治理轉型：高校發展戰略規劃制定的范式演進
——以A大學“十四五”規劃為例

張端鴻，陳孫延，蔡三發

（同濟大學高等教育研究所，上海200092）

一、文獻綜述與問題的提出

20世紀80年代至90年代，在公共管理部門內出現了一種有別于傳統管理模式的新型管理方法，主要表現為通過借鑒企業的管理理念和實踐，利用經濟理論、模型與績效管理等，對公共管理部門的運作方式、治理模式、戰略管理和人事管理等進行改革，實現從公共行政（public administration）向公共管理（public management）的轉變。[1]改革率先在政府部門中盛行，隨后逐漸影響了高等教育機構的管理。這種替代了傳統公共行政并在各種情境下逐漸成形的新型管理范式被稱為新公共管理（New Public Management，NPM）。

過去的30多年間，新公共管理范式的不斷發展對世界各地的高等教育體系特別是大學的治理也產生了顯著的影響，其中最重要的是大學自治權限的分配。受新公共管理范式的影響，英國大學治理體系成為踐行該理念的典范；[2]德國大學經過治理機制改革，在行動力、自治性和競爭力方面均有提升；[3]美國大學治理具有明顯的市場導向?？傊髮W治理更加關注績效，政府通過立法、激勵、問責和目標管理多種方式“遙控”大學，大學享有一定的自治空間。[2]

目標管理是政府“遙控”大學的方式之一，在新公共管理理念的影響下完成了其實現方式由普通規劃至戰略規劃的轉變。在傳統公共行政的模式內，目標管理主要通過規劃實現，公共部門的規劃僅僅在于經費預算的實施與完成。在20世紀80年代早期，由于企業管理中戰略規劃的發展，公共部門內也出現了戰略規劃（strategic planning），公共部門逐漸開始尋求外部專業代理機構進行戰略規劃的制定。企業的戰略規劃引入公共部門之中，被公共部門采納，但與企業的戰略規劃水平存在一定的差距。在新公共管理視角下，戰略規劃成為戰略管理的表現形式，事關組織所設定的未來發展方向。戰略并不是一種詳細的計劃或是一系列指示的集合，它是個人或者組織有關行動和決策的統一指南。[4]戰略視角會注重結合內外部環境切實考慮組織的定位，制定準確而清晰的目標，更系統、更長遠地思考未來組織的走向及相應的行動策略。

新公共管理理念的出現不僅影響了公共管理部門的目標管理，還逐漸對大學治理產生影響。高校在很長一段時間內都采用傳統公共行政模式的目標管理方式，規劃高度重視領導的設想，是一項文秘性質的文字整合工作。在規劃編制形成后，“墻上掛掛”，“抽屜放放”，未能有效地指導學校的發展實踐。在新公共管理理念的影響下，大學擁有了一定的自治空間并開始進行績效管理、目標管理等改革，高校意識到戰略管理將為推動組織發展提供動力，而其中的實踐落腳點——戰略規劃被賦予了史無前例的重要性，成為一種管理方式的更新，通過組織共同體成員謀劃發展的一個動態過程。[5]在我國，有關戰略規劃編制的研究主要集中在過程和意義研究兩方面。在過程研究方面，學者們針對高校應如何科學地進行規劃編制提出建議，反映高校戰略規劃的制定、執行、評估與監控等各個環節所存在的問題，并提供有效的解決方法。[6]在不同的歷史階段，學者們通過研究引導高校戰略規劃制定的規范化與科學化，解決實際問題，不斷提高戰略規劃的有效性。

高校的戰略規劃正在發生著何種變化，當前戰略規劃的制定是否正接近科學的戰略管理模式，又存在怎樣的改進空間，這些均是值得關注的問題?；仡欉^往戰略規劃的制定模式，研究當下戰略規劃的制定過程，或許有助于我們更好地認識高校戰略規劃編制的實質性內涵，探知高校戰略規劃在高校發展中的作用，明晰高校戰略規劃制定的范式，總結經驗并加以推廣，從而提升戰略規劃對我國高校發展的促進作用。

二、高校戰略規劃制定模式的轉換

新中國成立初期，為了實現國家發展目標，我國學習蘇聯建立了五年計劃體制。從1953年的第一個五年計劃到目前已完成的第十三個五年規劃，“五年計劃（規劃）”幾乎伴隨了新中國成長的全過程。五年規劃在我國各個領域被廣泛地執行，發揮了重要的綱領作用，已成為我國國家治理的重要手段，突顯出制度優勢。

我國最早的高校發展規劃可以追溯到20世紀50年代。作為一種治理手段，戰略規劃編制已經成為高校五年一輪的必修課。雖然五年計劃來自蘇聯，但受國情影響和具體歷史條件的限制，無論是國家的五年規劃還是高校發展規劃都經歷了一個內生演化的過程，歷經艱辛探索，階段特征鮮明，在不斷完善中煥發出旺盛的生命力。

（一）行政指令管理下的計劃模式

第一階段是與計劃經濟體制相適應的高校戰略規劃制定階段，時間跨度約為“一五”時期至“五五”時期。該階段高校規劃采取行政指令管理下的計劃模式，在“管制型”的治理方式下進行統一編制。當時全國高等學校均由中央人民政府教育部統一領導，高校的招生和分配、教員的任免、經費的籌措等全部由中央統一管理，各高校的規章制度和建設計劃等由教育部統一掌握。1955年12月，教育部制定《高等教育十二年規劃（草案）》，要求各高等學校必須分別制定第一個五年計劃的后兩年計劃以及第二個五年計劃和第三個五年計劃。這一階段的高校戰略規劃是國家計劃管理體制的一個重要組成部分，充分體現了新中國成立初期高度集權的計劃管理的特點，實行“管制型”的治理方式。高校發展規劃的編制過程本質上是國家教育方針政策以及各種指令性計劃的貫徹執行過程，具有政治嚴肅性和強制性。高校規劃的編制有統一的內容和格式，以便于上級主管部門進行審批與考核，編制與執行也主要依靠審核批準、行政命令、資源劃撥、行政問責等強制性的方式來保障，甚至有部分編制規劃由政府直接包辦。

（二）法人地位確立過程中的文秘模式

第二階段存在于計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉軌過程中，時間跨度約為“六五”時期至“九五”時期。高校在多元主體共治模式下逐漸建立起新型規劃體系，在法人地位確立過程中形成文秘模式。我國做出改革開放的重大決策，政府對計劃與市場關系的認識逐步深化，經濟體制從計劃經濟逐步轉型為社會主義市場經濟，治理方式也逐步實現從“管制”向“管理”轉變，高校法人地位逐步確立，形成多元主體的共治模式。五年規劃體制進行了相應的調整，逐步建立起新型的規劃體系，高等教育領域的管理體制也隨之調整與完善。這一時期，高校在規劃編制過程中采取傳統的文秘模式，由校領導發布編制規劃的指令并確定規劃編制的整體框架，各職能部門擅長文秘工作的員工負責規劃相關內容的撰寫工作。黨辦、組織部、學科辦等部門的工作人員因規劃涉及其部門的內容要點偏多而展開密切的溝通與合作，其余部門則僅限于文本的提供，由此形成了合作程度從密到疏的文秘工作圈層，內層溝通緊密，外層相對松散。文秘模式下的高校規劃編制主要是領導意志的文本化，學校領導規定整體框架與核心要點，各職能部門部分員工依據要求完成資料提交和相關內容撰寫等“規定動作”。1993年7月，我國正式決定啟動“211工程”重點建設項目，這使規劃編制工作前期出現弱化的局面在一些高水平大學得到扭轉。2002年，A大學列入“985工程”重點建設高校，同年，編制了《“十五”期間A大學發展規劃綱要》。

（三）自主權擴大過程中的專業化發展

社會主義市場經濟體制基本建立后，高校規劃編制進入了第三階段，時間跨度約為“十五”時期至“十三五”時期。隨著辦學自主權的提升，高校開始認同規劃編制的價值，積極進行發展規劃的編制，規劃編制逐漸趨于專業化。2000年以后，越來越多的高校真正認識到規劃編制與執行對學校發展的重大意義，開始對發展規劃進行科學系統的謀劃。[7]在這一過程中，專業咨詢力量在高校規劃的編制中出現，高校普遍設置了專門的規劃機構。2004年5月，A大學成立發展規劃處，在學校黨委和行政領導下，具體負責學校發展規劃、政策研究、高等教育研究和辦學質量評估等工作。2007年5月《國家教育事業發展“十一五”規劃綱要》頒布實施，這是第一部由國務院審議并批轉發布的教育五年規劃，充分顯示了黨中央、國務院對教育工作的高度重視和堅持教育優先發展的決心。該《綱要》進一步明確：“全面加強教育規劃工作，建立規劃的動態調整和實施監測機制。”國家運用規劃手段引導高等教育改革，使其發展方式發生了根本性改變，高校自主權的賦予大大增強了其自主辦學和民主管理的意識，而規劃編制成為實現高校自謀發展和民主管理的有效途徑。越來越多的高校認同規劃編制的價值，并自覺遵循民主程序，調動全體教職員工的積極性參與發展規劃的編制，為構建共治共管的新機制奠定了基礎。在這一模式中，各高校的自主權逐漸擴大，規劃編制也逐步朝著專業化的方向發展，具體體現為：編制過程更加科學完整，領導權與各條線的行政權、專業規劃機構與人員的咨詢權以及師生的民主參與權，在規劃編制過程中得到更加合理的配置。

從“管制型”到“管理型”再到“共治共管”理念的出現，大學治理的不斷革新，使發展規劃發生了從行政指令性的計劃到文秘模式下的規劃文本、再到專業化的戰略藍圖的轉變。高校治理方式的逐漸完善，使得原有的發展規劃制定模式不能有效適應現實需求，制定模式的轉換成為必然。

三、高校戰略規劃制定的范式轉移

高校戰略規劃的編制本質上是一種大學治理行為，已逐漸成為完善高校治理的手段之一。隨著新公共管理理念深入高校管理領域，高校戰略規劃過程也在悄然發生著變化。在美國，高校的戰略規劃采取不同的模式。其中，布賴森針對公共部門和非營利組織提出的戰略規劃模式被廣泛應用。[8]布賴森借鑒企業管理中的戰略規劃過程并加以改進，使其適應公共管理部門的運作，從而提出了布賴森“戰略變革循環模式”（The Bryson Model of Strategic Planning），如表1所示。[9]在新公共管理視角下，采用布賴森“戰略變革循環模式”對A高?！笆奈濉币巹澋倪^程進行分析。

表1 布賴森“戰略變革循環模式”

（一）領導機構：完善頂層設計

決策者的支持與認可是組織戰略規劃成功的關鍵，學校領導者在發起與采納環節發揮著不可替代的作用。首先，戰略規劃的開始需要組織內關鍵決策者和領導者達成關于整體戰略規劃方案和主要規劃步驟的初始協議，這是一種“規劃的規劃”，即發起和達成戰略規劃過程的協議。初始協議的主要內容包括行動的目的，程序的步驟，報告的形式和時間，應該參與的組織、群體或個人，以及參與的方式和途徑等。A大學自上而下制定戰略規劃的總體規劃，由學校領導班子討論規劃編制工作方案，經過校長辦公會議的討論，編制印發了《A大學“十四五”規劃編制工作方案》（簡稱《方案》），明確規劃編制的指導思想、總體要求、基本原則和進度安排。規劃編制的整體進程有清晰的模塊劃分，如圖1所示?！斗桨浮芬幎?，A大學“十四五”規劃在學校黨委和行政的直接領導下開展，重要事項提交校長辦公會議和黨委常委會研究決定，成立A大學“十四五”規劃工作小組，由黨委書記和校長擔任組長（訪談編號1）。發起和達成戰略規劃過程協議的制定明確了學校領導者在戰略規劃制定過程中的角色，理順了相關參與主體的關系，明確了推進戰略規劃制定的程序。學校領導既負責戰略規劃編制工作的發起，也掌握規劃定稿的終審與采納權。在“審查和采納戰略或戰略規劃”環節，經咨詢后形成的規劃定稿文本提交校長辦公會議進行審議、學校黨委常委會議（全委會）進行審定，通過后報相關行政部門備案。

圖1 “十四五”規劃編制進程

進一步完善頂層設計是“十四五”規劃編制過程中的顯著特點之一，學校領導的參與實際上貫穿了規劃編制的全過程，在發起規劃編制工作、推進編制進程和采納規劃環節均發揮了統領作用，同時，在規劃的執行與監控中也扮演了重要角色，各職能部門向領導機構及時匯報執行情況。在“十四五”規劃制定期間，領導機構更加注重“頂層設計”，以系統的、全局的觀點進行實踐，重視職能部門間的溝通與協調，溝通下方，向上傳達，努力當好學校發展的“總設計師”。

（二）行政分權：上下協同聯動

從20世紀90年代開始，許多國家逐漸嘗試通過權力的分散化（deconcentration）提高學校自治程度，[10]從而促進高等教育的多樣化與個性化。進入21世紀，我國不斷調整高教行政管理中各主體的關系，在一定程度上擴大和落實高校的辦學自主權。戰略規劃是高校有效利用辦學自主權、強化發展自主性的重要手段。[11]然而，在文秘模式階段，高校戰略規劃主要是將領導意志文本化的文秘工作，各職能部門僅圍繞領導要求提供相應資料，導致出現同質化現象?！笆奈濉逼陂g，高校開始致力于構建戰略規劃體系，并通過工作部署讓各行政條線充分參與其中。

A大學的“十四五”規劃體系包含“1+9+N”的總體規劃、專項規劃和學院規劃，提倡規劃的編制加強協同、上下聯動、形成合力。各職能部門、直屬單位與院系成立規劃編制工作小組，將需編制的具體規劃項目劃分至相關編制責任單位，具體安排如表2所示。要求各職能部門進行深入細致的調查研究，尤其是重視對國際、國內標桿學校和學科的調研，認真研究規劃內容，完成規劃目標、任務和措施的制定；牽頭單位加強協調，注重總體規劃、專項規劃與學院規劃之間的銜接。

表2 “十四五”規劃體系與責任單位

在“十四五”規劃編制過程中，強調自下而上地進行規劃編制，才能做到立足現實進行深入而切實的研究，而不是根據經驗等憑空臆想。加強協同，上下聯動，給予各職能部門充分參與學校戰略規劃編制工作的權力，實現了高校權力向各行政條線的分權。這在一定程度上是高校內部分散化治理的體現，在落實高校自主權、加強高校自治方面實現了創新。

（三）咨詢力量：強化專業咨詢

專業咨詢力量在“十四五”規劃中得到明顯提升，具體表現為專業人員從事專業性規劃工作。一方面，發展規劃部與各職能部門內的專業規劃人員成為戰略規劃制定隊伍的主要力量；另一方面，規劃的程序與內容日趨科學完善。在“十四五”規劃的編制過程中，由專業規劃人員評估內外部環境以確定自身的優勢、劣勢、機會和威脅，形成了《A大學“十四五”發展規劃環境分析報告》。接著，通過宏觀環境分析和學校內部情況（人才培養、科學研究、師資隊伍和社會服務等）分析，闡明了“十四五”期間A大學發展面臨的機遇與挑戰（訪談編號2）。在上述步驟的基礎上，確定組織面臨的戰略性問題并制定應對這些問題的戰略是戰略規劃的核心。由此可見，A大學遵循了布賴森“戰略變革循環模式”，采取了科學的戰略規劃文本編制步驟，形成了包含各個要素的較為完整的戰略規劃，具體見表3。

表3 A大學規劃文本的編制

戰略規劃作為一個系統的過程，其成功實施是最重要的環節，否則會淪為一紙空文，不會發揮其應有的作用。在“十三五”末期至“十四五”規劃起始階段，A大學開始對戰略規劃執行情況進行跟蹤性評估，讓戰略規劃不僅僅停留在文本上。具體表現為各職能部門以月度報告形式督辦，每年年底匯報完成率，由發展規劃部對各個學院開展辦學績效評估，并將結果反饋至校領導、職能部門和院系。這項工作已成為重要的管理手段，成為人事處年度績效考核、組織班子考核和研究生院指標分配的依據（訪談編號3）。然而，成功實施戰略規劃并不是“戰略變革循環模式”的終點。由于環境變化的不確定性，有效的戰略必須通過持續性和適應性的更新執行計劃進行維持，“戰略及戰略規劃過程的再評估”也是不容忽視的。戰略規劃的再評估與修訂近年來也受到了高校的關注，高校組織已經有意識地對戰略規劃依據環境變化進行適時調整，制定規劃管理制度。A大學2020年制定《A大學發展規劃編制與審批管理辦法（試行）》，推進學校發展規劃編制與審批管理的規范化、制度化、科學化，提升戰略與實施進程的合理性與連貫性。

尊重專業咨詢力量，專業咨詢人員成為戰略規劃隊伍的主力軍，遵循科學的戰略規劃制定程序，基于研究形成戰略規劃內容。同時，專業人員采用一定的評估方法對執行情況進行監控，有效落實戰略規劃。最終，關注戰略規劃的再評估與修訂，建立規劃管理制度，在推進戰略規劃制度化的基礎上進一步實現其專業化。

（四）民主參與：共繪發展藍圖

A大學在規劃編制過程中，堅持開放共享的理念，依靠全校師生員工的集體智慧，充分調動廣大師生員工的積極性、主動性和創造性，廣開言路、廣聚民意、廣納民智。學校舉辦“我為A大學‘十四五’規劃獻一策”活動，面向廣大師生員工、校友和社會各界人士征求意見，廣泛聽取各方面的意見。廣泛的民主參與使得學?！笆奈濉币巹澇浞煮w現了廣大師生員工的意志，不再局限于領導意志的體現。

廣大師生員工的意志充分體現在戰略規劃中，戰略規劃便擁有了堅實的群眾基礎，師生員工會更積極地去實施戰略規劃。戰略規劃中的組織愿景對戰略實施的指導作用往往比對戰略制定的指導作用更加重大，經過廣泛民主參與的大學組織愿景不再僅僅是領導的規劃，還是全體師生員工的心愿，將會為大學的未來發展提供不竭的動力。

由此可見，高校戰略規劃的范式轉移正在發生，主要體現在兩個方面。一是制定步驟的專業化?，F行的戰略規劃體系具有科學性和合理性，其過程基本遵循布賴森“戰略變革循環模式”。二是權力配置的實現。在戰略規劃的編制過程中，由學校領導牽頭，各職能部門、直屬單位與院系成立規劃編制工作小組，專業機構與專業規劃人員成為編制工作的“主力軍”，專業咨詢力量得到尊重，充分聽取學校教職工與全體學生的意見，從而實現黨政領導權、條線行政權和專業權力三者的再配置，權力重心下移，民主權力擴大（訪談編號4）。

四、結論與展望

經過多年的探索與發展，高校戰略規劃從“十三五”時期開始，特別是在“十四五”規劃期間發生了制定范式的轉移，從舊范式逐漸走向了新范式。舊范式是傳統的文秘范式，其本質是多部門協作的文秘協作過程，將領導的意志文本化。新范式是專業范式。在新范式下，高校重視愿景與使命的構建，充分發揮組織愿景的潛在作用，規劃的制定過程以戰略思維為導向，遵循科學的戰略規劃編制程序。新范式的本質是對高校權力進行多元配置的治理過程，實現高校戰略規劃制定的專業化。

（一）行政邏輯仍然存在

高校的戰略規劃主要解決發展的目標是什么，發展的路徑是什么，從而對學校發展進行準確定位。理清發展思路、把握發展方向必須以中央的方針政策以及國家經濟社會發展的五年計劃（規劃）為依據。國家的發展規劃既有對宏觀戰略的分解落實，又有各領域規劃的有機整合，是兼具具體性和完備性的綱領性文件，對高校發展規劃的編制具有極強的指導意義。在新范式中，高校規劃的編制依然堅持以國家層面的規劃為指導，堅持黨的領導、立足國情的根本要求，行政邏輯仍然存在。

2020年9月，教育部辦公廳發布《關于做好直屬高?！笆奈濉币巹澗幹乒ぷ鞯耐ㄖ?。在該文件的指導下，教育部直屬高校拉開了“十四五”規劃編制工作的序幕。A大學在“十四五”規劃的編制過程中堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，落實全國教育大會和研究生教育會議精神，緊密結合國家及區域中長期規劃和經濟、教育、科技、社會發展的重大需求，服務國家和地方發展戰略。高校規劃傳承前期經驗，首先做到了以國家發展規劃為根本指針，堅持黨的領導、立足國情。其次，在新時期內，高校戰略規劃積極聯系國家與地方發展戰略，在國家與社會需求中尋找新的學術增長點，[12]服務社會，不斷適應社會發展對于高校提出的新要求，為社會發展與自身發展注入新動力。

（二）權力配置重構正在發生

在“十三五”期間，A大學開始構建由總體規劃、專項規劃和院系規劃共同組成的學?！笆濉奔爸虚L期規劃體系。在“十三五”規劃的制定中，由各責任部門牽頭制定14項專項規劃再進行后續銜接的方式仍為傳統的單一部門工作模式。A大學的“十四五”規劃體系由“1+9+N”的總體規劃、專項規劃和學院規劃構成。與“十三五”規劃不同，在工作部署的前期，學校對于專項規劃進行整合，由校領導牽頭，各職能部門與直屬單位跨部門聯合成立工作小組，開展規劃編制工作。

在現行的規劃體系下，戰略規劃制定基本形成了校領導牽頭、專業人員為行動主體和全員參與的局面。這樣的戰略規劃過程，歸根結底是高校權力再配置的治理行為的轉變過程。“十四五”期間，黨政領導權在戰略規劃的編制中仍具有重要地位，高校領導“自上而下”積極推動戰略規劃的編制，確保了編制工作在一定時間內得以完成，同時也保障了后期規劃的落實。與過去以領導意愿為主導的情形不同，專項規劃和學院規劃的編制工作交由主要責任部門與學院負責，由部門與學院成立的規劃編制小組“自下而上”編制成稿，實質上實現了權力重心的下移，通過戰略規劃實現了權力在大學內的分配。在組織層面，逐步實現了從領導機構到職能部門的分權。在規劃審定發布前，學校就總體規劃征求意見稿的文本進一步征求全校師生員工、各職能部門和學院以及咨詢專家的意見。重視來自各方的意見，讓全員參與到大學的規劃制定中來，本質上賦予了師生參與治理的權力。在個體層面，逐步實現了由校領導至教職工、學生的分權。此外，在戰略規劃的制定過程中，專業規劃人員的作用顯著，專業咨詢權得到充分利用，具有獨立性的專業咨詢力量得到尊重。由此可見，“自上而下”的領導與“自下而上”的協同編制上下互融，共同促進了高校戰略規劃的完成，實現了黨政領導權、條線行政權和專業權力的配置重構，權力重心下移，民主權力進一步擴大。

（三）專業化轉型基本完成

現階段，我國高校戰略規劃逐漸走出單一文本編制的誤區，將戰略規劃文本的編制與戰略研究相結合，在戰略研究的基礎上編制文本。[11]研究表明，A大學“十四五”規劃的編制基本遵循科學的戰略規劃編制程序，與布賴森“戰略變革循環模式”基本吻合。

以戰略研究為基礎進行規劃編制，使得規劃的科學性得到了有力保障，主要表現在四個方面。一是高度重視規劃制定的前期準備。A大學在規劃的前期準備過程中，編制印發了《A大學“十四五”規劃編制工作方案》，對基本原則、時間進度和組織領導等方面做出了明確部署。二是高度重視規劃內容的制定研究。規劃內容不是憑空產生的，而是通過確認組織的訓令、闡明組織的使命和價值、評估內外部環境以確定自身的優勢、劣勢、機會和威脅等一系列科學論證與研究形成的。在開展戰略研究后，高校更加明晰其所處環境與自身情況，構建使命、價值與愿景等，解決整體性問題，為未來的行動提供發展動力。三是高度重視戰略規劃的成功實施。戰略規劃的生命在于實施，A大學在識別戰略性問題后，制定應對這些問題的可操作性戰略。通過面向全校師生、各職能部門和學院征求意見的方式，推動全體師生對于戰略規劃的認同和踐行，從而更有效地落實戰略規劃。