完善中小銀行資本補充機制

丁鋒

中小銀行的資本補充問題事關銀行安全和金融穩定，近年來受到了廣泛關注，引起了從高層到監管以及地方政府的高度重視。自2019年以來，國務院金融穩定發展委員會和國務院常務會議多次會議討論這一話題，鼓勵永續債發行、連續放寬保險資金投資銀行資本補充工具的條件、修改優先股發行條件、允許省級政府發行地方專項債等一系列資本工具創新的政策舉措得以出臺。同時，省級銀行重組或注資行動的實施有利于中小銀行資本補充及化解金融風險。這些行動對于解決中小銀行的資本問題起到了相應作用。

中小銀行資本補充創新舉措

永續債發行踴躍。可以用來補充其他一級資本的永續債發行因獲得了各方的支持而被投資者普遍認同，既有規模的增加，也有工具的創新。據統計，2019年到2021年6月銀行間市場共發行了15285億元的永續債，超過了同期二級資本債13112億元的發行規模。中小銀行也在抓住這一機會。從2019年到2021年6月，中小銀行共發行永續債1770億元，其中：城商行共發行了56只永續債，籌資1524億元;農商行共發行12只永續債，共籌資206億元;另有兩只民營銀行永續債券獲得發行。此外，2021年有城商行還發行了轉股型永續債，更加豐富了永續債的品種。與總體情況一樣，城商行發行永續債的數量遠超二級資本工具的規模。受金融風險事件的影響，二級資本工具的發行成本上升。2019年到2021年6月，城商行通過發行二級資本工具共籌資2191億元，農商行共籌資443.1億元。此外，二級債的發行中還增加了一些低級別發行。有不少主體評為A級的二級資本工具，甚至主體評級為A而債項評級為A-級別的債券也得到了發行。

地方專項債補充資本開始操作。2020年7月宣布的用2000億元地方專項債來補充資本的計劃正在實施，當然各地實施時在具體條款方面可能并不相同，部分中小銀行已經感受到了實惠。目前大致以兩種方式在推進地方專項債補充資本的計劃，一種是政府以債務注資給政府金融平臺類公司，再由該公司注資銀行。這種方式既增加了銀行的核心一級資本，也解決了法律規定的不能以借入資金入股銀行的問題，其背后的邏輯是基于省級政府的財政信用;二是以強制性可轉股協議存款的方式補充銀行資本金，這種方式用于補充銀行其他一級資本。但是，2000億元的規模與龐大的資本需求相比仍然有限。

中小銀行資本補充壓力仍然很大

中小銀行資本水平沒有明顯提高。近些年來，大型銀行和股份制商業銀行都紛紛以各種方式補充了資本，而地方中小銀行整體在資本補充上就顯得落后了不少。2014年3月，農商行的資本充足率為13.29%，在各類銀行中是最高的，比大型銀行的12.55%高出0.74個百分點;城商行的資本充足率雖然只有11.9%，但比股份制銀行的10.55%還要高出1.35個百分點。近年來，特別是2018年以來，情況發生了巨大的變化，大型銀行的資本充足率一路上升，到2020年底達到16.49%，股份制銀行這一數值也達到13.66%。2021年3月末，前述兩類銀行的資本充足率分別為16.34%和13.47%。而農商行的資本充足率不僅沒有提升反而有所下降，2020年末為12.37%，2021年3月末為12.12%;城商行的資本充足率則在2020年末為12.99%，2021年3月末為12.7%，雖然與2014年同期相比有所提高，但增幅非常有限。

還有一個值得關注的現象就是，二級資本工具五年到期不贖回的現象增多。二級資本一般采取“5+5”的方式發行，第一個五年后大多數銀行會贖回。因為如果延期的話，后五年資本屬性會遞減。據統計，至少有10只中小銀行發行的二級資本工具沒有在五年后贖回，表明這些銀行的資本壓力確實很大。

中小銀行可以利用的資本工具有限。姑且不說上市之路異常困難，由于存在擠出效應，脆弱的股票市場并不歡迎銀行上市。就拿優先股來說，雖然2019年7月的改革允許銀行發行優先股不需要在新三板掛牌，但至今還未見未上市銀行使用該種工具。其實這也不難理解，未上市銀行優先股的吸引力畢竟有限。低級別的銀行無法發行永續債，到2021年6月只有42家城商行、7家農商行和1家民營銀行發行了永續債。也就是說，絕大多數的中小銀行難以進入永續債市場，即使是二級資本債市場，也有不少小型銀行還沒有進入。從2013年至2021年6月，只有174家農商行發行過240只二級資本債，籌資額不到2000億元。

資本補充工具的成本較高。從永續債來看，發行利率與五年期國債利率之差可以體現出風險溢價情況。2019年1月至2021年5月，全國性商業銀行（大型銀行與股份制銀行）永續債的平均利差在1.55。考慮到2019年永續債發行之初，投資者還有個認識的過程，最初利差還是比較高的，以2020年1月至2021年5月的數據為例，全國性商業銀行永續債的利差是1.5，而同期中小銀行永續債的利差為1.94，相差44個基點。當然，利差水平體現了不同銀行的信用狀況，銀行的信用評級直接關系到發行利率。但目前的銀行信用評級存在著以規模論評級的簡單化傾向。

銀行資本補充工具的投資者基礎還不廣泛。以2021年2月的數據為例，在23700億元二級資本債的存量債券中，大部分由非法人產品（包括銀行理財產品）和商業銀行持有，保險資金持有規模非常有限，只有1300多億元。

進一步創造中小銀行資本補充環境

解決中小銀行資本補充問題，首先需要銀行自身的努力，但也需要一個良好的外部環境。一方面需要發揮市場的力量，擴大銀行資本工具的投資者基礎，減少銀行補充資本的人為障礙;另一方面也要發揮政府的作用，為確實有資本補充需求的困難中小銀行提供過渡性支持。

積極擴大投資者范圍。可讓養老金等長期資金持有銀行資本工具，放開證券投資基金等持有銀行資本工具的范圍，并在稅收上采取優惠政策，減免投資者持有銀行資本工具的所得稅。還可考慮在交易所市場發行銀行資本工具，既可擴大投資者范圍，增加資金來源，也可降低整體金融體系的風險。

建立銀行資本工具增信機制。為了讓那些信用評級不高的銀行能夠進入市場融資，可以建立增信機制，一方面可以邀請資信更好的銀行提供擔保，另一方面可由國家或政府出面組建銀行信用擔保公司，再由銀行信用擔保公司提供發債擔保。

減少審批流程的同時加強資本市場監管。由于通過發行資本工具對于銀行資本補充的作用越來越大，銀行不得不考慮成本問題。發債時機的選擇對于降低發債成本非常關鍵，為了解決資本補充的時效性問題，一方面銀行內部要做好資本規劃，縮短內部決策程序;另一方面需要改革監管部門的審批制度，建議銀行資本補充工具的發行應實行銀保監部門報備制，發行上市場所實行注冊制，縮短發行時間。同時，也要加強銀行資本工具發行及流通市場的監管，提升銀行資本工具的信用，特別是加強對信用評級機構的監管，讓其評級能準確反映銀行的真實能力。

鼓勵市場化的收購兼并。銀行業畢竟是規模經濟行業，從全球銀行業的發展趨勢來看，銀行業的行業集中度在逐漸提升，小銀行的數量和份額在減少，并購活動一直很活躍。特別是每當經濟形勢不太好的時候，抗風險能力較弱的小銀行經營上出現困難的可能性大大提高，相應地小銀行被收購兼并的事件也就大大增加。首先，監管部門和地方政府應當鼓勵公司治理優良、經營業績良好、管理水平較高的境內外銀行出于自身戰略考慮進行銀行收購活動（包括跨區域的收購兼并活動）。其次，應鼓勵規模較大且具備實力的保險公司、證券公司等其他金融機構收購銀行，既可增加銀行資本，也能在業務上尋求協同。最后，發揮好資產管理公司、金融資產投資公司在新一輪的中小銀行重組中的作用，鼓勵它們收購銀行的不良資產和股權，讓它們成為階段性持股者。

可以適當增加地方專項債用于補充銀行的資本規模。考慮到當前情況下，以市場方式來增加資金對銀行的投入特別是一級資本的補充難度不小，還需要發揮各級政府在穩定金融中的作用。在全球債務增加的情況下，在中國財政風險仍然可控的前提下，增加地方專項債用于補充銀行資本應當是可行的辦法。特別地，這些專項資本最好能以間接入股銀行、增加銀行核心一級資本的方式進入。但在退出方式上需要精心設計，最好能設計比較開放的退出方式。

（作者系杭州銀行高級顧問、原副行長）