園內保存完好的生態系統，珍貴的森林、濕地、野生動植物等資源為科研監測與自然教育活動的開展提供了重要載體。普達措國家公園與中科院西雙版納熱帶植物園等科研院所共建聯合實驗室；著力打造融大數據中心、生態監管平臺、監測網絡體系于一體的綜合管理信息化平臺；通過以開發自然教育活動的方式與多家自然教育機構合作。在園區內參觀的游客不僅能夠感受到自然美景，也能接受到生態教育，為生態文明排頭兵建設營造了良好氛圍。同時，云南省的國家公園均建于生物多樣性豐富而脆弱的區域，科學的管理模式和完善的保護方式可以在一定程度上避免資源的無序開發和過度消耗，維護了國家生態安全，發揮了作為中國重要生物多樣性寶庫和西南生態安全屏障的重要作用，樹立并進一步提升了良好的生態保護國家形象。

6 展望

建立國家公園體制具有極其重要的意義，自黨的十八屆三中全會提出“建立國家公園體制”的重點改革任務以來，推進自然資源科學保護和合理利用，促進人與自然和諧共生，推進美麗中國建設，已成為中國生態文明制度建設的重要內容。云南為全國的國家公園體制建設進行了有益的探索與實踐，以規劃為引領，以科學為前提，堅持保護優先、政府主導的管理模式，采用立法與制度結合的保障措施，集保護、教育、科研、游憩和社區發展五大功能的綜合發揮，取得了一些經驗，但也存在著管理體制未完全理順、立法執法體系不完善、資金來源單一等問題，應進一步在體制、機制等方面進行深入探索[14?17]。

第一，通過堅持“保護第一，持續發展，保護好生態系統的完整性和原真性”的原則方針，引導公眾樹立正確的國家公園理念。通過建設國家公園，培訓公眾和原住民的民族自豪感，實現全民公益、全民共享。

第二，在國家出臺《國家公園法》之后，認真評估總結云南20多年的國家公園歷程，及時修訂《云南省國家公園管理條例》，規范云南省國家公園的保護、管理與建設，為國家公園的健康發展保駕護航。

第三，為完善國家公園體制機制提供科學依據，需繼續加強國家公園特許經營、精細化管理、空間管控、生態補償、綜合執法等方面的研究。

第四，按照國家的統一規劃和布局，積極推動高黎貢山、亞洲象、哀牢山－無量山等國家公園的創建，讓國家公園在云南省的自然保護地體系建立中發揮主體、引領作用。

國家公園是云南生態文明建設排頭兵、實現最美麗省份不能缺失的重要組成部分，期望云南持續為國家層面的國家公園建設貢獻云南智慧。