關于水電開發投資電價問題的探討

于倩倩，趙增海，周鐵柱，柏 睿，王 娟

(1.水電水利規劃設計總院，北京 100120；2.中國電建集團中南勘測設計研究院有限公司，湖南 長沙 410014；3.中國電建集團成都勘測設計研究院有限公司，四川 成都 610072；4.中國電建集團西北勘測設計研究院有限公司，陜西 西安 710065)

我國水能資源豐富，全國水電站技術可開發裝機容量6.87億kW[1]。縱觀水電行業百年發展歷程，圍繞服務國家發展戰略的根本核心，從防治水旱災害到解決電力嚴重短缺，從促進西部大開發到實現“山水和諧”的美麗中國夢，水電開發一直是我國能源發展戰略中的重要組成。截至2019年底，我國已建水電站3.26億kW[2]、抽水蓄能電站0.3億kW。

隨著結構性改革的深入實施，以巴黎氣候協定碳排放承諾和高比例非化石能源發展為基本目標驅動，未來我國水電需要充分發揮在電力系統中的核心調節作用，功能定位由電量為主變為容量支撐，支持大規模新能源開發[3]。但如何在新形勢下促進水電健康可持續發展，仍然存在制約性關鍵問題。其中，經濟性因素更是影響到水電項目決策開發至建設運行的整個生命周期。工程投資不斷增加，電價缺乏市場競爭力，稅費政策仍待完善；在現行的電力體制、建設管理機制和市場環境下，水電的開發效益與其在社會經濟發展和電力系統高效高質運行中發揮的作用難以匹配，不能合理反映其清潔能源的價值，無法實現以經濟手段促進能源結構加速調整的基本目標。因此，提升水電開發的經濟性是我國水電長期科學有序發展的必要途徑，需要從投資、價格、財稅等基本因素出發，圍繞國家能源戰略，研究促進改革的方法，實現高質量發展目標。

本文以我國水電開發現狀為基礎，通過水電投資、電價和財稅問題分析，對影響經濟性的主要因素和解決措施進行簡要探討，以期為發展政策制定提供研究基礎。

1 發展分析

1.1 主要歷程

我國水電投資體制和電價機制是與經濟社會發展階段和國情相適應的。計劃經濟時代，水電項目基本采用國家投資。即，按照工程主要開發任務撥款進行建設管理。該時期內建成的電站采用指令性電價，測算主要考慮直接運行費和設備折舊的方法，不計投資收益，全國售電電價基本相當。改革改開以來，為拓寬項目投資渠道，國家逐步實施建設單位貸款和集資辦電等政策，新建電力項目采用還本付息電價，合理考慮了電廠投資利潤，并允許電價隨發電成本進行調整。隨著電力市場化改革推進，電力行業內公司制改革完善，形成了發、輸、配、輔業明確的市場關系，水電投資和建設步伐大幅加快，電價測算除還本付息外；同時考慮經營期(水電為30 a)成本和電力企業合理的資本金收益率水平，執行經營期電價，有效穩定了新建項目的電價水平；隨后針對廠網分離后的電站推出臨時上網電價[1]。為提升全社會發電效率推進改革，國家出臺標桿電價政策，考慮社會平均經濟發展水平，以省或區域平均發電成本確定統一上網電價，跨省區外送電價由供需雙方定價[4]，“西電東送”項目按受端倒推電價定價[5]。目前整體來看，我國新建水電項目采用業主投資、貸款等多元化融資為主的模式建設，而水電項目核定上網電價因建設時期不同而多樣化；同時，由于電力市場化改革的深入，各省(區)水電站執行核定電價的電量比重逐步降低，競價上網電量增多。

1.2 發展趨勢

受水能資源條件、建設條件、物價水平、綜合利用分攤、生態環保和經濟社會等多方面因素影響，我國水電項目投資水平整體呈上漲趨勢，并由于勘測設計深度加深而不斷增加。以5年規劃為階段，“十五”以來，已投產水電項目的平均單位容量投資增幅分別為19.1%、41.4%、62.1%，至“十三五”前半段投產項目平均單位容量投資超過9 000元/kW。按可行性研究階段概算分項投資分析，占比近50%的土建工程費與總投資上漲趨勢基本一致；設備及安裝工程費用由于技術進步基本保持平穩，對總投資上漲影響甚微；而隨著政策要求和相關標準的調整，環境保護水土保持費用和建設征地及移民安置費用平均漲幅超過250%，兩項共占總投資的比重約30%，對投資上漲的影響不容忽視。可以預判的是，未來水電開發逐步向上游地區推進，建設條件愈發復雜，同時生態、社會等非工程投入以及遠距離輸電成本的提升[3]，項目單位容量投資將進一步上漲。

盡管各階段電價政策不同，但工程投資是測算電價的主要基礎，流域內優先開發的水電站經濟指標整體較好，上網電價較低，以某流域為例，2000年以前投產電站平均電價約0.22元/(kW·h)，隨著開發深入，新建電站電價總體上升，2015年前投產電站的平均電價約0.30元/(kW·h)，至“十三五”前半段投產電站平均電價達到約0.35元/(kW·h)(見圖1)。此外融資成本(貸款利率等)、稅費、企業收益(資本金財務內部收益率等)等均對上網電價產生影響，其中投、融資成本和稅費的影響占比超過75%(見圖2)。因此，根據現行水電價格機制測算，待開發水電電價將繼續提高，按照目前市場競價政策，新近投產水電站實際執行的上網電價大多低于電站本身的測算電價，較難達到項目開發的預期收益水平。

圖1 各時期分項投資較“十五”期間增幅

圖2 上網電價測算種不同因素的影響占比

1.3 競爭力分析

我國水電項目整體上按照河流水電規劃項目經濟指標的優劣，考慮電力需求，“先近后遠、先易后難”進行開發。盡管各水電站間投資指標差異巨大，個別電站單位容量投資甚至為流域平均值的5倍，且不同流域水電站建設條件也不盡相同，但未來待開發水電的投資較已、在建項目總體程增加趨勢，僅從平均值分析，我國主要流域內待開發水電站的平均單位容量投資與核電接近(見圖3)。不考慮后期運行費用，根據我國其他能源品種單位投資水平，從單位電量投資分析，主要流域未開發水電的平均水平與光電、風電基本相當[6]。

圖3 主要電源品種預測單位容量投資水平

根據電力市場空間、需求特性和電源擴展優化等分析，我國待開發水電首先滿足資源地電力需求，富余外送華東、華中和南方等區域。按照滿足合理收益水平測算，資源地內需電站電價方面，主要待開發水電站平均電價比資源所在省區內煤電標桿電價高約0.02～0.06元/(kW·h)；規劃外送電站落地電價方面，除少數外送線路落地電價低于或與受端電網煤電現行標桿上網電價相當外，大部分外送線路落地電價均高于受端電網煤電現行標桿上網電價，平均落地電價比受端地區煤電標桿電價高約0.03～0.08元/(kW·h)，電價水平總體較高。因此，在現行的電價政策和評價體系下，水電電價的市場競爭力較弱[7]。

2 存在問題

水電是全球公認的優質可再生能源，發電成本相對低廉、經濟帶動能力強，一直是大多數國家能源發展的首選。但目前我國水電投資上漲，電價不能反映水電真實價值，水電開發經濟性成為制約水電行業合理有序發展的重要因素，無法形成有效的市場經濟調節手段來引導投資和發展、促進能源結構的調整，主要原因可以歸納為以下幾點：

(1)水電開發功能定位存在認知偏差。僅將水電作為單純提供電力產品的盈利性工程項目，忽略其承擔的防洪、灌溉、供水等公益性功能，以及保障水資源安全、促進脫貧攻堅、帶動地區經濟等其他外部效益，將項目開發完全推向市場，僅用不夠完善的電價收益，來支持水電承擔綜合性、公益性公共產品的開發和運行成本支出。以某水電站為例，工程實現發電、供水、防洪、生態保護、促進地方經濟等效益所需的投資比例按樞紐指標系數法計算分別為78.2%、3.1%、14.4%、2.3%、1.4%，但是目前缺乏綜合利用功能統籌協調政策，工程投資全部由水電開發企業承擔，嚴重影響開發積極性。同時由于沒有成本分攤和資源補償的約束機制，且缺乏綜合利用功能的投資效果分析，助長了部分不合理的綜合利用訴求的提出。此外，在國家能源結構轉型的大背景下，水電將以容量效益支持大規模風光能源開發，實現流域多能互補綜合能源基地建設，但容量電價、輔助服務市場尚不完善，同時由于水電無法適用可再生能源相關支持政策，使得水電經濟競爭力和投資環境進一步受到影響，增加了行業可持續發展的難度。

(2)電價政策不利于流域區域合理發展。從流域來看，國家主管部門審定的河流水電規劃，均是按照流域整體技術經濟最優確定出的開發方案，同時由于各梯級電站水力、電力聯系緊密，為了更好的發揮出流域效益，應實施梯級電站統一調度。但考慮流域建設歷程和梯級開發時序，由于“單站核價”造成的電價差異帶來經濟調度和最優調度偏差，使聯合調度難以實施；同時，上下游不同開發企業在運行中需要實時協調，也加大了調度難度。此外，由于缺乏流域開發的滾動調節機制，調節性能好的龍頭電站受經濟性影響開發滯后，梯級間的補償效益難以發揮，流域規劃整體功能無法實現。從區域來看，由于東西部地區經濟發展的差異，“西電東送”戰略促進了西部優勢水能資源的開發，大量資源條件好，電價水平低的優質電力，保障了東部地區經濟建設需求。隨著西部省份經濟發展，中長期用電需求增加，但剩余能夠滿足內需的待建電站資源條件較差，電價較高，同時不能享受外送電的電價差額補貼，從而形成了東部地區使用早期開發的“低價電”，西部地區使用后期開發的“高價電”，呈現區域經濟發展的實際支持力度“倒掛”，西部資源優勢難以形成經濟優勢，違背了國家戰略的初衷。

(3)還貸期經營期后電價缺乏指導意見。我國水電項目還貸期一般為20年，經營期30年，已有大批水電站度過或即將度過還貸、經營期，但目前對還貸、經營期后的電價調整政策依然缺失。水電工程建設周期長、前期投入大、還貸前壓力大、但運行成本較低、還貸后利潤較好。水電工程壽命可達100 a，還貸、經營期結束時，開發投資和合理利潤已基本回收，投入遠少于初始投資的加固維修和更新改造費用后，水電站能以較低成本繼續運行70 a，成本測算電價低于原核算電價，經濟優勢明顯。但缺乏合理的水電電價調整機制，無法反映出水電全生命周期的投資和電價競爭力，難以公平合理地評價水電對國民經濟的長期作用。同時缺乏流域新老水電電價調節和補償機制，早期電站享受超額利潤、待建電站承擔高額成本，不利于實現流域水能資源合理利用，無法解決已存在的開發困境。此外，競價上網時代，更需要水電行業內部形成有效的協調機制，以舊帶新，增強水電自身造血功能，提升整體經濟性，保障行業有序發展。

(4)財稅政策對持續發展指導作用不強。我國水電主體工程投資和移民安置費用涉及種類繁多的稅費，且稅費占總投資比例持續攀升。盡管近年來減稅降費政策積極實施，但水電工程稅費普遍較高：與同樣依托修建水庫實現功能效益的水利工程相比，控制性戰略水電工程承擔防洪、灌溉、供水、水資源配置等綜合利用功能的投資占比超過30%，但不能享受公益屬性相關的財稅政策支持；同時水電作為優質可再生能源，不能享受可再生能源發展專項資金、電價費用補貼以及稅收等優惠政策；甚至對比煤電，水電行業整體稅負平均達到22%左右，高于煤電行業，而基本不消耗水資源的水電，在部分省區被征收水資源費0.003～0.008元/(kW·h)也遠高于煤電0.001元/(kW·h)的標準。因此，從行業、區域來看，現行財稅政策不能充分反映水電可再生能源屬性，能源投資清潔化的引導不夠，對水電行業發展的支持力度明顯不足。

3 解決思路

3.1 國外經驗總結

以全球水電裝機容量排名前列的美國和巴西為例，盡管兩國水電行業發展歷程和階段不同，但均采取支持措施，提升水電可持續發展的經濟性。

從投資來看，除貸款和引入社會資本外，美國早期對公益性越強的水電項目，聯邦政府負擔的融資的比重越大，且公益部分采用低息貸款，投產后政府要求項目受益者提交工程使用費，此外還通過發行債券、引入社會資本(水電資產私營化率較高)和利用已建項目收益進行流域滾動開發等方式來支撐水電投資和建設的可持續性；巴西由于裝機規模大，除政府撥款和電力公司貸款外，通過向工業用戶征收電力建設基金，以及拍賣特許經營權等方式獲得開發支持資金，以擴大私有資本開放力度和豐富水電綜合利用形式，進一步增加項目融資能力。從電價來看，美國全國電價區域差異性明顯，但主要采用成本核算電價、競價電價、長期購電協議電價，其中后兩種電價模式占比超過50%；同樣，巴西水電電價也有監管電價和競價電價兩種，監管電價實施分段電價。此外，美國和巴西都提供了政府預算和稅收減免用于促進水電技術研發。

綜上所述，水電發展前期通過財政扶持、稅收優惠、貸款減免等政策激勵行業技術進步，在行業進入成熟期后，以流域管理為依托，通過經營收益為投資本金，實現滾動開發，同時輔助引入社會資本、發行債券、建立基金等，豐富水電融資類型。受益方面，以政府為主導的定價電價(含分段定價)和參與競爭配置資源的市場電價相配合，并對承擔綜合利用部分的建設和運行費用進行分攤，增加水電合理收益，提升水電經濟性。此外，通過國家能源戰略引導，增加科技研發投入，能夠進一步促進水電行業可持續發展。

3.2 主要發展建議

在電力市場化改革的大背景下，提升開發利用水能資源的經濟性，保證水電行業生存、發展，前提是制定公平合理的規則，處理好效益和成本、需求和供給的關系，以國家總體戰略為引導，建立符合國情和發展階段的措施，穩扎穩打逐步前進。

首先，合理評價功能效益，實施投資費用分攤。以水電工程全生命周期為范圍，完善靜、動態發電效益測算，貨幣化碳減排等環境效益，制定社會效益評價方法，科學、定量地分析水電工程的綜合效益。在此基礎上，借鑒國內外水電水利工程的實施規定，對保障流域水資源安全的重大戰略性水電項目，根據實際承擔綜合利用功能，而不是所屬行業，明確綜合利用受益部門，對水電項目投資和運行費用進行分攤，并定期評價綜合利用投資效果；同時，配套出臺有關政策規定和實施細則，促進規范化。

其次，建立電價調節機制，形成自身發展動力。按照空間跨度，開展流域統一電價，建立上下游電站利益補償機制，平抑龍頭電站開發成本，提高流域水能資源利用效率和流域整體市場競爭能力，實現滾動開發，可選取業主單一、梯級調度較為成熟的流域開展試點，逐步擴大范圍，完善相關體系。按照時間跨度，研究制定還貸期、經營期后的電價調整政策，通過綜合動態評估，確定水電開發企業合理利潤，保證電價市場競爭力，用調整前后的電價收益差額建立專用于支持待建水電開發的可持續發展基金，形成水電行業自身造血能力，在不加重國家和用戶負擔的同時保障水資源安全。

再次，電價反映資源價值，促進區域平衡發展。“西電東送”戰略的基本目標是實現資源優勢帶動經濟優勢，促進西部地區發展。受端地區落地電價應該采用反映水電節能減排價值的邊際電價，即按同等容量、電量及環境效果，進行受端地區電源擴展方案分析后得到的電價。在此基礎上，扣除輸電成本，得到反映外送水電資源價值的上網合理電價。根據實際送電情況，用受端地區發電收入支付合理電價與實際電價之間的差額，返還資源地，補償環境效益，專用于支持水能資源地的經濟社會發展和生態環境保護。

最后，明確水電定位，增加財稅政策支持力度。為更好地發揮水電支撐其他可再生能源發展的作用，有必要出臺水電對可再生能源法的配套適用細則。建議先期可將對國家水資源、水生態安全具有重要作用的水電工程納入可再生能源法的適用范圍，給予與非水可再生能源相同的支持政策；同時，通過合理研究，完善行業和地區稅收政策和分配機制，降低或取消不合理稅費，調動水電開發積極性，針對經濟發展落后的資源地，擴大財稅優惠政策覆蓋范圍，以宏觀手段調控，以提升水電經濟性，促進水電行業有序發展。