后藤新平與“帝都復(fù)興計(jì)劃”

李萌 吳玲

[摘 要]1923年的關(guān)東大地震給日本首都東京市帶來了極大破壞。東京的復(fù)興建設(shè)成為災(zāi)后成立的山本權(quán)兵衛(wèi)內(nèi)閣的緊要任務(wù)。山本內(nèi)閣的內(nèi)務(wù)大臣后藤新平主導(dǎo)了整個(gè)“帝都復(fù)興計(jì)劃”的制定。后藤新平在城市規(guī)劃和建設(shè)方面有一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，以就任東京市長(zhǎng)時(shí)期提出的“東京市政綱要”為基礎(chǔ)，領(lǐng)導(dǎo)帝都復(fù)興院制定了10億日元預(yù)算的政府原案。該案經(jīng)由大藏省、帝都復(fù)興審議會(huì)、議會(huì)的層層審議和削減，最終在議會(huì)通過，為東京的災(zāi)后復(fù)興奠定了重要基礎(chǔ)。

[關(guān)鍵詞]關(guān)東大地震;后藤新平;“帝都復(fù)興計(jì)劃”

[中圖分類號(hào)]K313.45? [文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A?? [文章編號(hào)]2095-0292（2021）04-0142-06

[收稿日期]2021-04-25

[作者簡(jiǎn)介]李萌，哈爾濱師范大學(xué)歷史文化學(xué)院碩士研究生，研究方向：日本史;吳玲，哈爾濱師范大學(xué)歷史文化學(xué)院教授，研究方向：日本史。

1923年9月1日發(fā)生的關(guān)東大地震給日本造成了嚴(yán)重的人員傷亡與經(jīng)濟(jì)損失。此次地震引發(fā)的火災(zāi)使首都東京大部分地區(qū)機(jī)能受損，災(zāi)后成立的山本權(quán)兵衛(wèi)內(nèi)閣任命內(nèi)務(wù)大臣后藤新平負(fù)責(zé)東京災(zāi)后建設(shè)的“帝都復(fù)興計(jì)劃”。當(dāng)時(shí)，政府及社會(huì)的目光均集中于與國(guó)家發(fā)展息息相關(guān)的政治、經(jīng)濟(jì)、外交等領(lǐng)域，后藤是極少數(shù)長(zhǎng)期關(guān)注城市建設(shè)的政治家。在山本內(nèi)閣執(zhí)政的四個(gè)月時(shí)間中，后藤領(lǐng)導(dǎo)帝都復(fù)興院完成了整個(gè)復(fù)興計(jì)劃的制定。雖然計(jì)劃的預(yù)算和內(nèi)容被大幅縮減，但最終被議會(huì)通過，為東京的震災(zāi)復(fù)興工作提供了科學(xué)的計(jì)劃指導(dǎo)。本文旨在探究后藤的東京復(fù)興規(guī)劃構(gòu)想及其圍繞“帝都復(fù)興計(jì)劃”制定展開的一系列活動(dòng)，揭示后藤東京復(fù)興規(guī)劃構(gòu)想的局限及影響。

一、后藤新平與城市規(guī)劃

后藤新平出身于水澤藩下級(jí)武士家庭，1873年自賀川醫(yī)學(xué)院畢業(yè)后，先后就職于愛知縣醫(yī)院、陸軍臨時(shí)醫(yī)院。1883年，后藤進(jìn)入內(nèi)務(wù)省衛(wèi)生局為官，與來自蘇格蘭的上下水道專家伯頓視察了全國(guó)城市，并在工作中接觸到“官?gòu)d集中規(guī)劃”的全貌。1889年，后藤發(fā)表《國(guó)家衛(wèi)生原理》，旨在提高社會(huì)對(duì)衛(wèi)生事業(yè)的重視。1890年，后藤赴德國(guó)留學(xué)，親身觀察歐洲近代城市。1895年任內(nèi)務(wù)省衛(wèi)生局局長(zhǎng)和臺(tái)灣總督府衛(wèi)生顧問。1898年3月，后藤就任臺(tái)灣總督府民政長(zhǎng)官后，依據(jù)伯頓對(duì)臺(tái)灣地區(qū)衛(wèi)生以及下水情況的調(diào)查，開始進(jìn)行臺(tái)北等市的城市改造。日俄戰(zhàn)爭(zhēng)后，后藤被日本當(dāng)局任命為“南滿洲鐵道株式會(huì)社”總裁，為實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)“滿洲”這一政治性目標(biāo)，后藤在大連、長(zhǎng)春等地進(jìn)行大規(guī)模城市改造和鐵路開發(fā)，這為后藤后來在日本進(jìn)行城市改造和規(guī)劃建設(shè)提供重要實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

1908年5月，后藤新平出任寺內(nèi)正毅內(nèi)閣內(nèi)務(wù)大臣兼鐵道院總裁，開始關(guān)注日本城市問題及城市規(guī)劃。日本近代城市問題非常嚴(yán)重，尤其“心臟”東京。自明治時(shí)代后期開始，東京城下町地區(qū)人口密集，隨處可見衛(wèi)生條件惡劣的簡(jiǎn)陋住房，上下水道建設(shè)十分不完備，經(jīng)常大規(guī)模爆發(fā)痢疾等傳染病。在交通方面，東京道路鋪設(shè)率過低，一旦降雨許多地區(qū)就會(huì)出現(xiàn)泥沼問題，交通負(fù)擔(dān)愈發(fā)嚴(yán)重。[1]（P16）雖然東京一直被日本視為展現(xiàn)文明開化成果的重要窗口，但實(shí)質(zhì)其發(fā)展水平遠(yuǎn)未達(dá)到近代性城市所必須的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。面對(duì)日益嚴(yán)重的“城市病”，為提高政府及民眾對(duì)城市規(guī)劃的重視，后藤于1917年10月?lián)巍岸际醒芯繒?huì)”會(huì)長(zhǎng)，致力于城市政策和城市規(guī)劃知識(shí)的宣傳與普及活動(dòng)。此外，后藤還積極推動(dòng)確立城市規(guī)劃相關(guān)制度，支持“都市計(jì)劃法制定運(yùn)動(dòng)”。因后藤在1918年4月轉(zhuǎn)任外務(wù)大臣，在這之后其工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)橥饨环矫妫运聝?nèi)內(nèi)閣時(shí)期，后藤的城市規(guī)劃活動(dòng)更偏向于理論研究、知識(shí)宣傳及對(duì)城市規(guī)劃制度化與法律化的支持。

1920年12月，后藤新平在澀澤榮一的支持下被選為東京市市長(zhǎng)。這一時(shí)期，后藤密切關(guān)注東京的城市規(guī)劃發(fā)展，在“都市研究會(huì)”的月刊雜志《都市公論》中先后發(fā)表《城市改善與市民覺悟》《城市改造與城市研究會(huì)的使命》《東京市的新規(guī)劃》等文章。后藤認(rèn)為：“城市規(guī)劃必須具有預(yù)見性。因保守頑固的思想，囿于當(dāng)下的狀況得過且過是不行的。”[2]（P176）1921年5月，根據(jù)東京城市發(fā)展需要，后藤要求提高預(yù)算規(guī)模，制定了預(yù)算總額達(dá)8億日元的“東京市政綱要”，計(jì)劃對(duì)東京的街路、公園、水道、港灣、水運(yùn)等進(jìn)行整備。這一大規(guī)模城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)計(jì)劃因巨額預(yù)算和龐大構(gòu)想被戲稱為后藤的“大吹牛”[3]（P390），遭到政府?dāng)R置。但是，曾任東京都知事的鈴木后一認(rèn)為：“這一堅(jiān)實(shí)計(jì)劃展現(xiàn)了后藤新平想要建設(shè)世界一流城市的氣概。”[4]（P207）1922年2月，在安田善次郎的全額資助下，后藤創(chuàng)設(shè)“東京市政調(diào)查會(huì)”，邀請(qǐng)美國(guó)學(xué)者查爾斯·比爾德?lián)握{(diào)查會(huì)顧問，這是日本最早關(guān)于城市自治與城市問題的調(diào)查機(jī)構(gòu)，與內(nèi)務(wù)省城市規(guī)劃科相呼應(yīng)。后藤期望能借此“實(shí)行科學(xué)性的長(zhǎng)期計(jì)劃”[5]（P64），刷新市政，推動(dòng)城市發(fā)展。后藤非常重視調(diào)查，強(qiáng)調(diào)科學(xué)調(diào)查是政策立案基礎(chǔ)。德富蘇峰曾評(píng)價(jià)：“調(diào)查就像皮包一樣跟在后藤身后。”[4]（P208）

然而，在擔(dān)任東京市長(zhǎng)期間，因缺乏財(cái)源和強(qiáng)有力的后盾支持，后藤新平的城市規(guī)劃構(gòu)想始終無法得到大規(guī)模實(shí)踐。日本學(xué)者北岡伸一認(rèn)為：“東京改造確實(shí)不是東京市本身就可以解決的問題，國(guó)家政策層級(jí)的強(qiáng)有力支持是必要的。”[6]（P195）后藤曾期望當(dāng)時(shí)的首相原敬給予一定支持，但原敬被暗殺后繼任的高橋是清內(nèi)閣深陷政友會(huì)內(nèi)部糾紛。1922年6月成立的加藤友三郎內(nèi)閣實(shí)行緊縮財(cái)政，使后藤龐大的改造計(jì)劃在預(yù)算上始終無法獲得政府支持。1923年4月，后藤辭去東京市長(zhǎng)一職，赴歐訪問。

1923年8月24日，加藤友三郎因病逝世，“中間內(nèi)閣”被迫中斷。8月28日，天皇決定命山本權(quán)兵衛(wèi)組閣。山本為建立“舉國(guó)一致內(nèi)閣”與后藤新平進(jìn)行商談，但因意見分歧，后藤并未表達(dá)明確的入閣意向。關(guān)東大地震爆發(fā)后，后藤表示，“事到如今，一定要拋下所有顧慮入閣”[7]（P146）。9月2日，第二次山本權(quán)兵衛(wèi)內(nèi)閣正式成立，后藤擔(dān)任內(nèi)務(wù)大臣，主持東京震后復(fù)興工作。

綜上所述，后藤新平對(duì)城市規(guī)劃的重視，實(shí)際源于其特殊的從政經(jīng)歷。通過在內(nèi)務(wù)省衛(wèi)生局的工作，后藤認(rèn)識(shí)到衛(wèi)生事業(yè)、上下水道改良計(jì)劃對(duì)城市防疫及社會(huì)文明發(fā)展的重要性。對(duì)中國(guó)臺(tái)灣及東北地區(qū)的殖民統(tǒng)治，使后藤獲得了城市改造的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。寺內(nèi)內(nèi)閣時(shí)期，后藤意識(shí)到城市功能的重要性，針對(duì)東京等城市存在的問題發(fā)表多次演講，這種宣傳活動(dòng)在普及城市規(guī)劃知識(shí)、推進(jìn)城市規(guī)劃制度化方面有一定的進(jìn)步意義。對(duì)歐美國(guó)家的訪問，給后藤以極大影響。英國(guó)倫敦等城市先進(jìn)的社會(huì)政策和城市建設(shè)，使后藤意識(shí)到日本城市發(fā)展遲緩，與歐美國(guó)家之間存在差距。擔(dān)任東京市長(zhǎng)時(shí)期，后藤認(rèn)為“東京作為國(guó)家的中樞神經(jīng)，其興衰與國(guó)家興衰密切相關(guān)”[8]（P153），試圖以東京的道路網(wǎng)絡(luò)及管道建設(shè)為中心進(jìn)行大規(guī)模城市基礎(chǔ)設(shè)施改造，建設(shè)與日本國(guó)際地位相符的現(xiàn)代首都，提高東京的城市影響力。雖然規(guī)劃構(gòu)想有一定的進(jìn)步意義，但當(dāng)時(shí)日本缺乏進(jìn)行大規(guī)模城市改造的“時(shí)機(jī)”，并且后藤忽視了財(cái)政等客觀條件的限制，使計(jì)劃無法取得政府重視。關(guān)東大地震后，后藤負(fù)責(zé)東京的災(zāi)后重建。面對(duì)交通、住宅、公共衛(wèi)生等城市建設(shè)問題，后藤以“東京市政綱要”為藍(lán)本提出“帝都復(fù)興議案”，并主張?jiān)O(shè)置專門的規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)制定復(fù)興計(jì)劃，推進(jìn)東京的災(zāi)后建設(shè)。

二、步步緊縮的“帝都復(fù)興計(jì)劃”

山本權(quán)兵衛(wèi)內(nèi)閣成立后，臨時(shí)震災(zāi)救護(hù)事務(wù)局以“救護(hù)、復(fù)舊、復(fù)興”為方針，全面開展救恤受災(zāi)民眾的工作，將保障市民生活安全作為新政府的首要任務(wù)。[7]（P162）因東京損毀嚴(yán)重，當(dāng)時(shí)《大阪朝日新聞》等報(bào)紙?jiān)谏缯撝杏懻撨w都京都的話題，使民眾愈發(fā)陷入不安。為安定民心，天皇于9月12日頒布“復(fù)興帝都詔書”，提出“帝都復(fù)興三則”，確定了震災(zāi)復(fù)興政策的基本方向：“強(qiáng)調(diào)東京作為政治經(jīng)濟(jì)樞紐和國(guó)民文化源泉，國(guó)都地位不可撼動(dòng)，否定遷都;要以超越復(fù)舊的復(fù)興為目標(biāo);帝都復(fù)興是國(guó)家事業(yè)。”[9]（P1）以此詔書為原點(diǎn)，山本政府取得震災(zāi)復(fù)興的“大義名分”，開始正式推進(jìn)東京復(fù)興建設(shè)。

后藤新平認(rèn)為東京作為國(guó)家政治中心和國(guó)民文化源泉，東京的災(zāi)后重建不應(yīng)是簡(jiǎn)單的復(fù)舊，而是“絕佳建設(shè)完美新都的機(jī)會(huì)”[10]（P159）。9月2日，后藤以“東京市政綱要”為依據(jù)，初步制定“帝都復(fù)興根本策”。主要方針為：第一，以復(fù)興東京為目標(biāo);第二，包括各省的復(fù)興事業(yè)在內(nèi)，整個(gè)復(fù)興事業(yè)預(yù)算總計(jì)30億日元;第三，參照歐美國(guó)家最新的城市規(guī)劃;第四，在復(fù)興計(jì)劃的實(shí)施過程中，必須對(duì)地主采取強(qiáng)硬態(tài)度。

在9月6日的內(nèi)閣會(huì)議上，后藤新平正式提出“帝都復(fù)興議案”。議案主要包括三項(xiàng)內(nèi)容：圍繞復(fù)興事業(yè)應(yīng)該設(shè)置一個(gè)新獨(dú)立機(jī)構(gòu)和當(dāng)局咨詢機(jī)構(gòu);帝都復(fù)興經(jīng)費(fèi)原則上是國(guó)費(fèi)，其財(cái)源由內(nèi)外債構(gòu)成;一次性收購(gòu)全部燒毀區(qū)域，加以統(tǒng)一改造后出售或出租。經(jīng)過內(nèi)閣討論，政府采納后藤設(shè)置獨(dú)立機(jī)構(gòu)和將國(guó)債作為復(fù)興經(jīng)費(fèi)的建議，否決了“燒毀區(qū)域全部收購(gòu)方案”。因?yàn)楹筇僭谠摲桨钢校詫|京改造成“不可燃的近代城市”為目標(biāo)，期望在充足的資金支持下進(jìn)行大規(guī)模的土地區(qū)劃整理，不僅脫離當(dāng)時(shí)國(guó)家財(cái)政的實(shí)際狀況，還遭到了地主階層的強(qiáng)烈反對(duì)。

9月19日，日本政府頒布418號(hào)敕令，設(shè)置帝都復(fù)興審議會(huì)，作為首相最高咨詢機(jī)關(guān)和審議機(jī)關(guān)，議長(zhǎng)由首相擔(dān)任。帝都復(fù)興審議會(huì)以獨(dú)立官制為基礎(chǔ)，委員由內(nèi)閣閣僚、貴族院與眾議院兩院代表議員、財(cái)界巨頭、樞密院顧問等組成，擁有很大實(shí)權(quán)。9月23日，內(nèi)閣圍繞設(shè)立獨(dú)立震災(zāi)機(jī)構(gòu)召開會(huì)議。后藤向會(huì)議提交“復(fù)興省設(shè)立議案”，認(rèn)為：“東京復(fù)興不是單純的地方問題，實(shí)則是影響國(guó)運(yùn)消長(zhǎng)的重大國(guó)家問題，把帝都復(fù)興事業(yè)作為國(guó)家事業(yè)執(zhí)行，所需經(jīng)費(fèi)由國(guó)庫(kù)負(fù)擔(dān)，工作由直接特設(shè)的復(fù)興機(jī)構(gòu)掌握。”[7]（P197）提倡設(shè)立復(fù)興省作為復(fù)興計(jì)劃的決策機(jī)關(guān)和執(zhí)行機(jī)關(guān)。在議案后，后藤還附加14條有關(guān)帝都復(fù)興省的官制案。然而，后藤的提議在內(nèi)閣遭到強(qiáng)烈反對(duì)。各省為防止權(quán)限被削弱，提出“復(fù)興院案”，旨在避免將帝都復(fù)興相關(guān)事務(wù)集中于一個(gè)機(jī)構(gòu)。圍繞兩案，閣議展開激烈論爭(zhēng)，最終通過“復(fù)興院案”和“帝都復(fù)興院官制”。復(fù)興院的組織權(quán)限，雖大部分以后藤的議案為框架，但具體工作被分配于各省。9月27日，日本頒布425號(hào)敕令即“帝都復(fù)興院官制”，設(shè)立與省同級(jí)，由內(nèi)務(wù)省直轄的帝都復(fù)興院，后藤兼任總裁，復(fù)興院的事務(wù)范圍被限制于東京以及“東京的關(guān)口”橫濱。[9]（P5）在復(fù)興院任職的官員主要來自內(nèi)務(wù)省都市計(jì)劃科、東京市政調(diào)查會(huì)和鐵道部中的“后藤派”，同時(shí)吸納許多水道、橋梁等方面的專家。

根據(jù)“東京市政綱要”及帝都復(fù)興院的研究結(jié)果，后藤新平在10月24日召開的內(nèi)閣會(huì)議中提出“關(guān)于東京復(fù)興事業(yè)的調(diào)查規(guī)模、所需經(jīng)費(fèi)的概算以及事業(yè)的實(shí)施方針”[11]（P70），使內(nèi)閣明確了“帝都復(fù)興計(jì)劃”的大致輪廓。方針遵循“以東京未來的發(fā)展為基準(zhǔn)，優(yōu)先復(fù)興燒毀區(qū)域”[11]（P70）的建設(shè)目標(biāo)，涵蓋的具體建設(shè)計(jì)劃為：擴(kuò)大重要鐵路干線及高速道路的擴(kuò)張工程;收購(gòu)必要地區(qū)的燒毀土地;在主要街路的交叉點(diǎn)等區(qū)域建設(shè)防災(zāi)廣場(chǎng);籌劃新建筑物時(shí)必須遵循道路建設(shè)計(jì)劃;復(fù)興計(jì)劃整體應(yīng)由復(fù)興院統(tǒng)制執(zhí)行。完成上述計(jì)劃所需預(yù)算總計(jì)約達(dá)13億日元，其中包括東京市內(nèi)街道、河川、上下水道、公園、教育設(shè)施、城市防災(zāi)設(shè)施、區(qū)域整理等建設(shè)所需的11億日元經(jīng)費(fèi)，以及修復(fù)橫濱港、建設(shè)橫濱市的2億日元經(jīng)費(fèi)。會(huì)議結(jié)束后，帝都復(fù)興院經(jīng)過一系列研究討論，于11月1日的第一次帝都復(fù)興院參與會(huì)上正式提出13億預(yù)算規(guī)模的“甲案”和10億預(yù)算規(guī)模的“乙案”，以“甲案”為第一案。此外，為提高工作效率，參與會(huì)決定復(fù)興計(jì)劃應(yīng)交由“街道、公園、市場(chǎng)、區(qū)域規(guī)劃”“港灣和運(yùn)河”“橫濱”[12]（P61）三個(gè)委員會(huì)分別負(fù)責(zé)。11月9日，經(jīng)由第二帝都復(fù)興院參與會(huì)討論后，復(fù)興院通過了10億日元預(yù)算的基礎(chǔ)方案。

明治憲法體制下，眾議院掌握預(yù)算協(xié)贊?rùn)?quán)，政府提出的預(yù)算案必須先交由眾議院討論決定。然而，在預(yù)算議案被提交議會(huì)之前，必須先經(jīng)由大藏省查定，如果大藏省否定，預(yù)算就無法被實(shí)行。在復(fù)興院對(duì)計(jì)劃內(nèi)容進(jìn)行反復(fù)修改的同時(shí)，后藤與大藏大臣井上準(zhǔn)之助圍繞預(yù)算問題展開多次交涉。盡管后藤?gòu)?qiáng)烈反對(duì)縮減預(yù)算，但基于國(guó)家財(cái)政壓力，大藏省必然對(duì)復(fù)興預(yù)算進(jìn)行大幅削減。由于關(guān)東大地震的影響，日本僅租稅一項(xiàng)就減少1億3000萬日元的收入，嚴(yán)峻的財(cái)政狀況無法支撐過于龐大的復(fù)興計(jì)劃。大藏省以政府的公債償還能力為基準(zhǔn)，大致確定了可以承擔(dān)的預(yù)算總額。11月7日，復(fù)興院與大藏省在商討后達(dá)成一致，復(fù)興計(jì)劃的預(yù)算總額進(jìn)一步縮減至7億200萬日元。雖然大藏省提出的預(yù)算方案與后藤最初的計(jì)劃存在較大差異，但后藤在“帝都復(fù)興根本策”中提出的30億日元預(yù)算，包括各省及自治體所需的復(fù)興經(jīng)費(fèi)，而大藏省制定的預(yù)算計(jì)劃主要針對(duì)東京復(fù)興事業(yè)。從政府財(cái)政對(duì)公債付息能力的角度出發(fā)，大藏省案較符合災(zāi)后的日本國(guó)情。

隨著復(fù)興計(jì)劃逐漸成型，各種勢(shì)力開始插手干預(yù)，東京復(fù)興事業(yè)逐漸演變?yōu)檎味窢?zhēng)的工具。在11月24日召開的第二次帝都復(fù)興審議會(huì)中，后藤新平主導(dǎo)的“帝都復(fù)興計(jì)劃”受到猛烈的攻擊。會(huì)議一開始，以貴族院議員江木千之為首的審議會(huì)委員強(qiáng)烈反對(duì)復(fù)興計(jì)劃，樞密院顧問官伊東巳代治更是對(duì)復(fù)興計(jì)劃進(jìn)行了激烈批判。為了維護(hù)大地主階層利益，削弱后藤政治勢(shì)力，伊東以計(jì)劃過于理想化，不切實(shí)際為由措辭嚴(yán)厲地批評(píng)后藤：“如果東京復(fù)興只有偏于理想的意義，那么非常可惜，現(xiàn)任內(nèi)閣失去了輔佐大政的責(zé)任。”[7]（P281）伊東認(rèn)為計(jì)劃所需的高額預(yù)算會(huì)危及日本財(cái)政基礎(chǔ)，“應(yīng)拋棄新道路計(jì)劃，根據(jù)舊道路網(wǎng)完善水道及下水道建設(shè)，應(yīng)重視工商業(yè)復(fù)興，使東京經(jīng)濟(jì)迅速恢復(fù)到災(zāi)前的繁榮”[7]（P291）。除財(cái)政等問題外，伊東還從憲法出發(fā)，認(rèn)為復(fù)興院忽視《土地收用法》，被征用土地價(jià)格危害了土地所有者權(quán)益，無視地主私有財(cái)產(chǎn)。雖然以后藤為首的復(fù)興派與以伊東為代表的復(fù)舊派圍繞東京災(zāi)后重建的規(guī)模存在分歧，并且權(quán)力爭(zhēng)奪是雙方角力的關(guān)鍵因素。但不可否認(rèn)，復(fù)興計(jì)劃中許多內(nèi)容確實(shí)過于理想，單從城市道路系統(tǒng)規(guī)劃來看，拓寬高速鐵路及干線道路幅員的計(jì)劃是難以實(shí)現(xiàn)且存在問題的，規(guī)劃缺乏資金及權(quán)力支持。

在澀澤榮一發(fā)表調(diào)停論后，山本權(quán)兵衛(wèi)宣布暫時(shí)閉會(huì)，設(shè)立以伊東巳代治為委員長(zhǎng)的特別委員會(huì)對(duì)復(fù)興計(jì)劃進(jìn)行協(xié)議。委員會(huì)在討論后制定“協(xié)定案”，該案在11月27日召開的第三次帝都復(fù)興審議會(huì)上被通過，成為政府提交議會(huì)的復(fù)興議案。該案大體贊成復(fù)興計(jì)劃中有關(guān)修筑新的干線道路、在東京和橫濱市內(nèi)建設(shè)公園和市場(chǎng)、充實(shí)蓄水設(shè)施和防火設(shè)備、在東京市內(nèi)修筑運(yùn)河等內(nèi)容。修改和增加的提案有：復(fù)興計(jì)劃的預(yù)算應(yīng)縮減至5億7481萬日元;適當(dāng)收縮經(jīng)由神保町、品川町等地區(qū)的干線道路占地規(guī)模，一些路線建設(shè)應(yīng)以復(fù)舊為主，適當(dāng)擴(kuò)張;強(qiáng)調(diào)復(fù)興計(jì)劃的首要任務(wù)是迅速完成東京市內(nèi)的上下水道及地下埋設(shè)物建設(shè)，費(fèi)用暫時(shí)從國(guó)庫(kù)支出;市區(qū)住宅用地的整理應(yīng)完全委任于東京、橫濱兩市的自治體;將“帝都復(fù)興計(jì)劃”的實(shí)施期限改為5年;暫時(shí)擱置制定東京復(fù)興的相關(guān)法律;關(guān)于東京筑港和京濱運(yùn)河交由議會(huì)討論。[7]（P333）伊藤哲夫認(rèn)為，該案相對(duì)于復(fù)興院方案，更加偏重“眼前的復(fù)舊”[13]（P12）。“協(xié)定案”主要基于東京災(zāi)后的城市現(xiàn)狀對(duì)復(fù)興計(jì)劃進(jìn)行調(diào)整，廢止了京濱運(yùn)河和一部分道路的建設(shè)計(jì)劃，并壓縮了靖國(guó)路等干線的路幅寬度，在災(zāi)后日本財(cái)政吃緊的局面下，具有一定現(xiàn)實(shí)意義。

12月11日，日本召開第47屆帝國(guó)議會(huì)。政府方面針對(duì)災(zāi)后復(fù)興事業(yè)共提出四項(xiàng)議案，主要包括：東京復(fù)興預(yù)算案;以土地區(qū)劃整理為中心的東京復(fù)興計(jì)劃法案;臨時(shí)物資供給令;臨時(shí)物資特別會(huì)計(jì)令。在議會(huì)的開幕演講中，山本權(quán)兵衛(wèi)提出“關(guān)于帝都復(fù)興的計(jì)劃，在所有設(shè)施中以實(shí)質(zhì)為主，以外觀為輔，以國(guó)民的實(shí)際生活為基礎(chǔ)”[4]（P217），竭力論證“帝都復(fù)興計(jì)劃”符合日本災(zāi)后建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需求。然而，議會(huì)多數(shù)黨政友會(huì)對(duì)復(fù)興計(jì)劃進(jìn)行了苛酷的批評(píng)及削減，并于19日提交“政友會(huì)修正案”。在修正案中，政友會(huì)為維護(hù)中小地主階層利益及實(shí)行緊縮型財(cái)政政策，以土地整理費(fèi)和道路建設(shè)費(fèi)為核心，對(duì)復(fù)興預(yù)算進(jìn)行約1億600萬日元的縮減，并以“適應(yīng)時(shí)勢(shì)穩(wěn)健”為由，提出全額削減帝都復(fù)興院70萬日元的事務(wù)費(fèi)，以此裁撤復(fù)興院，由內(nèi)務(wù)省負(fù)責(zé)復(fù)興事業(yè)，從而削弱后藤新平的政治勢(shì)力。實(shí)質(zhì)上，政友會(huì)出于政爭(zhēng)角度必然對(duì)后藤主導(dǎo)制定的“帝都復(fù)興計(jì)劃”進(jìn)行激烈批判。后藤一直反對(duì)眾議院多數(shù)，主張“官僚政治”，倡導(dǎo)制定“普通選舉法”，在政治理念方面與政友會(huì)有極大分歧及沖突。

針對(duì)“政友會(huì)修正案”，政府召開緊急閣議。犬養(yǎng)毅等閣僚主張解散議會(huì)，進(jìn)行總選舉，但后藤新平選擇支持山本權(quán)兵衛(wèi)的主張，接受修正案，以此維護(hù)現(xiàn)任政府。后藤提出：“東京復(fù)興屬于百年大計(jì)，雖然期望沒有任何遺漏，但鑒于市民所處的窘迫現(xiàn)狀，應(yīng)忍難以忍受之事，暫時(shí)同意議會(huì)的修正，期待計(jì)劃早日完成。”[7]（P395）可見，對(duì)后藤來說，盡管縮減的預(yù)算要求阻礙了東京復(fù)興事業(yè)的全面展開，使得復(fù)興院無法對(duì)城區(qū)規(guī)劃進(jìn)行大范圍調(diào)整，但確保“帝都復(fù)興計(jì)劃”的順利通過是至關(guān)重要的。在災(zāi)后的日本社會(huì)，山本內(nèi)閣因缺乏政黨支持，也未有強(qiáng)有力的政治后盾，在東京重建工作中受到各方勢(shì)力合擊，受限極大，如果強(qiáng)行解散議會(huì)，不僅會(huì)使政府陷入困境，還會(huì)延誤復(fù)興工作的推進(jìn)，阻礙東京災(zāi)后建設(shè)的步伐。政府最終在討論后達(dá)成一致，接受修正案。12月19日，議會(huì)通過4億6800萬日元預(yù)算總額的“帝都復(fù)興計(jì)劃”，24日，日本正式公布《特別都市計(jì)劃法》。12月29日，山本內(nèi)閣因“虎門事件”引咎辭職，后藤失去了繼續(xù)推進(jìn)復(fù)興計(jì)劃的實(shí)踐機(jī)會(huì)，轉(zhuǎn)而通過都市研究會(huì)和東京市政調(diào)查會(huì)支持東京復(fù)興工作。

在山本內(nèi)閣存續(xù)的4個(gè)月間，從30億日元復(fù)興預(yù)算的“大構(gòu)想”到“政友會(huì)修正案”，后藤新平龐大的“帝都復(fù)興計(jì)劃”經(jīng)過多次預(yù)算縮減與內(nèi)容增減，最終通過審議。雖然后藤最初的規(guī)劃構(gòu)想脫離當(dāng)時(shí)的財(cái)政基礎(chǔ)，并且圍繞市區(qū)土地整理等問題，后藤與帝都復(fù)興審議會(huì)及議會(huì)間產(chǎn)生糾紛，導(dǎo)致計(jì)劃內(nèi)容被大幅壓縮，最終主要集中于道路建設(shè)。但從總體上看，“帝都復(fù)興計(jì)劃”以系統(tǒng)調(diào)查為基準(zhǔn)，以完整健全的東京復(fù)興事業(yè)為目標(biāo)，為東京的災(zāi)后城市建設(shè)提供了較為科學(xué)的計(jì)劃指導(dǎo)，促進(jìn)了東京的城市發(fā)展。

三、東京復(fù)興計(jì)劃構(gòu)想的局限及影響

1924年，后藤新平在“告東京市民復(fù)興事業(yè)的成敗”中提出：“盡管出現(xiàn)了復(fù)興萌芽，但復(fù)興事業(yè)的計(jì)劃基本失敗。”[11]（P110）可見，在后藤看來，盡管“帝都復(fù)興計(jì)劃”最終得以通過，但因缺乏大調(diào)查機(jī)構(gòu)、政友會(huì)等政黨的專橫，東京復(fù)興計(jì)劃構(gòu)想遭到極大挫折，以失敗告終。在根本上，后藤的東京復(fù)興計(jì)劃構(gòu)想具有一定的局限性。首先，后藤缺乏對(duì)預(yù)算問題重要性的認(rèn)識(shí)。地震爆發(fā)后，日本國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)嚴(yán)重，無法支持大規(guī)模的計(jì)劃預(yù)算，面對(duì)高額預(yù)算，東京之外的資本家和地主認(rèn)為東京復(fù)興需花費(fèi)巨額國(guó)費(fèi)，東京的資本家和地主更希望獲得國(guó)家補(bǔ)助和政府援助，所以實(shí)業(yè)界主張盡可能消減經(jīng)費(fèi)，軍部也因軍費(fèi)需求主張削減預(yù)算規(guī)模。然而，后藤最初提出的預(yù)算龐大的復(fù)興計(jì)劃脫離當(dāng)時(shí)日本的財(cái)政基礎(chǔ)，使政府及社會(huì)對(duì)復(fù)興計(jì)劃的關(guān)注主要集中于預(yù)算規(guī)模，引發(fā)諸多爭(zhēng)議;其次，后藤在“帝都復(fù)興議案”中提出的“一次性收購(gòu)全部燒毀區(qū)域”的土地收購(gòu)計(jì)劃缺乏實(shí)踐基礎(chǔ)。福岡峻治認(rèn)為：“后藤希望以土地公有實(shí)現(xiàn)土地市有，從而推進(jìn)城市主義，以徹底的土地區(qū)域整理，進(jìn)行大規(guī)模的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這也與他提出的復(fù)興費(fèi)用應(yīng)由國(guó)家負(fù)擔(dān)相對(duì)應(yīng)。”[14]（P120）但從復(fù)興計(jì)劃內(nèi)容的變遷出發(fā)，后藤的這一構(gòu)想被不斷縮小和轉(zhuǎn)換，因?yàn)槭召?gòu)計(jì)劃對(duì)地主、政黨等固有政治勢(shì)力的利益挑戰(zhàn)，缺乏群眾性基礎(chǔ)、穩(wěn)固的權(quán)力后盾及充足的資金支持，最終淪為空談。

盡管議會(huì)最終通過的復(fù)興方案在內(nèi)容及規(guī)模上與后藤新平最初的計(jì)劃構(gòu)想有很大差別，但從起草“帝都復(fù)興議案”到接受“政友會(huì)修正案”，如果只以“帝都復(fù)興計(jì)劃”這一項(xiàng)事業(yè)為中心，后藤始終是“帝都復(fù)興計(jì)劃”的主導(dǎo)者。正如井上準(zhǔn)之助的評(píng)價(jià)：“東京復(fù)興的基礎(chǔ)完全是由后藤子爵的想法形成。”[11]（P119）后藤的東京復(fù)興計(jì)劃構(gòu)想對(duì)日本的災(zāi)后建設(shè)產(chǎn)生了十分深刻的影響。第一，后藤?gòu)?qiáng)調(diào)東京的災(zāi)后建設(shè)不應(yīng)止于復(fù)舊，而是應(yīng)追求創(chuàng)造性的復(fù)興，帶領(lǐng)政府內(nèi)的復(fù)興派以積極的態(tài)度展開東京城市建設(shè)工作，推動(dòng)了東京近代城市化發(fā)展;第二，根據(jù)后藤的議案，政府成功建立了帝都復(fù)興審議會(huì)和帝都復(fù)興院等專門機(jī)構(gòu)，提高了復(fù)興工作效率;第三，后藤十分重視專業(yè)人才，其麾下的池田宏、佐野利器等專業(yè)官僚為東京的災(zāi)后城市建設(shè)做出了重要貢獻(xiàn);第四，后藤對(duì)城市功能、市民生活、防災(zāi)設(shè)施等方面的關(guān)注，增強(qiáng)了復(fù)興計(jì)劃的科學(xué)性，也使計(jì)劃內(nèi)容避免了消極性復(fù)舊主義影響。北岡伸一認(rèn)為：“復(fù)興計(jì)劃巧妙地導(dǎo)入了以往東京的城市空間和居民的生活傳統(tǒng)，留有封建時(shí)期江戶殘影的東京將蛻變?yōu)閯潟r(shí)代的城市。”[6]（P209）

在當(dāng)時(shí)的日本社會(huì)，拋開政治利益和預(yù)算負(fù)擔(dān)，城市區(qū)域規(guī)劃的具體內(nèi)容和未來功能并未得到充分認(rèn)識(shí)。從這個(gè)角度說，后藤是少數(shù)具有城市規(guī)劃知識(shí)的政治家，為此后的震災(zāi)復(fù)興工作奠定了良好基礎(chǔ)。后藤針對(duì)重新整頓中央批發(fā)市場(chǎng)等公共設(shè)施提出的諸多建議，對(duì)昭和路、大政路、隅田公園、山下公園、吾妻橋、廄橋的建設(shè)構(gòu)想，構(gòu)筑了現(xiàn)在的東京城市框架，成為日本災(zāi)后建設(shè)工作的積極范例。曾擔(dān)任關(guān)東大地震及東京復(fù)興事業(yè)元首代理的昭和天皇在1983年回顧說：“在震災(zāi)過程中雖然有許多體驗(yàn)，但最想說的是后藤新平制定了一個(gè)非常龐大的復(fù)興計(jì)劃，如果當(dāng)時(shí)能夠全面實(shí)施，恐怕二戰(zhàn)中東京受到的戰(zhàn)爭(zhēng)災(zāi)害能夠用大幅減輕，事到如今，當(dāng)初沒有全面實(shí)施后藤新平的復(fù)興計(jì)劃，實(shí)在是一件非常遺憾的事情。”[1]（P235）后藤對(duì)日本災(zāi)后東京復(fù)興事業(yè)的指導(dǎo)值得探討和深思，“帝都復(fù)興計(jì)劃”制定與實(shí)施的過程，也成為日本政治權(quán)力博弈的縮影，影響了關(guān)東大地震后的日本城市建設(shè)。

[參 考 文 獻(xiàn)]

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Goto Shinpei and the “Tokyo Reconstruction Plan”

LI Meng， WU Ling

（School of history and culture，Harbin Normal University，Harbin 150025，China）

Abstract：The Kanto Great Earthquake of 1923 caused great damage to Tokyo， the capital of Japan. The reconstruction of Tokyo has become an important task of the cabinet of Yamamoto Gonbei established after the disaster. Since Goto Shinpei， Minister of the Internal Affairs， had certain practical experience in urban planning and construction， he led the formulation of the entire “Tokyo Reconstruction Plan”. Based on the “Tokyo Municipal Administration Guidelines” he proposed in his tenure of the mayor of Tokyo， he led the Tokyo Reconstruction Institute to formulate the original government plan with a budget of 1 billion yen. The case was deliberated and reduced by the Ministry of Finance， the Imperial Tokyo Reconstruction Council， and the parliament， and finally passed by the parliament， laying an important foundation for post-disaster reconstruction of Tokyo.

Key words：Kanto Great Earthquake; Goto Shinpei; “Tokyo Reconstruction Plan”

[責(zé)任編輯 張 馳]