城市地下綜合管廊PPP項目價格形成機制研究

賀廣學，韋海民，王 旭

(1. 陜西省水利電力勘測設計研究院，陜西 西安 710001； 2. 西安建筑科技大學，陜西 西安 710055)

0 引言

現(xiàn)階段我國傳統(tǒng)市政管線建設管理模式已不能滿足城市可持續(xù)發(fā)展要求，而且市政基礎設施供給不足與需求快速增長的矛盾突出[1]。究其原因主要體現(xiàn)在： 一方面，與國外市政基礎設施發(fā)達國家相比，我國仍處于發(fā)展中國家，國家財政資金負擔較大；另一方面，城市地下綜合管廊市政基礎設施屬于準公共產品范疇，是準經營性基礎設施項目。這就意味著完全依靠市場機制來獲取私營資本投入是不合適的，必須引入適宜的融資模式進行地下綜合管廊項目的建設與運營管理。

通過引入PPP(Public-Private-Partnership)模式來鼓勵社會資本參與地下綜合管廊項目投資建設，既可以緩解政府的財政壓力，又可以盤活社會存量資本，促進投資主體多元化發(fā)展。政府由傳統(tǒng)的基礎設施服務“提供者”轉變?yōu)椤氨O(jiān)督者”。此外，私營部門的參與可以帶來先進的管理理念和經驗，從而達到為服務增質提效的目的。但是，由于城市地下綜合管廊PPP項目前期投資大、建設周期長、短期經濟效益低、涉及利益相關方眾多等特點，再加上對于入廊管線沒有明確的收費定價機制，地下綜合管廊PPP項目存在定價、調價難的問題[2]，這嚴重阻礙了綜合管廊PPP項目的發(fā)展。有關的理論研究成果與實踐案例也表明，地下綜合管廊PPP項目價格問題是項目成敗的關鍵所在[3]。因此，有必要深入地分析綜合管廊PPP項目的價格形成機制，為綜合管廊PPP項目的入廊定價難、運營期調價難提供科學合理的建議，推進我國綜合管廊PPP項目持續(xù)健康的發(fā)展。

目前對于地下綜合管廊項目的價格影響因素研究較少，對于價格影響因素多從靜態(tài)、單一的角度去分析，鮮有從系統(tǒng)角度研究價格影響因素之間的相互作用關系及其對價格形成的作用，導致入廊定價和運營調價機制不健全。本文基于VENSIM軟件對地下綜合管廊PPP項目的價格影響因素進行分析，利用因果回路圖分析各因素之間的關系，從系統(tǒng)的角度出發(fā)，解析地下綜合管廊PPP項目的價格形成機制，以期為管線入廊定價和運營期調價提供參考。

1 地下綜合管廊PPP項目經濟特征

1.1 正外部性與公益性

從經濟學的角度來看，外部性也稱為外部經濟性、外溢性，是指特定經濟活動對特定范圍以外對象造成影響，卻并未因此支付費用或獲取收益的現(xiàn)象，可分為外部經濟(正外部性)和外部不經濟(負外部性)。城市地下綜合管廊項目不但會帶來直接經濟效益，而且會帶來巨大的間接社會效益，如改善提升土地增值、節(jié)約地下空間資源及減少因開挖導致的交通成本等，這些外部效益很難從非市政管線使用者那里收取回報以阻止其效益外溢，即其具有正外部性。同時，地下綜合管廊是為市政公用管線提供“長居之所”的地下基礎設施，具有一定的公益性。因此，在引導社會資本參與綜合管廊項目投資過程中，若出現(xiàn)市場機制無法解決項目正外部性產生的收益缺口時，政府就要通過合理的財政資金補貼對綜合管廊項目的正外部效應予以補償，將項目外部效應內部化。

1.2 準公共產品性

從社會產品或服務角度來說，綜合管廊作為一種市政基礎設施，能夠極大改善城市居民的居住環(huán)境質量，具有顯著的社會效益。綜合管廊項目服務具有一定程度上消費的非競爭性和受益的非排他性，實踐應用和理論研究表明綜合管廊是介于公共產品與私人產品之間的準公共產品范疇[4]。基于地下綜合管廊服務的準公共產品屬性，其服務應具有收費機制。由于地下綜合管廊建設投資巨大，資金回收周期漫長，僅依靠傳統(tǒng)政府投資建設模式根本無法滿足社會發(fā)展需求，且政府財政壓力過大，因此，引入政府與社會資本合作(PPP)模式的市場機制成為必然選擇。但在市場化運作條件下，要兼顧公平與效益。

1.3 準經營性

根據(jù)公共財政學理論，公共項目按照是否“可以直接產生現(xiàn)金流”、“是否以盈利為目的”分為經營性、準經營性與非經營性項目。在現(xiàn)階段的市場環(huán)境與制度下，地下綜合管廊建設的初衷是為滿足社會公眾的利益最大化而非盈利，建設綜合管廊項目前期投資巨大，建成后可以向管線單位收取一定的入廊費、運營維護費，以實現(xiàn)現(xiàn)金流的滾動。但是，僅依靠入廊費與日常維護費難以實現(xiàn)社會資本方的預期收益，甚至無法回收項目的成本。因此，準經營性項目需要在政府參與投資的基礎上，給予社會資本方合理的補貼。

1.4 自然壟斷性

從經濟學角度來看，具有規(guī)模經濟、資產沉淀及專用性等特點的產業(yè)均可以形成自然壟斷。地下綜合管廊項目建設具有顯著的規(guī)模經濟特征，即形成網絡系統(tǒng)的服務規(guī)模時，才能充分顯示其帶來的經濟效益。一般來說，地下綜合管廊項目服務規(guī)模越大，服務的使用者數(shù)量就會越多，單位使用者的使用成本就會越低，消費者剩余就越高；同時，項目所服務的入廊管線數(shù)量越多，由于建設固定投資變化不大，故其邊際成本的增加就會低于平均總成本的增加，生產者剩余就越高[4]。此外，地下綜合管廊項目建設投資巨大，資金回收周期漫長，一旦建成其固定資本很難挪為他用，具有一定的專用性。因此，綜合管廊項目具有一定的自然壟斷性。

2 地下綜合管廊PPP項目價格影響因素

國內外學者在PPP項目產品和服務價格研究方面，其成果主要集中在交通運輸、污水處理、垃圾焚燒發(fā)電等PPP模式應用較早的領域，其他類PPP項目價格影響因素主要考慮項目參與方、項目市場與環(huán)境等因素。

地下綜合管廊PPP項目價格影響因素需要綜合考慮在入廊階段和運營階段會影響定價水平準確性與可行性的所有因素。影響地下綜合管廊PPP項目價格的因素較多且復雜： 從項目參與方來看，涉及到參與項目的政府方、管線單位、社會資本方(投資方、承包方、運營方等)、社會公眾各利益相關方或參與方等[5-6]；從項目特許經營期來看，涉及項目的投融資、設計、建造及運維管理等階段；從項目所處的環(huán)境來看，涉及政治、法律、社會和經濟等因素。以上各因素對地下綜合管廊PPP項目價格的影響是動態(tài)的，也是相互關聯(lián)和相互作用的。

本文主要在韋海民等[6]研究的基礎上，基于現(xiàn)有地下綜合管廊PPP項目定價相關資料和地下綜合管廊PPP項目特點(因綜合管廊PPP項目參與方諸多，本研究僅考慮參與核心利益相關方)，從項目內部和外部的角度分析綜合管廊PPP項目的價格影響因素。內部因素包括項目的核心利益相關方(社會資本方、政府方、管線單位)和項目自身特征，外部因素包括政治法律因素、經濟因素、社會因素和技術因素。總結歸納地下綜合管廊PPP項目的價格影響因素如圖1所示。

圖1 地下綜合管廊PPP項目價格影響因素

3 地下綜合管廊PPP項目價格形成機制

3.1 地下綜合管廊PPP項目均衡價格系統(tǒng)分析

地下綜合管廊PPP項目建設運營涉及眾多利益相關方，核心利益相關方為政府、社會資本和管線單位，各方參與項目均有其利益訴求。“利益相關方滿意”是指參與主體利益訴求的實現(xiàn)。項目核心利益主體對綜合管廊PPP項目服務的利益訴求不同： 政府的目標是社會效益最大化，即政府通過與社會資本合作共同為社會提供基礎服務，由直接提供者轉變?yōu)楹献髡吆捅O(jiān)督者，實現(xiàn)公共服務供應的增質提效，同時減輕政府財政負擔；社會資本具有逐利性的本質，其參與項目的根本目標是實現(xiàn)自身利潤最大化，即通過向使用者收費和政府補貼，獲取預期的投資回報率；管線單位是服務的最終直接使用者，其追求的是自身保留效用最大化，即在付費承受能力范圍內，希望以較低價格使用優(yōu)質的服務。顯然，三方的利益目標與綜合管廊PPP項目價格密切相關，制定合理的平衡價格成為實現(xiàn)三方利益目標的關鍵[7]。

地下綜合管廊PPP項目價格主要受項目利益相關方、項目自身因素及項目外部環(huán)境因素的共同影響。根據(jù)綜合管廊項目經濟特征分析可知，綜合管廊項目具有一定的壟斷性、較強的外部性及公益性，其價格形成不能完全由市場決定，政府要提供合理財政補貼并對價格實行管制。政府、社會資本和管線單位三方之間也會相互影響，政府以特許協(xié)議約定給社會資本合理政府補貼，同時政府作為定價的最終決策者要考慮社會福利和投資者的收益率；社會資本在定價建議時要考慮服務質量和使用者選擇。此外，綜合管廊PPP項目價格還會受到經濟因素、社會因素等外部環(huán)境的影響，這些因素的變化最終作用于政府的財政補貼水平、社會資本的利潤水平和管線單位的付費能力。

基于上述分析可知，政府、社會資本和管線單位三方之間的利益是相互影響、相互依存、相互轉化的。因此，地下綜合管廊PPP項目的價格形成是在3個核心利益相關方的相互影響下達到平衡狀態(tài)，即綜合管廊PPP項目價格形成是三方利益平衡的結果，同時還受到項目自身和外在環(huán)境因素的影響，具體如圖2所示。

圖2 地下綜合管廊PPP項目三方滿意的均衡價格系統(tǒng)關系

3.2 地下綜合管廊PPP項目價格形成的因果反饋關系分析

3.2.1 地下綜合管廊PPP項目價格因果關系

地下綜合管廊PPP項目的價格形成是一個涉及諸多利益相關方及多反饋的復雜系統(tǒng)，在項目全生命周期中，存在著許多影響地下綜合管廊PPP項目價格水平的不確定因素。這些因素來自項目利益相關方和項目所處環(huán)境，隨著因素的不斷變化與發(fā)展，各因素之間相互作用，最終影響地下綜合管廊PPP項目的價格水平。因此，基于系統(tǒng)動力學的基本原理，通過構建地下綜合管廊PPP項目價格的系統(tǒng)動力學模型，分析各影響因素之間的相互影響及因果反饋關系，從根本上厘清地下綜合管廊PPP項目價格構成系統(tǒng)中各因素之間的相互關系以及對價格形成的作用過程，解析其價格形成機制。

地下綜合管廊PPP項目價格形成的影響因素主要涉及利益相關方和項目所處環(huán)境，項目成本、收入及政府補貼直接影響價格水平，而上述3個直接因素會受到項目利益相關方決策行為的影響，同時項目利益相關方的決策行為又會受到項目所處環(huán)境因素的影響。以系統(tǒng)內的反饋關系為線索，將圖1中價格影響因素劃分為現(xiàn)金流入和現(xiàn)金流出2個系統(tǒng)，剔除對價格影響小的因素，同時引入部分相關變量，由此得到地下綜合管廊PPP項目價格的因果關系，如圖3所示。

圖3 地下綜合管廊PPP項目價格因果關系圖

3.2.2 地下綜合管廊PPP項目價格形成因果反饋關系

圖3系統(tǒng)、清晰地描述了系統(tǒng)內部各變量之間的邏輯關系和定性關系，可以通過解析反饋回路的形成路徑來預判變量的變化趨勢。從圖3中識別出4條主要反饋回路如下：

1)“政府補貼水平(-)—綜合管廊PPP項目價格(+)—年運營收入(+)—項目公司年收益(+)—社會資本年收益(-)—政府補貼水平”，該因果回路為正反饋。當?shù)貐^(qū)經濟發(fā)展水平越高，地方政府財政越雄厚，補貼承受能力越強，對項目的補貼就越高，綜合管廊PPP項目入廊定價就越低，相應的項目年運營收入下降，項目公司收益和社會資本收益均減少，政府補貼就會越多，如圖4所示。

2)“政府補貼水平(-)—綜合管廊PPP項目價格(-)—入廊率(+)—年運營收入(+)—社會資本年收益(-)—政府補貼水平”，該因果回路為負反饋。地方政府對項目補貼越高，綜合管廊PPP項目入廊定價就越低，相應的管線入廊率就越高，項目的年運營收入就越多，社會資本方獲得年收益越多，政府補貼水平隨之降低，如圖5所示。

圖4 因果反饋回路1

圖5 因果反饋回路2

3)“政府補貼水平(-)—綜合管廊PPP項目價格(+)—年運營收入(+)—項目公司年收益(+)—社會資本年收益(-)—特許經營期(-)—政府補貼水平”，該因果回路為負反饋。地方政府對項目補貼越高，綜合管廊PPP項目入廊定價就越低，項目的年運營收入就會下降，相應的項目公司年收益和社會資本年收益也會越低，需要回收投資的特許經營期就會越長，政府補貼水平隨之降低，如圖6所示。

圖6 因果反饋回路3

4)“政府補貼水平(-)—綜合管廊PPP項目價格(-)—入廊率(-)—單位運營成本(+)—年運營成本(-)—項目公司年收益(+)—社會資本年收益(-)—政府補貼水平”，該因果回路為負反饋。地方政府對項目補貼越高，綜合管廊PPP項目入廊定價就越低，相應的管線入廊率就越高，項目的單位運營成本就越低，那么年運營成本也就越低，項目公司年收益就越高，社會資本獲得年收益就越多，政府補貼水平隨之降低，如圖7所示。

圖7 因果反饋回路4

3.3 地下綜合管廊PPP項目價格形成過程

在特許經營期內，地下綜合管廊PPP項目價格形成涉及運營前的入廊定價、政府補貼、費用分攤的確定，以及運營后因項目所處環(huán)境變化引起的價格調整，其價格的形成過程如圖8所示。以下將具體分析綜合管廊PPP項目價格的形成過程。

圖8 地下綜合管廊PPP項目的價格形成過程

3.3.1 地下綜合管廊PPP項目入廊定價

地下綜合管廊PPP項目入廊定價是以成本為基礎的融合政府規(guī)制和市場化形成價格的機制，必須在管線傳統(tǒng)建設運營成本測算以及掌握綜合管廊建設運營成本信息的基礎上，從項目成本效益、安全、提供服務質量等因素出發(fā)，在考慮融合政府規(guī)制和市場機制的條件下，參考管線傳統(tǒng)直埋成本信息。由于綜合管廊PPP項目有較強的外部性和公益性，其定價要以保障實現(xiàn)社會效益最大化為根本目標，同時考慮管線單位的承受能力以及政府的財政補貼能力，并兼顧社會資本方的預期投資收益，采用科學的方法形成多方滿意的利益均衡價格，即入廊價格，并提出價格的分攤方案。同時，為保證定價的科學性及合理性，政府相關部門應組織召開價格聽證會，在充分可行性論證和征求各方意見基礎上，形成最終的項目入廊定價方案。

3.3.2 地下綜合管廊PPP項目政府補貼確定

地下綜合管廊PPP項目投資巨大，運營周期長，具有顯著的社會效益，考慮到管線傳統(tǒng)建設運營成本和管線單位使用付費的承受能力，僅依靠向管線單位收費無法滿足綜合管廊PPP項目的可持續(xù)發(fā)展，且根據(jù)“使用者付費，受益者付費”的原則，政府作為綜合管廊正外部效益的主要受益者代表，應該承擔部分費用，但需考慮政府財政補貼能力。此外，綜合管廊項目具有一定的壟斷性，引入市場機制必須要加強政府管制作用，健全綜合管廊PPP項目建設運營成本信息監(jiān)審機制，為激勵社會資本主動管控成本和提質增效，設計基于依效付費和激勵相容的補貼機制，提高政府財政資金使用效率和補貼的科學性及合理性。

3.3.3 地下綜合管廊PPP項目運營期價格調整

在地下綜合管廊PPP項目的特許經營過程中，由于項目所處環(huán)境是動態(tài)多變的，為避免因環(huán)境變化而造成項目利益相關方的利益長期受損問題，合理的價格調整機制就顯得尤為關鍵。當滿足特許協(xié)議中規(guī)定的調價條件或責任風險發(fā)生時，可由社會資本運營公司提出調價申請，政府價格主管部門負責審核調價申請方案，審核通過后組織價格調整聽證會，對經聽證會完善的最終價格予以公示并執(zhí)行[7]。同樣，當社會資本方運營服務質量不達標或出現(xiàn)超額利潤時，管線單位也可以提出調價申請，調價過程同上。

地下綜合管廊PPP項目的價格形成過程要充分權衡政府方、社會資本方、管線單位三方利益，既要考慮管線單位的合理使用成本，也要考慮社會資本方的合理利潤和適當風險控制，同時還要考慮政府的財政補貼承受能力，并通過依效付費和激勵相容的補貼機制來激勵與約束社會資本方，促使其主動管控成本和提高服務質量。總之，地下綜合管廊PPP項目的價格應在滿足社會資本方合理收益、管線單位支付承受能力、政府財政補貼承受能力的前提下，實現(xiàn)社會效益的最大化。

4 結論與討論

1)從項目內部和外部出發(fā)，識別出的綜合管廊PPP項目價格影響因素，可為項目價格制定提供參考。

2)通過建立的綜合管廊PPP項目價格因果關系SD模型，識別出4條價格反饋回路，從系統(tǒng)角度解析了價格影響因素之間的相互作用關系及其對價格形成的作用，對完善入廊價格機制具有一定意義。

3)基于綜合管廊PPP項目價格影響因素分析和價格形成的因果反饋關系分析，歸納出綜合管廊PPP項目價格形成過程，可以為建立合理的入廊價格制度提供參考。

由于地下綜合管廊PPP項目參與主體眾多，涉及價格的影響因素多且復雜，本文在SD建模過程中對入廊價格的影響因素、參與主體考慮仍不夠全面，后續(xù)研究需進一步深入考慮，探索從量化角度研究價格形成機制。