新時(shí)期地方政府債務(wù)管理存在的問(wèn)題及解決措施

周聰

債務(wù)管理一直是地方政府重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題，與地方財(cái)政運(yùn)行息息相關(guān)。隨著地方政府大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，投入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共項(xiàng)目建設(shè)的資金日益增長(zhǎng)，地方政府的財(cái)政支出壓力加大，財(cái)政收入增長(zhǎng)緩慢，地方政府債務(wù)規(guī)模隨之增加。雖然增加政府債務(wù)可以緩解特殊時(shí)期財(cái)政收支壓力，但對(duì)未來(lái)地方財(cái)政可持續(xù)性提出了更大的挑戰(zhàn)。債務(wù)問(wèn)題將影響地方政府公共服務(wù)的供給能力，極易引發(fā)財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，不利于社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展。本文主要圍繞地方政府債務(wù)管理展開(kāi)論述，首先簡(jiǎn)要闡述地方政府債務(wù)管理理念，其次對(duì)新時(shí)期地方政府債務(wù)管理存在的問(wèn)題進(jìn)行討論，最后提出解決地方政府債務(wù)管理問(wèn)題的有效措施，旨在減少地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，確保地方經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)。

一、引言

近年來(lái)，隨著城市化進(jìn)程不斷加速，地方政府長(zhǎng)期投身于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，參與公用事業(yè)和公益性項(xiàng)目，帶來(lái)了明顯的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和生態(tài)效應(yīng)。地方政府財(cái)政支出增加的同時(shí)，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)改革、新稅制政策的影響下，地方政府財(cái)政收入有所縮減，財(cái)政收入與支出失衡，進(jìn)而導(dǎo)致地方政府的債務(wù)增加。隨著地方政府債務(wù)管理改革不斷推進(jìn)，政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有所緩釋?zhuān)Y(jié)構(gòu)性和區(qū)域性的風(fēng)險(xiǎn)仍在上升。加強(qiáng)債務(wù)管理是地方政府目前的重要任務(wù)，地方政府必須嚴(yán)格規(guī)范管理債務(wù)，化解存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)控新增債務(wù)規(guī)模，保證財(cái)政收支穩(wěn)定。

二、地方政府債務(wù)管理理念分析

（一）地方政府債務(wù)界定

世界銀行提出的“財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣”將政府債務(wù)分為直接與或有，顯性與隱性四個(gè)維度兩大類(lèi)，具體包括直接顯性債務(wù)、或有顯性債務(wù)、直接隱性債務(wù)、或有隱性債務(wù)。其中，直接債務(wù)和或有債務(wù)是從債務(wù)發(fā)生的可能性出發(fā)，顯性債務(wù)是建立在法律或合同基礎(chǔ)之上的政府負(fù)債，隱性債務(wù)雖然沒(méi)有法律或合同的明文規(guī)定，但政府出于道義責(zé)任、市場(chǎng)預(yù)期、公眾壓力而承擔(dān)的支出義務(wù)。

以2014年《新預(yù)算法》和《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2014]43號(hào)）為標(biāo)志，我國(guó)地方政府債務(wù)進(jìn)入規(guī)范發(fā)展期。圍繞“開(kāi)前門(mén)、堵后門(mén)、筑圍墻”的改革思路，地方政府債務(wù)管理以及融資平臺(tái)公司規(guī)范融資等方面的政策不斷出臺(tái)。政府債務(wù)只能通過(guò)政府及其部門(mén)舉借，地方政府舉債采取政府債券方式，不得通過(guò)企事業(yè)單位等舉借，剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能。

2013年，審計(jì)署對(duì)地方政府債務(wù)的基本含義進(jìn)行了明確界定，將地方政府債務(wù)具體分為四大類(lèi)：一是地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù);二是地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù);三是地方政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù);四是通過(guò)新的舉債主體和舉債方式形成的地方政府性債務(wù)。結(jié)合上述“財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣”，可將第一類(lèi)歸為直接債務(wù)，第二、三類(lèi)為或有債務(wù)，第一、二類(lèi)為顯性債務(wù)，第三、四類(lèi)為隱性債務(wù)。

（二）地方政府債務(wù)管理的必要性

自2009年以來(lái)，積極的財(cái)政政策已實(shí)行數(shù)十年，財(cái)政赤字不斷擴(kuò)大，政府債務(wù)規(guī)模急劇擴(kuò)張。根據(jù)財(cái)政部相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，截至2020年12月末，全國(guó)地方政府債務(wù)余額25.66億元，較2018年債務(wù)余額18.39億元增長(zhǎng)近40%。當(dāng)前地方政府債務(wù)余額包括政府債券和非政府債券形式存量債務(wù)，其中，非政府債券形式存量政府債務(wù)占比不足1%，政府債券平均年限為6.9年，項(xiàng)目期限與債券期限錯(cuò)配以及發(fā)行債券期限分配不合理可能導(dǎo)致地方政府面臨違約風(fēng)險(xiǎn)。

另一方面，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與金融風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)相互交織和轉(zhuǎn)化的趨勢(shì)。地方融資平臺(tái)的融資環(huán)境收緊導(dǎo)致非信貸融資規(guī)模顯著增加，金融機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府兜底的幻覺(jué)又起到推波助瀾的作用。一旦發(fā)生償債危機(jī)或爆發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，政府作為公共風(fēng)險(xiǎn)管理者，往往需要通過(guò)財(cái)政注資、擔(dān)保、購(gòu)買(mǎi)不良資產(chǎn)等方式實(shí)施救助，以防止金融風(fēng)險(xiǎn)最終轉(zhuǎn)化為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

所以，政府債務(wù)問(wèn)題已經(jīng)越來(lái)越成為影響未來(lái)地方財(cái)政金融穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)安全的重要因素，由此看出加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理是必然趨勢(shì)。

三、新時(shí)期地方政府債務(wù)管理存在的問(wèn)題

（一）債務(wù)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，監(jiān)管難度較大

我國(guó)大部分地方政府需要承擔(dān)較大的人員經(jīng)費(fèi)、社?；鹑笨谘a(bǔ)助、地方虧損國(guó)企補(bǔ)貼、應(yīng)急救援等多方面的支出，而且多地的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)還有待改進(jìn)，改造老舊基礎(chǔ)設(shè)施是地方政府的重要政治任務(wù)，新型城鎮(zhèn)化、信息化和工業(yè)化發(fā)展導(dǎo)致政府投融資的剛性需求十分巨大。地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金缺口逐漸增加，而上級(jí)部門(mén)針對(duì)地方政府發(fā)行的債券額度無(wú)法滿(mǎn)足資金需求，地方政府只有通過(guò)政府融資平臺(tái)向社會(huì)金融機(jī)構(gòu)、社會(huì)資本等借款籌集資金，確保地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及稅源培植工作能夠順利推進(jìn)。但是就目前的實(shí)際情況來(lái)看，舉借主體形式繁多，主要有政府部門(mén)和機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位、融資平臺(tái)公司、國(guó)有獨(dú)資或國(guó)有控股企業(yè)等，導(dǎo)致監(jiān)管難度加大，部分債務(wù)信息披露不充分，缺少獨(dú)立的機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府支出債務(wù)資金進(jìn)行全過(guò)程的跟蹤監(jiān)督，導(dǎo)致監(jiān)管成本增加。同時(shí)，債務(wù)結(jié)構(gòu)相對(duì)復(fù)雜，嵌套各種交易關(guān)系，運(yùn)用各類(lèi)金融工具，各個(gè)類(lèi)型的債務(wù)背后通常隱含著政府信用背書(shū)，加劇了政府未來(lái)償債壓力。

（二）法定限額內(nèi)債務(wù)規(guī)模大，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)高

隨著地方政府舉債持續(xù)規(guī)范，政府債務(wù)限額內(nèi)債券形式的政府債務(wù)逐年增加，特別是地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券，2020年全國(guó)發(fā)行額度較2019年增長(zhǎng)近40%。專(zhuān)項(xiàng)債在抗疫情、穩(wěn)增長(zhǎng)的特殊時(shí)期發(fā)揮著重要作用，并逐漸取代地方政府融資平臺(tái)公司在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)等領(lǐng)域的投融資功能。在專(zhuān)項(xiàng)債快速擴(kuò)容的背后，其資金閑置風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和收益平衡風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。加之專(zhuān)項(xiàng)債償債來(lái)源單一，地方政府性基金收入乏力，或?qū)⑦M(jìn)一步加劇地方財(cái)政壓力。一般債券主要用于沒(méi)有收益的公益性項(xiàng)目，主要以一般公共預(yù)算作為還本付息資金來(lái)源，地方政府的財(cái)政壓力直接增加。據(jù)粗略估算，在“十四五”期間，大約四分之一的省級(jí)財(cái)政50%以上的財(cái)政收入將用于債券的還本付息，守住不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的重要性與迫切性更加凸顯。

（三）債務(wù)總量遞增，隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增加