檔案治理體系和治理能力現代化

鄭平溫 泉州臺商投資區檔案局

一、六大概念解釋

（一）檔案治理

檔案治理的概念主要劃分為七大要素，分別是主體、客體、內容、方法、運作、目標及價值這七個要素。主體要素主要解決的是誰是治理主體以及主體間關系的問題。治理主體已基本達成共識，對于主體間的關系界定，需要明確位序有別和責任區別這兩大原則，具體來說，檔案治理應是由黨委領導，檔案主管部門發揮主導作用，全體檔案企事業單位、社會組織及個人共同參與；客體要素指的是全社會范疇的檔案資源，包括體制內外的檔案資源；內容要素指的是全社會范疇的檔案事業，但在實踐中應保持檔案事業結構劃分一級類目不變的基礎上，對體制內和體制外的檔案資源進行二級劃分，目的是更好的適應檔案治理環境下的新要求；方法要素解決的是檔案治理內容的手段和方式問題，實際上是探討檔案治理“如何做”的問題，于是便涉及到應當采用何種方法手段，以及如何運作方法手段。目前對于檔案治理的方法手段有許多，包括法治手段、行政手段、經濟手段、技術手段等等；運作要素解決的是多個治理主體如何運轉治理方法的問題，包括追究問責、相互監督、橫向互動協商等多種形式；目標要素主要包含三個層次的內容，分別是保障多元主體的利益以促彼此合作共同治理、高效發展檔案事業以實現檔案治理現代化、服務國家與社會發展以實現國家治理現代化；價值要素探討的是檔案治理的價值問題，目前更多是談論檔案治理的目標，對檔案治理的價值問題有所忽視，實際上檔案治理屬于一個過程性概念，檔案管理也并非是走向檔案治理，而是走向檔案治理現代化，檔案治理只是一個轉型的過程。于是便要求在檔案治理過程中，應在遵循社會主義核心價值觀的基礎上進行。

（二）檔案治理現代化

所謂檔案治理現代化，實際上是檔案治理體系與檔案治理能力現代化的簡稱。具體而言，檔案治理現代化是基于國家治理現代化理論上衍生而來。國家治理現代化主要包括制度化、民主化、法治化、高效化、協調化這五個要素，檔案治理作為國家治理的重要部分，在推進檔案治理現代化時也應具備這五個要素。另外，從上述檔案治理的內涵來看，檔案治理現代化也可從過程性角度來解釋，而要想實現檔案治理現代化，就需要加強檔案治理體系和檔案治理能力建設。

（三）檔案治理體系

從上述分析可得知，實現檔案治理現代化，需要加強檔案治理體系的建設。實際上，檔案治理體系理論與國家治理體系理論一脈相承，這毋庸置疑。但目前仍有一些學者對檔案治理體系包含的內容問題及檔案治理體系現代化內涵存在歧義。筆者認為檔案治理體系指向的是結構化制度體系，而結構化制度體系體現在前置對象上，也就是全社會范疇的檔案事業。因此可理解檔案治理體系是圍繞全社會范疇檔案事業所形成的制度體系。

（四）檔案治理體系現代化

檔案治理體系現代化的概念界定，也與國家治理體系現代化概念界定一脈相承，具體指的是在建設檔案治理體系時，應具備與國家治理現代化強調的五個要素特點，且是圍繞全社會范疇檔案事業形成制度體系的過程，其與檔案治理能力現代化共同促使檔案事業走向檔案治理現代化。

（五）檔案治理能力

所謂檔案治理能力，指的是推進檔案治理現代化過程中，各治理主體在運用制度體系對全社會范疇檔案事務進行管理的能力，與國家治理能力在推進國家治理現代化中的作用一致，因此與國家治理能力一致，均是指向一個抽象性質的能力體系。

二、實現檔案治理現代化的路徑

綜合上述概念的解釋，為更好促進檔案治理現代化目標的實現，以下提供了檔案治理概念體系結構圖。

從圖1中可看出，整個結構體系是以檔案管理、檔案治理和檔案治理現代化關系為主要內容，是檔案事業發展態勢的表征。與此同時，無論是從管理還是治理的角度來看，均指向了檔案事業狀態應重管理范疇向治理范疇轉變，即將檔案管理作為起點，檔案治理作為過程，檔案治理現代化則為終點。要想實現檔案治理現代化，第一抓手便是檔案治理體系的構建，即要結合檔案治理的七大核心理念進行升級改造，以此建立起適應需求的制度體系；第二是基于檔案治理體系及檔案治理體系現代化提出的各項能力，包括各主體塑造能力的過程。在此基礎上，以下提出實現檔案治理現代化的具體路徑。

圖1 檔案治理概念體系結構圖

（一）構建完善有效的制度體系

檔案治理體系是實現檔案治理現代化一大路徑。對此，首先需要聚焦檔案管理領域，將檔案作為治理對象，然后編制包括檔案接收、征集、鑒定、保管、檢索、統計、利用等環節工作的檔案治理內容，并增強業務協同作用，發揮管理層、業務部門、技術部門、信息部門等多個部門的聯合作用，實現檔案管理制度體系創新，提升檔案管理能力。其次需要立足檔案管理體制改革基礎上，對檔案行政管理機制予以完善，通過提升檔案行政管理效率，增強檔案管理主體的能力，進而促使多方共同參與檔案治理。最后是要加強檔案工作法治化建設，依照法律規范、遵守法制原則，建立起完善的檔案治理法律體系，為檔案治理提供法律保障，并提高檔案治理能力。

（二）切實發揮檔案部門的主導作用

治理觀念不僅影響治理主體行為的價值判斷，也制約治理主體的行為規范。在推進檔案治理現代化過程中，檔案部門起到主導作用，同時推進檔案治理現代化也是檔案部門的職責和義務所在。但由于受到傳統思維的影響，一些檔案部門并沒有形成檔案治理的意識，側重對檔案事務的管理功能與權威，使得檔案部門管了許多“不該管”“管不了”“管不好”的事情，于是便造就了檔案部門壟斷和控制檔案事務的局面。針對這一問題，檔案部門應及時革新傳統的檔案管理思維及行為習慣，既要認識到自身在檔案治理中的主導作用，也要積極鼓勵社會力量參與到檔案治理中，實現社會合理分權，以更好地解決檔案部門“管不好”的事情。如對于一些非核心檔案業務和技術力量要求高的業務，檔案部門可交由具有人力資源和技術優勢的社會組織來完成。這樣的做法，既能夠減輕檔案部門的工作壓力，使其從繁雜的檔案業務中解脫，并更加集中精力在核心的檔案業務中，這有利于推動檔案事業的全面發展。

（三）促進多元主體參與

多元主體參與也是實現檔案治理現代化的核心所在，應重視各主體優勢的充分發揮，并在通力合作下構建起覆蓋面更廣泛的檔案治理體系。在這期間，首先需要注重規則引導，以此規范參與主體的行為。可在《檔案法》修訂的基礎上，對檔案治理相關政策及制度進行完善，賦予檔案治理法律層面的保障，以法律武器來規范社會參與主體的行為。其次是要加強協商合作，可通過搭建平等互助的治理平臺，實現資源有效整合、調配和管控，有效解決檔案治理過程中存在的難點及問題。如在這一平臺中，檔案主管部門、社會組織及個人各司其職，檔案主管部門主要進行治理資源的調配，社會組織主要進行治理文化的宣傳引導，個人則提出治理的意愿及意見，通過通力合作的方式強化檔案治理。最后需要不斷提升社會大眾的檔案意識，可通過歌曲、詩歌、影視劇等形式，并利用微博、微信等新興媒體，向全社會宣傳檔案治理意識及檔案文化，讓更多主體參與檔案治理活動中，以檔案治理不斷推進國家與社會發展。

（四）以技術創新提升綜合治理能力

檔案治理能力現代化是實現檔案治理現代化的另一路徑。歷史唯物主義觀認為，生產力決定生產關系。其中，技術是影響生產力最活躍的一項因素。因此要充分認識到技術革新在檔案治理現代化中的動因，然后在此基礎不斷進行技術創新突破，提升綜合治理能力。具體可從兩個方面著手：一是加快檔案技術研發、發展及應用機制的創新研究，如在檔案治理過程中，要在促進各檔案利益相關者協同配合的基礎上，充分利用技術資源，包括大數據分析、人工技能等先進技術，并完善基礎設施和公共服務，以更好地應對網絡環境下電子檔案管理的難題，進而確保電子檔案的完整性和安全性。二是要重視技術風險防控，在不斷進行技術創新時，也應充分未來檔案信息環境，確保構建出的新一代管理系統，能夠滿足檔案信息化管理的實際需求，更好地發揮出技術創新的作用，促進檔案事業的發展。