政務大數據平臺的架構設計和運營實踐

秦曉東

(貴州中軟云上數據技術服務有限公司,貴州貴陽 550000)

0 引言

《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》明確提出要激活數據要素潛能,加快建設數字經濟、數字社會、數字政府,以數字化轉型整體驅動生產方式、生活方式和治理方式變革。我國政府數字化轉型面臨著重大機遇,也面臨著需要滿足更高發(fā)展需求的挑戰(zhàn)。

當前,我國各地政府積極探索搭建區(qū)域性統(tǒng)籌建設的政務大數據平臺。作為全國一體化大數據中心的重要組成節(jié)點和數字政府數據資源體系建設的主要載體,政務大數據平臺規(guī)劃、設計、建設、運營的科學性、規(guī)范性、效用性直接影響數字化轉型與發(fā)展的成效。由于原有電子政務建設重復建設、“信息孤島”“數據煙囪”等現象突出,對政務大數據中心一體化建設形成較大阻礙,亟需基于建設實踐的理論與創(chuàng)新探索。鑒于目前對于政務大數據平臺的相關研究呈點狀分散,尚未體系化,筆者結合多年從事政務信息化和參與大數據平臺建設應用的經驗,認為政務大數據平臺的建設模式較為靈活,但成敗關鍵的“預”和“立”與架構設計、運營實踐息息相關,本文也重點圍繞這兩大環(huán)節(jié)進行總結思考,以期為政務大數據平臺建設運營研究提供參考。

1 政務大數據平臺的內涵

英國自2012年頒布《政府數字化戰(zhàn)略》,于2015年啟動“數字政府即平臺”計劃,首次明確提出“數字政府即平臺”理念并加以踐行,成為全球數字政府建設成效最卓越的國家之一,對全球電子政務和數字政府建設具有很好的借鑒意義。與全球一樣,我國也逐步進入以數字化推動傳統(tǒng)經濟向數字經濟轉型的關鍵階段。近年來,我國相繼印發(fā)《國務院關于加快推進全國一體化在線政務服務平臺建設的指導意見》(國發(fā)〔2018〕27號)、《關于加快構建全國一體化大數據中心協(xié)同創(chuàng)新體系的指導意見》,對我國數字政府一體化、平臺化建設進行了頂層設計與統(tǒng)籌謀劃,可以說是“數據政府即平臺”理念在中國的實踐與演變,為各地數據政府平臺梳理建設目標和原則邊界提供了有力指導。

1.1 基本涵義

“數據政府即平臺”是指政府數字服務提供通用共享平臺設施,包括一系列可以供政府部門共同使用的共享組件、業(yè)務流程、技術平臺和數據托管中心等通用能力和系列標準,政府部門或第三方機構可在平臺上開發(fā)附加應用,提高政府數字服務效能,推動以平臺為基礎的政府數字化轉型[1]。

政務大數據平臺是依托政務云計算平臺搭建,承載政務數據并支撐數據統(tǒng)籌存儲、統(tǒng)籌治理、統(tǒng)籌應用和統(tǒng)籌安全的基礎信息技術平臺,能為政務數據資源采集、匯聚、存儲、加工、共享、開放、智能搜索、智能分析、開發(fā)利用等提供技術支撐,是“數據政府即平臺”的一種重要實踐模式。

政務大數據平臺的用戶包括使用政務數據平臺服務的政務部門和政務數據平臺正式對外服務渠道的認證或協(xié)議對象(如數據開放的服務受眾,數據開發(fā)利用者等)。

政務服務平臺和政務大數據平臺都是“數據政府即平臺”基于不同建設階段、發(fā)展需求和實現路徑下的實踐產物,都必須依托數據資源的體系化建設與管理運行。隨著數字化轉型的深入,逐步實現兩者數據資源層的融合構建將成為一個主流趨勢。從兩者應用方向來辨析,政務服務平臺側重運用現代信息技術實現行政服務和公共服務模式創(chuàng)新,面向企業(yè)和群眾提供高效、便捷的線上線下融合、協(xié)同整合、多級聯(lián)動的政務服務,核心作用域在對外的“用戶及服務層”,重點依托“互聯(lián)網”提供服務；政務大數據平臺則側重于政府內部數據資源管理體系建設、治理以支撐政務數據整合應用及開發(fā)利用的體系構建,核心作用域在對內的“數據中臺”,重點依托“電子政務網絡”實施服務。在現實建設過程中,存在政務服務平臺和政務大數據平臺并行建設、融合建成一體化政務服務平臺、融合建成政務大數據平臺等多種建設形式,兩者結合“內修外練”支撐數字政府建設。

因此,政務大數據平臺是政務數據全生命周期管理和服務的基礎平臺,是數字政府建設與數據要素化融合的重要實現路徑,是支撐政府數字化轉型建設與發(fā)展的關鍵信息基礎設施。

1.2 主要特點

政務大數據平臺的主要特點包括：

(1)依托政務云集約化部署建設。政務大數據平臺一般基于混合云架構部署,平臺主體部署在政務云專有域,公有域支撐面向互聯(lián)網公眾用戶的數據開放、開發(fā)利用等應用。平臺能通過互聯(lián)網或電子政務網絡接入彈性可擴展的物理或虛擬ICT資源池,并能根據業(yè)務需求按需、自助調配所需云資源。

(2)實施統(tǒng)一架構管理。通過統(tǒng)一的數據技術支撐平臺和統(tǒng)一的數倉建模設計實現數據的采集、匯聚、整合重構、治理應用等資源管理實施,提供政務數據管理統(tǒng)一管控服務入口。

(3)實現統(tǒng)一數據資源標識編碼。通過統(tǒng)一的數據資源標識編碼體系在元數據管理體系、政務數據資源目錄體系、數據資產登記、數據共享開放應用等管理模塊間實現關聯(lián)映射,保障政務大數據平臺數據完整、準確、一致、可溯源性。

(4)建立以元數據為基礎的數據治理體系。建立統(tǒng)一元數據管理系統(tǒng),以元數據為核心,圍繞元數據抽取、填錄、質量檢驗、審核、維護和應用管理事項,形成元數據關聯(lián)映射模型,同時具備數據集成、數據質量管理、主數據管理等功能,逐步建立以元數據為基礎管理單元的數據資源治理體系。

(5)具備通用數據服務能力。依托政務數據平臺的數據資源池、數據中臺等建設服務,集成多部門、多業(yè)務使用頻率高、可重復使用的功能組件,實現面向共享開放、互聯(lián)網+政務服務、大數據應用及開發(fā)利用的通用數據服務。

(6)統(tǒng)籌安全建設。政務大數據平臺應建立多層面的安全保障體系,包括但不限于網絡安全、云平臺安全、數據安全、應用及運維安全、管理安全。政務大數據平臺應達到網絡安全等級保護基本要求第三級安全要求。

1.3 運營支撐

政務數據具有“生產要素”和“治理要素”二重性[2]。因此,政務大數據的運營本質上是政務數據要素化、二重要素價值化、社會價值和經濟價值傳遞及創(chuàng)新的動態(tài)過程,其運營支撐是落實平臺建設規(guī)劃和實現服務應用的關鍵。政務大數據平臺運營機制主要有政府主導、政企合作、成立專家委員會等多種方式。目前比較主流的運營模式是由政府授權,成立國有控股、具備相應資質與條件的大數據集團,負責建設維護并授權運營政務大數據平臺(以下簡稱“運營機構”),并依托平臺建設及應用構筑數字化產業(yè)生態(tài)。

(1)運營服務的核心是“業(yè)務驅動”和“數據要素”,均來自各個政務部門。因此,政務部門是政務大數據價值彰顯的原動力,政務大數據運營的主要服務主體是政務部門；

(2)運營機構必須在準許范圍內遵循必要性和最小化原則開展運營服務。運營服務行為不改變政務數據權屬,以及數據提供或使用相關方的管理責任；

(3)運營機構可能包含多種生態(tài)服務形態(tài),但必須緊密銜接圍繞政務大數據平臺同時履行大數據框架提供者、大數據應用提供者和系統(tǒng)協(xié)調者有關角色要求；

(4)運營過程中應利用各種技術手段檢測、監(jiān)控、分析、優(yōu)化政務大數據平臺運行,及時發(fā)現處理安全隱患和故障,保障政務大數據平臺運行穩(wěn)定和信息安全；

(5)運營服務應通過政務大數據平臺向用戶提供滿足相應服務級別協(xié)議的技術支持、服務支撐資源和環(huán)境保障；

(6)主管部門應定期對運營服務的規(guī)范性、質量、效果和滿意度進行檢查評估,糾正存在服務偏差的運營服務控制項,有序實施改進,促進運營目標實現。

2 政務大數據平臺架構設計

2.1 參考架構

通過梳理系統(tǒng)元素、元素間的關系,結合建設經驗經驗,提出政務大數據平臺建設的參考架構。

平臺層級組成包括基礎設施層、數據中臺層、業(yè)務中臺層、分析展現層等,平臺總體架構見圖1。

圖1 政務大數據平臺總體架構圖Fig.1 The overall architecture diagram of the government big data platform

(1)基礎設施層：支撐數據中臺層、業(yè)務中臺層、分析展示層等應用平臺提供大數據計算、存儲、網絡等基礎云計算能力,包括云計算、云存儲、云安全、電子政務網、互聯(lián)網等,為平臺系統(tǒng)各層提供必要的基礎環(huán)境。

(2)數據中臺層：平臺數據進行匯聚、加工、治理、整合、對外服務、算法模型構建的核心能力層,包括數據庫云管控系統(tǒng)、數據集成系統(tǒng)、數據加工系統(tǒng)、主數據管理系統(tǒng)、元數據管理系統(tǒng)、數據質量管理系統(tǒng)、數據共享交換系統(tǒng)、數據開放系統(tǒng)、數據調度系統(tǒng)、算法支撐系統(tǒng)、安全開發(fā)利用系統(tǒng)、多方協(xié)作系統(tǒng)等。

(3)業(yè)務中臺層：以數據中臺層所匯聚、加工整合的政務數據為基礎,面向政務信息系統(tǒng)建設共性需要,提供通用服務能力,包括應用管理、通用組件、專項業(yè)務中臺等。

(4)分析展示層：為構建政務數據大腦,實現政務數據全網搜索,支撐領導分析決策,包括領導駕駛艙、搜索引擎等。

2.2 功能目標

2.2.1 實現數據統(tǒng)一匯聚

將各級政府部門業(yè)務數據、第三方數據、互聯(lián)網數據等各類數據匯聚到政務大數據平臺。

2.2.2 提供數據存儲與計算功能

支持PB級海量結構化、半結構化及非結構化數據的分布式存儲,根據業(yè)務場景不同靈活支持不同的分布式數據庫服務,關系型數據庫服務,內存計算服務,實時流計算服務,NoSQL數據庫服務等基礎大數據和數據庫服務。根據不同場景提供物理多租或邏輯多租的數據存儲服務。能按集群方式從分布式存儲系統(tǒng)讀取并加工計算大數據。

2.2.3 支撐數據統(tǒng)籌治理

通過元數據管理、數據標準、數據質量、數據模型等全生命周期治理和管控,實現數據模型標準化、元數據管理統(tǒng)籌化、數據血緣可追溯、數據加工可配置、數據質量度量化、主數據服務多樣化,支撐數據資產統(tǒng)一管理及全業(yè)務流程的實時監(jiān)控。

2.2.4 支撐數據分析應用

為大數據分析提供多種分析算法、模型和功能,提供業(yè)務數據多元化效果展示,基于容器、服務化等技術構建數據應用開發(fā)所需的公共組件,并通過基于服務目錄的組件訂閱方式,滿足大數據應用快速開發(fā)的要求。

2.2.5 支撐數據調度管理

建立規(guī)范化和流程化數據共享交換、數據資源目錄、分布式數據區(qū)之間的工作協(xié)調機制,通過工作流和可視化分析技術對業(yè)務過程中的關鍵節(jié)點進行全程監(jiān)控,實現對全流程的有效管控、展示。

2.2.6 實現數據統(tǒng)籌安全

通過數據審計、數據脫敏、數據水印、數據加密、角色授權等功能,實現對數據權屬性、保密性、完整性、可用性、可追溯性的保護,保障數據資源及個人隱私等數據安全對象的安全,實現大數據可管、可控、可信。

2.3 配套體系

政府大數據平臺架設應圍繞數據資源管理全生命周期涉及事項建立健全運營服務、平臺建設、網絡安全、“一數一源”、數據共享、數據開放、數據調度、數據開發(fā)利用、運行維護相關機制制度、標準規(guī)范和管理保障體系,支撐政務大數據平臺平穩(wěn)、健康運行。

3 政務大數據平臺運營實踐

3.1 運營內容

按服務提供內容的邊界范圍和級別,可將運營服務內容分為基礎服務和延伸服務兩類。基礎服務包括面向用戶的基礎類通用技術支撐服務；延伸服務包括面向政務或公眾用戶的協(xié)議類定制化需求響應服務。

基礎運營服務內容可包括：

(1)對支撐政務大數據平臺運行的云計算資源進行系統(tǒng)級別的管理活動；

(2)保障政務大數據平臺各組成子系統(tǒng)功能和通用工具組件正常運行的管理維護活動；

(3)為政務大數據平臺的政務數據資源體系建設應用提供數據資源目錄梳理和數據采集、存儲、加工、歸集、共享調度、開放、專項應用等技術支持活動；

(4)按照法律、行政法規(guī)和國家相關規(guī)定要求實施政務大數據平臺整體安全體系的技術運維和安全管理活動；

(5)承擔政務大數據平臺的信息發(fā)布、用戶服務管理、管理體系建設等工作。

可開展的延伸運營服務包括：

(1)建設維護政務數據開發(fā)利用云平臺并構建安全可控的數據開發(fā)環(huán)境相關活動；

(2)為開發(fā)利用云平臺的數據資源管理提供技術支持；

(3)在政務大數據平臺管理機構、運營機構和用戶達成一致協(xié)議的前提下,面向開發(fā)利用提供非涉密數據加工、數據脫敏、數據訪問、流向控制、數據交互、數據溯源、數據銷毀等支持服務,支撐開發(fā)工具研制、算法模型設計、算法模型安全性審查等開發(fā)合作工作。

3.2 服務方式

政務大數據平臺運營服務提供的實現方式應包括但不限于自助獲取、配置服務、定制研發(fā)、應用審查和協(xié)同創(chuàng)建：

3.2.1 自主獲取

自助類基礎服務或在有效期限內的持續(xù)性服務需求由用戶通過預設模板或服務資源組合進行快捷開通或自動獲取。

3.2.2 配置服務

對不能快捷開通或自動獲取的配置類服務需求,政務大數據平臺應支持通過相應服務實施系統(tǒng)或工具進行服務配置,依需選擇服務或產品開通項,生成服務開通記錄,進行服務提供。

3.2.3 定制研發(fā)

對政務用戶的數據應用類服務需求,可由政務大數據平臺運營機構實施有效的研發(fā)設計與管理,向政務用戶交付滿足需求的數據產品或服務。

3.2.4 應用審查

對基于開發(fā)利用云平臺的定制化數據服務需求,政務大數據平臺運營機構應按照數據服務協(xié)議,制定服務實施方案,按交付要求執(zhí)行服務過程,對服務輸出項或數據產品進行安全監(jiān)控和審查,并就審查結果向政務大數據平臺主管單位報告。

3.2.5 協(xié)同創(chuàng)建

可結合政務用戶需求或服務本身特點,在確保安全的前提下構建共享、協(xié)同的服務協(xié)作,或開展多類服務融合創(chuàng)新。

3.3 實施重點

基于政務大數據平臺(以下簡稱“平臺”)的運營實施以用戶提出服務需求申請為觸發(fā),依托平臺運營機構的實施服務實現,是由運營機構和平臺用戶基于協(xié)商一致的服務協(xié)議進行服務交互并達成服務交付的過程。整個運營實施工作的重點關注點包括：

3.3.1 選擇運營機構

運營機構應具備相應的服務支撐能力：

(1)運營機構首先應獲得提供平臺運營服務的相關授權,能識別利益相關者需求并與之達成共識,開展與平臺建設管理體系匹配的業(yè)務策劃,并具備運營服務范圍內的相關專業(yè)資質,滿足平臺運維、數據服務及信息安全等方面的特性要求；

(2)具有相應服務能力的運營團隊。明確運營人員的組織架構和崗位責職,運營人員應具備一定的專業(yè)技能,對部分涉及安全、保密或重點服務的崗位要求持證上崗,并建立與運營服務需求匹配的人力資源管理體系；

(3)運營機構應提供基于平臺的基礎服務保障,用戶不需要再購買或者準備這些支撐和變更,并為用戶提供政務大數據平臺統(tǒng)一服務臺；

(4)運營機構應具備運營內容對應的技術支撐和服務響應能力,注重服務技術管理和新技術的引入,對服務的響應、執(zhí)行、變更和關閉進行跟蹤和統(tǒng)計的功能,對非統(tǒng)籌使用的部分基礎類和延伸類服務資源或產品,應以可量化、可測量、可計價的方式進行功能建設和服務交付實現；支撐平臺服務及其應用的政務云計算平臺應達到網絡安全等級保護相應級別要求,依托安全可信產品或技術展開平臺安全管理體系和服務構建。

3.3.2 進行需求規(guī)劃管理

應通過平臺接受用戶服務申請,促使用戶的服務需求被合理傳達：

(1)依據政務大數據平臺主管單位的委托要求,策劃運營服務內容,定義服務級別,形成并定期發(fā)布服務目錄；

(2)使用平臺提供的自助類基礎服務或在有效期限內的持續(xù)性服務時,政務用戶僅需同意有關自主服務協(xié)議；

(3)使用平臺提供的開通類或協(xié)同類基礎服務時,用戶應根據統(tǒng)一服務臺的服務目錄,選擇匹配的服務內容形成服務需求申請單進行提交；

(4)使用政務大數據平臺提供的延伸服務時,用戶應先與平臺主管單位、運營機構達成一致協(xié)議。申請服務時,應提供協(xié)議文件并填報數據來源、場景應用、使用范圍、使用期限和安全管控方案等申請單內容,填報完整后通過統(tǒng)一服務臺提交服務需求申請單。

3.3.3 建立需求響應機制

平臺在獲取用戶需求后,應對用戶服務需求申請單進行及時確認和響應：

(1)自助類基礎服務或在有效期限內的持續(xù)性服務需求由用戶自動獲取,平臺不需要作出需求響應處理；

(2)針對非自助類申請需求應及時作出受理響應,并通過統(tǒng)一服務臺后臺管理端將受理狀態(tài)同步反饋到用戶端；

(3)對需求范圍及內容均明確的基礎服務類申請應盡快給予受理響應反饋；對定制類或政務數據開發(fā)利用類需求的延伸服務申請,運營機構應盡快就服務申請與用戶通過線上或線下的方式確認需求范圍及內容,核對無誤后形成需求確認單；經核對認定申請無效的,給予不予受理反饋并說明理由；

(4)將給予受理的需求納入服務級別管理(SLA),平臺應具備對非常規(guī)需求進行優(yōu)先級、緊急度與影響度等特殊分類定義及選擇操作的功能。對超出平臺運營服務范圍或不能滿足服務級別的需求標注管理告警標識。

3.3.4 規(guī)范服務提供與使用

平臺運營機構應按規(guī)范或協(xié)議針對有效需求進行服務協(xié)助或交付：

(1)運營機構服務應按約定服務方式提供服務,采用監(jiān)控工具、技術和人工巡查方式,對服務及數據資源的運行狀況進行監(jiān)測、記錄和趨勢分析；

(2)平臺應提供服務優(yōu)化和變更申請渠道,對優(yōu)化、新增、非正常終止和變更的服務納入變更管理,需求變更協(xié)議和結果都應得到用戶的明示確認；

(3)對經準許利用平臺公共數據形成數據產品、研究報告、學術論文等成果的,平臺運營機構應對用戶按協(xié)議約定反饋數據利用情況進行跟蹤；

(4)應向用戶提供配套的服務配置說明和產品、資源或服務使用培訓等輔助服務,并按照服務協(xié)議約定履行相關售后服務支持、服務使用保障,定期開展服務滿意度調查和服務回訪等。

3.3.5 做好服務改進和生態(tài)構建

平臺應根據整體運營情況定期開展自評估或第三方分析評估,及時根據評估結果調整做好運營服務改進,增強運營服務體系的生態(tài)構建：

(1)平臺應加強服務實施過程中服務質量的控制管理,保存事件日志和過程服務文檔,作為服務管理和支撐服務檢查及評估的依據。

(2)平臺應對服務的故障反饋、服務態(tài)度、效率反饋、質量反饋、效果反饋、用戶體驗等服務反饋內容進行獲取并從平臺建設支撐、平臺運維、運營成效、干系人評價等方面展開運營與服務評估,根據服務評估結果對不符合服務級別協(xié)議或未達到預期成效的服務交付進行重點分析,識別改進需求并實施改進；

(3)平臺應及時總結經驗和教訓,通過改進實施進行運營服務管理計劃和規(guī)程的修改、優(yōu)化,持續(xù)提升運營服務能力；

(4)通過平臺體系建設、數據開放、公共數據開發(fā)利用,聚集國內外數據要素技術創(chuàng)新和應用創(chuàng)新成果,注重開發(fā)者或企業(yè)和老百姓之間雙邊供給關系的撮合,構筑各行各業(yè)、全社會關注、支持并參與數字化轉型建設的生態(tài)體系,促進數字政府治理水平提升和數字經濟發(fā)展。