未來中國會(huì)進(jìn)入“無縣時(shí)代”嗎

10年之間，全國共撤銷了141個(gè)縣（平均每年約減少14個(gè)縣）。中國的縣制在歷史上已經(jīng)連續(xù)存在了數(shù)千年，為什么要撤銷？大規(guī)模撤縣設(shè)市（區(qū)）之后，未來中國是否會(huì)進(jìn)入“無縣時(shí)代”？

“縣”是否將退出歷史舞臺

8月4日，邵陽市發(fā)改委網(wǎng)站公布了《對湖南省政協(xié)十二屆四次會(huì)議第0618號提案的答復(fù)》，其中提到，“十四五”時(shí)期，加快拓城步伐，將邵東市、邵陽縣部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)整納入中心城區(qū)，推動(dòng)新邵撤縣設(shè)區(qū)，構(gòu)建包括“三區(qū)一縣”的“大中心”城市格局。

這則消息讓撤縣設(shè)市（區(qū)）再度回歸大眾視野。民政部數(shù)據(jù)顯示，2009年底，全國尚有1464個(gè)縣，855個(gè)市轄區(qū);到了2019年末，已縮減至1323個(gè)縣，市轄區(qū)數(shù)量卻增至965個(gè)。也就是說，10年之間，全國共撤銷了141個(gè)縣（平均每年約減少14個(gè)縣），增加了110個(gè)市轄區(qū)。

今年以來，全國多地提出撤縣設(shè)市（區(qū)）。洛陽的行政區(qū)劃調(diào)整為今年各地撤縣潮拉開帷幕。河南省政府網(wǎng)3月18日公布，國務(wù)院同意洛陽市調(diào)整部分行政區(qū)劃，撤銷縣級偃師市，設(shè)立洛陽市偃師區(qū);撤銷孟津縣、洛陽市吉利區(qū)，設(shè)立洛陽市孟津區(qū)。此后，不少城市在當(dāng)?shù)氐摹笆奈濉币?guī)劃綱要中提及將撤縣設(shè)市（區(qū)）。

中國的縣制在歷史上已經(jīng)連續(xù)存在了數(shù)千年，為什么要撤銷？

在中國區(qū)域科學(xué)協(xié)會(huì)會(huì)長楊開忠看來，撤縣設(shè)市（區(qū)）根本上是對我國城市化內(nèi)在要求的順應(yīng)。“將符合設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)的縣改市，有利于培育中小城市，緩解超大、特大城市、大城市的壓力，促進(jìn)大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展，提高城市化質(zhì)量和水平;有利于通過擴(kuò)權(quán)調(diào)動(dòng)地方積極性;有利于以先進(jìn)的城市標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)地方建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、擴(kuò)大公共服務(wù)，提升規(guī)劃建設(shè)管理水平，更好地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮和提升人民生活質(zhì)量。”

那么，大規(guī)模撤縣設(shè)市（區(qū)）之后，未來中國是否會(huì)進(jìn)入“無縣時(shí)代”？“縣”是否會(huì)慢慢退出歷史舞臺？

“不會(huì)的。從空間分布來看，城市化不是國土空間普遍變成城市，恰恰相反，是讓人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)集聚到占國土面積極少份額的土地上，以獲取集聚利益。”楊開忠說，“例如美國只有3%的國土面積是用于城市建設(shè)的，我國目前城市用地大概不到國土面積的2%。而且改市也是有標(biāo)準(zhǔn)的，城市化得要達(dá)到一定水平。當(dāng)然，在城市化過程中，會(huì)有一些縣因人口和經(jīng)濟(jì)流失，其縣級建制被撤并降轉(zhuǎn)。但即使考慮到這一點(diǎn)，最終也不會(huì)是無縣的。”

邊緣小縣“撤并降轉(zhuǎn)”現(xiàn)象將更加普遍

縣改市或改區(qū)，某種意義上是針對發(fā)達(dá)省份或城市所屬的縣（市）。對于那些位居中西部地區(qū)的邊緣小縣，或?qū)⒚媾R“撤并降轉(zhuǎn)”。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國人口不足5萬的“袖珍”小縣共有82個(gè);人口規(guī)模在5至10萬之間的共有108個(gè);人口規(guī)模在10至50萬之間的共有841個(gè)。總體計(jì)算，人口不足50萬的縣共有1031個(gè)，占比約為61%。

那些人口不足5萬的82個(gè)縣，基本都位于西藏、青海、新疆、四川、陜西、山西、內(nèi)蒙古等中西部省區(qū)。無論是自然條件，還是社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件，這些邊緣小縣均遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于東部發(fā)達(dá)地區(qū)。這些小縣城都有一個(gè)共同點(diǎn)：人氣不高、經(jīng)濟(jì)低迷，地方財(cái)政收入與財(cái)政支出反差巨大。這也是引發(fā)是否撤縣等諸多爭議的重要原因。

今年兩會(huì)期間，全國政協(xié)委員李冬玉提交了一份提案，建議優(yōu)化縣級行政區(qū)劃、推進(jìn)小縣合并試點(diǎn)，可以對人口規(guī)模低于10萬人的內(nèi)地小縣先行合并試點(diǎn)。

有主張合并的，也有主張撤縣的。清華大學(xué)中國經(jīng)濟(jì)思想與實(shí)踐研究院研究員袁鋼明說：“像佛坪、大寧這樣的邊緣小縣城，人口稀少，管理起來效率又不高，還要維持其機(jī)構(gòu)和工作人員的運(yùn)轉(zhuǎn)，帶來的只是負(fù)擔(dān)。而撤縣能夠減少不必要的行政單位和行政開支。”

楊開忠將其統(tǒng)一歸納為“撤并降轉(zhuǎn)”，他說：“那些人口稀少、封閉分割、遠(yuǎn)離中心城市的經(jīng)濟(jì)邊緣地帶的縣城，地理經(jīng)濟(jì)相對無效率，在優(yōu)化國土空間布局、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的過程中，人口進(jìn)一步減少一般是不可避免的，其中一些縣行政建制‘撤并降轉(zhuǎn)，也是自然的。”

但他同時(shí)強(qiáng)調(diào)：“由于我國偏遠(yuǎn)邊緣縣，縣域面積相差很大，且一些具有民族團(tuán)結(jié)、邊疆問題、生態(tài)或文化保護(hù)的特殊意義，具體調(diào)不調(diào)整、采取哪種方式調(diào)整，要具體問題具體分析。”

“撤并降轉(zhuǎn)”是否以人口為標(biāo)準(zhǔn)

我國的縣域范圍是歷史形成的，人口規(guī)模和范圍都不大。人口最多的縣不到200 萬人，多數(shù)縣的人口規(guī)模在30 至50 萬之間。多數(shù)縣的范圍在1000 至3000 平方公里，也就是方圓50 公里范圍。

基于人口是影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)重要因素，以及李冬玉在提案中提出“10萬人以下的縣進(jìn)行合并”的觀點(diǎn)，一些學(xué)者將討論的焦點(diǎn)聚集到了人口數(shù)量上。

袁鋼明贊成以10萬人口為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行撤銷，他說：“基于中國國情，如果一個(gè)縣的人口少于10萬人，過于稀少，這樣的基層行政機(jī)構(gòu)就沒有理由繼續(xù)存在。少于10萬人，不僅不應(yīng)該成為縣，甚至連鎮(zhèn)都沒有理由成立。”

也有反對意見。中國區(qū)域科學(xué)協(xié)會(huì)理事長肖金成表示，縣級能否撤并，不能簡單以人口和GDP來衡量。一個(gè)區(qū)域需要一個(gè)中心城市，而中心城市的管理半徑一般是50公里，這是一個(gè)比較合理的半徑。因?yàn)橐粋€(gè)中心城市的輻射半徑是以交通工具來衡量的，即汽車的1小時(shí)交通圈。農(nóng)民要出售產(chǎn)品，開車1小時(shí)進(jìn)入城市，當(dāng)天就可以回去;市民要外出辦事，乘車1小時(shí)可達(dá)，當(dāng)天也就回去了。超過這個(gè)半徑，與中心區(qū)的關(guān)系就越來越小。

“在這個(gè)半徑范圍內(nèi)，看有沒有中心城市，如果沒有，就不要把縣撤銷。撤縣不能僅以人口多少定論。撤縣后，當(dāng)?shù)氐睦习傩赵趺崔k？” 肖金成說，簡單撤并不能從根本上解決問題，且易引起較大震動(dòng)。

在肖金成看來，未來可以將縣級政府改革成為地級市或州的派出機(jī)構(gòu)。所謂派出機(jī)構(gòu)，就是代表市政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行管理，不設(shè)財(cái)政，市政府要為其提供財(cái)政支出。

“不設(shè)立人大和政協(xié)，沒有獨(dú)立的規(guī)劃權(quán)，由市規(guī)劃部門統(tǒng)一規(guī)劃。沒有自己的地盤，也不需要設(shè)立很多機(jī)構(gòu)，可大規(guī)模減少財(cái)政支出。在職人員可逐步減少，也可實(shí)行‘老人老辦法、新人新辦法，來減少改革的阻力，以免引起波動(dòng)。”肖金成表示。

（《中國經(jīng)濟(jì)周刊》 王紅茹/文）