德國(guó)生活垃圾分類管理和資源化經(jīng)驗(yàn)的啟示

文_孫炘 Meicheng Lam 朱婷

1 北京北控環(huán)保工程技術(shù)有限公司 2 EEW Energy from Waste

隨著中國(guó)城市化進(jìn)程加速，人口大量增長(zhǎng)，環(huán)境壓力加劇，城市生活垃圾人均產(chǎn)生量不斷增加。1980～2017年，中國(guó)中型以上城市生活垃圾清運(yùn)量增長(zhǎng)近6倍，達(dá)到2.15億t/a，已成為城市環(huán)境管理關(guān)鍵。世界銀行對(duì)美國(guó)、日本、盧森堡等28個(gè)經(jīng)合組織國(guó)家的城市居民富裕程度與人均生活垃圾產(chǎn)生量研究，顯示其呈正相關(guān)關(guān)聯(lián)，并預(yù)測(cè)中國(guó)城市生活垃圾產(chǎn)量將繼續(xù)增長(zhǎng)，在2030年可能突破3億t。

面對(duì)日益嚴(yán)重的全球垃圾圍城，近年各國(guó)均調(diào)整經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方式，在垃圾處理方面遵循3R主導(dǎo)思想，以避免生活垃圾中可回收部分大量流入終端處置，增加運(yùn)行壓力，同時(shí)造成資源浪費(fèi)和環(huán)境污染。如,歐盟提出“零廢棄”“零填埋”，中國(guó)提出“無(wú)廢城市”概念及建設(shè)試點(diǎn)工作方案，并于2019年和2020年分別啟動(dòng)上海及北京試點(diǎn)推行垃圾分類。本文以歐盟國(guó)家在垃圾回收產(chǎn)業(yè)化具備代表性的德國(guó)為例，對(duì)照研究提出中國(guó)垃圾分類與資源化利用相關(guān)啟示。

1 德國(guó)垃圾分類的實(shí)施現(xiàn)狀及運(yùn)行機(jī)制

德國(guó)人口約8300萬(wàn)，每年每人生活垃圾產(chǎn)出約627.8kg，遠(yuǎn)高于歐盟人均水平481kg，為此德國(guó)建立了完善先進(jìn)的垃圾分類回收體系。現(xiàn)德國(guó)垃圾處理行業(yè)年收益約為500億歐元，解決就業(yè)崗位24萬(wàn)個(gè)，已成為德國(guó)重要的經(jīng)濟(jì)和就業(yè)領(lǐng)域之一。

德國(guó)垃圾回收利用率居歐洲第一，各項(xiàng)法律法規(guī)完善，如生產(chǎn)者責(zé)任制、押金回收制度等均有效實(shí)施，技術(shù)裝備研發(fā)也

處于世界尖端。本文從法律體系、物質(zhì)流調(diào)控、經(jīng)濟(jì)管控三方面，對(duì)德國(guó)的垃圾分類產(chǎn)業(yè)體系予以簡(jiǎn)要概括及分析。

1.1 法律法規(guī)體系

在垃圾分類及處理方面，德國(guó)形成了一套完整的環(huán)境保護(hù)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律體系。截至目前，德國(guó)聯(lián)邦和各州制定了8000余部相關(guān)法律法規(guī)，同時(shí)，歐盟也約有400多條相關(guān)法規(guī)及指令在德國(guó)具備法律效力。

歐盟作為推動(dòng)垃圾分類管理的先驅(qū)組織，制定了大量垃圾管理和處置法規(guī)，如《廢物框架指令》（2018/851/EU）要求歐盟成員國(guó)按照五層倒金字塔順序進(jìn)行垃圾源頭減量化；《垃圾填埋指令》明確填埋場(chǎng)的選址、填埋物和建設(shè)運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)；一系列廢物處理最佳現(xiàn)有技術(shù)（BAT）指令，以規(guī)范指導(dǎo)各成員國(guó)的垃圾處理技術(shù)路線與標(biāo)準(zhǔn)。2000年以來(lái)，歐盟進(jìn)一步推進(jìn)生活垃圾資源化利用，頒布零填埋政策、填埋場(chǎng)采礦政策及循環(huán)經(jīng)濟(jì)一攬子計(jì)劃、禁塑議案等。

德國(guó)垃圾立法歷程中重要節(jié)點(diǎn)：1972年《廢棄物處理法》（1986年修訂），引入垃圾減量化理念，同時(shí)提出生產(chǎn)者責(zé)任制；20世紀(jì)90年代《廢物管理法案》和《包裝廢物條例》，建立雙軌收集制度，明確包裝廢棄物生產(chǎn)者處理責(zé)任；2005年《垃圾填埋條例》，要求垃圾預(yù)處理后，總有機(jī)碳小于5%才可以填埋；1996年《循環(huán)經(jīng)濟(jì)法》（2012年修訂），規(guī)定廢物處理的優(yōu)先順序是減量-循環(huán)使用-無(wú)害化處置，是德國(guó)對(duì)歐盟《廢物框架指令》的本土化轉(zhuǎn)換。現(xiàn)行歐盟及德國(guó)垃圾回收及處理主要法律法規(guī)框架如圖1所示。

圖1 現(xiàn)行歐盟及德國(guó)垃圾回收及處理主要法律法規(guī)框架

1.2 物質(zhì)流體系

德國(guó)資源回收利用處于高水準(zhǔn)，2018年德國(guó)廢棄物回收率達(dá)到81%（見(jiàn)表1），包括資源再利用和二次供能，其中城市生活垃圾回收率為98%，幾乎達(dá)成零廢棄。

表1 德國(guó)生活垃圾2018年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)

從物質(zhì)流體系看，德國(guó)垃圾分類基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備配置齊全，居民垃圾分為五類，包括有機(jī)垃圾、輕型包裝、紙制品、玻璃制品及其他生活垃圾。在住宅樓下或街區(qū)配有分顏色的不同垃圾回收箱；每個(gè)街區(qū)配備回收玻璃制品的垃圾箱，分綠、棕和白色三種。其余如裝修材料等大件特殊垃圾，則需自行丟棄到指定處理地點(diǎn)，或支付費(fèi)用請(qǐng)專業(yè)公司上門回收。具體物質(zhì)流系統(tǒng)見(jiàn)圖2。

圖2 德國(guó)垃圾分類回收及處理物質(zhì)流動(dòng)圖

1.3 經(jīng)濟(jì)調(diào)控體系

除法律手段之外，歐盟國(guó)家較早將經(jīng)濟(jì)政策等宏觀調(diào)控手段運(yùn)用到垃圾管理領(lǐng)域，提供資金，激勵(lì)和改變居民垃圾投放行為，引導(dǎo)全社會(huì)參與垃圾減量和分類。歐盟及德國(guó)推進(jìn)垃圾分類和循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是復(fù)雜完善的系統(tǒng)化行為，覆蓋了產(chǎn)品全生命周期，涉及生產(chǎn)、消費(fèi)、廢物分類管理、廢物處理和資源化四個(gè)環(huán)節(jié)，采取了多種形式及種類的調(diào)控手段。

1.3.1 生產(chǎn)環(huán)節(jié)

通過(guò)政策指導(dǎo)企業(yè)設(shè)計(jì)和生產(chǎn)易于回收利用的產(chǎn)品，通過(guò)工業(yè)部門BREF控制企業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)；提供財(cái)政補(bǔ)貼和資金支持，如歐盟“地平線2020計(jì)劃”、歐洲戰(zhàn)略投資基金等，投入超過(guò)100億歐元。此外，歐盟還創(chuàng)新試點(diǎn)交易，成立循環(huán)經(jīng)濟(jì)金融支持平臺(tái)以刺激投資，滿足額外融資需求，實(shí)現(xiàn)綠色新政。根據(jù)《可持續(xù)歐洲投資計(jì)劃》，預(yù)計(jì)未來(lái)10年投入資金超過(guò)1萬(wàn)億歐元。歐盟擬將塑料包裝廢棄物的稅收渠道和碳排放交易體系拍賣收入的20%劃撥預(yù)算，以支持相關(guān)投入。

在生產(chǎn)環(huán)節(jié)最為重要的機(jī)制是生產(chǎn)者付費(fèi)制度，又稱生產(chǎn)者責(zé)任延伸制，該政策通過(guò)將產(chǎn)品的責(zé)任從納稅人轉(zhuǎn)移到生產(chǎn)者來(lái)改善環(huán)境，強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)者對(duì)產(chǎn)品設(shè)計(jì)和材料選擇有控制權(quán)，也對(duì)產(chǎn)品使用后的回收、再生及處置負(fù)有相應(yīng)責(zé)任。目前，歐盟27個(gè)成員國(guó)已實(shí)施包裝廢棄物生產(chǎn)者責(zé)任制，也逐步延伸至報(bào)廢汽車和廢舊電子設(shè)備。

生產(chǎn)環(huán)節(jié)是推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)最重要的一環(huán)，以生產(chǎn)者為切入點(diǎn)引入外部激勵(lì)和規(guī)范，能夠最大程度保證指引信號(hào)在產(chǎn)品鏈上下游順暢傳播，從根源減少?gòu)U棄物并鼓勵(lì)再生利用。

1.3.2 消費(fèi)環(huán)節(jié)

歐盟及德國(guó)政府從提高綠色公共采購(gòu)比例入手，幫助消費(fèi)者選擇環(huán)境友好型的綠色產(chǎn)品和服務(wù)，同時(shí)嚴(yán)格對(duì)垃圾分類的規(guī)范要求，倒逼消費(fèi)端選擇垃圾處理低成本的產(chǎn)品。

押金制度是有效從消費(fèi)端推動(dòng)垃圾分類的手段之一。如，德國(guó)對(duì)于超市供應(yīng)的絕大部分飲料、礦泉水等可回收塑料瓶包裝產(chǎn)品，都已包含了0.25歐元的押金，使用后將塑料瓶投入回收機(jī)可得到代金憑證繼續(xù)消費(fèi)或退款。

1.3.3 廢物分類管理

調(diào)控居民垃圾分類最有效的是經(jīng)濟(jì)手段。居民需要為使用不同類別垃圾箱付費(fèi)，一般稱為垃圾稅。如果居民將未分類的垃圾投入綜合生活垃圾即棕色箱中，則需要付出更高的費(fèi)用，這種制度促進(jìn)了居民主動(dòng)進(jìn)行垃圾分類工作。部分特定垃圾在一般地點(diǎn)丟棄是需要付費(fèi)的，而在指定地點(diǎn)丟棄可能免費(fèi)或返還費(fèi)用。此外，輔助以國(guó)民教育培訓(xùn)及社區(qū)管理和社會(huì)監(jiān)督。

1.3.4 廢物處理及資源化

德國(guó)創(chuàng)新性地通過(guò)激勵(lì)機(jī)制，將垃圾管理權(quán)與社區(qū)利益相結(jié)合，使社區(qū)居民參與決策過(guò)程并受益，參與形式包括地區(qū)政府劃歸垃圾廠部分產(chǎn)權(quán)給當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)共有，或當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)選擇組建“投資代表小組”參與項(xiàng)目管理并獲得收益等。收益形式包括居民直接分紅、轉(zhuǎn)化為地方投資，以及提供補(bǔ)償機(jī)制幾種。補(bǔ)償形式可通過(guò)項(xiàng)目承包方與社區(qū)費(fèi)用收取方簽訂減免協(xié)議，給予社區(qū)居民使用再生能源產(chǎn)品的費(fèi)用折扣，包括減免電費(fèi)或者燃?xì)赓M(fèi)用等，正向推動(dòng)社區(qū)居民責(zé)任共擔(dān)。同時(shí)，推動(dòng)應(yīng)用再生原料，優(yōu)先采購(gòu)再生產(chǎn)品，并對(duì)廢物處理進(jìn)行全生命周期監(jiān)測(cè)評(píng)估。

2 參考經(jīng)驗(yàn)

2.1 首重頂端制度設(shè)計(jì)

從完善頂端設(shè)計(jì)為著手點(diǎn)，細(xì)化完善相關(guān)立法，形成系統(tǒng)完善的長(zhǎng)效機(jī)制；落實(shí)如廢物轉(zhuǎn)移清單及管理流程等，對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈進(jìn)行過(guò)程化管控。

從生產(chǎn)端的機(jī)制推動(dòng)是最有效、在產(chǎn)業(yè)鏈中傳導(dǎo)效用最顯著的方式。例如，目前實(shí)施較成功的生產(chǎn)者責(zé)任制和押金回收制度，其成功的根本因素是將垃圾處理的事后付費(fèi)轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)者和消費(fèi)者雙方的前期成本投入。通過(guò)前置成本設(shè)計(jì)，可以有效推動(dòng)調(diào)控能效在產(chǎn)業(yè)鏈的傳導(dǎo)，制約各方主動(dòng)尋求綠色生產(chǎn)及綠色消費(fèi)，值得借鑒推廣。

2.2 末端設(shè)計(jì)增強(qiáng)公眾參與度

可借鑒垃圾焚燒企業(yè)周邊社區(qū)共享垃圾處理廠的管理權(quán)益，以及惠澤政策如供蒸汽及熱能優(yōu)惠等，從處置鏈尾端調(diào)動(dòng)公眾積極性，通過(guò)創(chuàng)新激勵(lì)手段來(lái)解決鄰避效應(yīng)。政府企業(yè)市民三方參與，協(xié)同共治，打造多元主體新模式。

2.3 跟進(jìn)財(cái)稅政策及配套設(shè)施保障

應(yīng)用綠色企業(yè)補(bǔ)貼或稅收優(yōu)惠政策，做到誰(shuí)污染誰(shuí)治理，多排污多繳稅；聯(lián)合金融機(jī)構(gòu)建立融資平臺(tái)及專項(xiàng)基金保障，引導(dǎo)鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)增大綠色投資比例，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

調(diào)整及增加配備從社區(qū)公共收運(yùn)設(shè)施到處置回收鏈終端的各項(xiàng)設(shè)施物資，以指引和規(guī)范居民分類行為，德國(guó)有些垃圾的回收箱做成特殊的入口形狀，如長(zhǎng)方形的入口對(duì)應(yīng)包裝紙板，圓形入口對(duì)應(yīng)塑料水瓶等。

2.4 增強(qiáng)外部監(jiān)管與宣傳教育

在循環(huán)經(jīng)濟(jì)監(jiān)管評(píng)價(jià)上，適當(dāng)增加再生原料貢獻(xiàn)度、循環(huán)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力及創(chuàng)新性、綠色公共采購(gòu)等指標(biāo)。宣傳教育方面，加設(shè)垃圾分類理念相關(guān)課程；推動(dòng)多平臺(tái)聯(lián)合宣傳。另外，鼓勵(lì)垃圾焚燒廠填埋場(chǎng)等市政企業(yè)向社會(huì)開(kāi)放參觀渠道，積極接受社會(huì)組織和公眾監(jiān)督，弱化鄰避效應(yīng)。

3 垃圾處理行業(yè)的機(jī)會(huì)與改變

打造“無(wú)廢城市”的重點(diǎn)是加強(qiáng)垃圾分類回收和資源化利用，在此基礎(chǔ)上，垃圾回收行業(yè)、再生資源產(chǎn)業(yè)，以及相關(guān)設(shè)施設(shè)備、監(jiān)測(cè)儀器儀表等行業(yè)，都將得到發(fā)展機(jī)會(huì)。近幾年歐盟塑料、紙張、銅、鋁、鎳和貴金屬?gòu)U物的貿(mào)易量大幅增加，2016年，歐盟在資源再利用循環(huán)活動(dòng)中產(chǎn)生了近1470億歐元的效益?？梢灶A(yù)見(jiàn)，此類產(chǎn)業(yè)未來(lái)將在我國(guó)得以迅速發(fā)展。

固廢處理產(chǎn)業(yè)鏈將被打破重塑。相對(duì)如垃圾焚燒填埋場(chǎng)等垃圾終端處理業(yè)將面臨總量收縮和行業(yè)洗牌，能夠率先轉(zhuǎn)型綠色生產(chǎn)的企業(yè)將在競(jìng)爭(zhēng)中占據(jù)優(yōu)勢(shì)。

根據(jù)歐盟經(jīng)驗(yàn)，向循環(huán)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)，有助于降低污染物排放，增強(qiáng)環(huán)境效益，對(duì)我國(guó)更好完成“碳達(dá)峰”“碳中和”的重要規(guī)劃目標(biāo)亦有幫助。