自然資源調查工作分層與分類探討

王瑞豐 ，張成兵，翟延亮，任偉，閆國紅，韓志達，盧美娜，蒼賀

（1.中國地質大學（北京）水資源與環(huán)境學院，北京 100083；2.河北省地礦局第四地質大隊院士工作站，河北 承德 067000；3.承德市礦產資源測繪院，河北 承德 067000；4.承德市土地收購儲備供應中心，河北 承德 067000）

0 引言

黨的十九大報告中提出了“加強對生態(tài)文明建設的總體設計和組織領導，設立國有自然資源資產管理和自然生態(tài)監(jiān)管機構”，“統(tǒng)一行使自然資源資產所有者職責和統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復職責”。根據《深化黨和國家機構改革方案》設立中華人民共和國自然資源部，標志著我國自然資源管理已提升到前所未有的國家戰(zhàn)略層面的高度。為了支撐自然資源管理的新舉措、新機制，本著“摸清家底，調查先行”的原則，自然資源部于2020年1月頒布了《自然資源調查監(jiān)測體系構建總體方案》①（簡稱《總體方案》），為下一步開展自然資源調查工作指明了方向。但方案中對自然資源調查的分層分類沒有細化，在實際調查工作中可操作性不強，不能有效的指導具體的調查工作。為此，筆者通過參與自然資源部中國地質調查局于2017年開展的“承德市生態(tài)文明示范區(qū)自然資源綜合地質調查”項目所取得的經驗（殷志強等，2020a），對自然資源調查工作的分層分類進行了細化，希望對下一步開展的全國自然資源調查工作有所啟示。

1 自然資源的分類與分層

對于自然資源的概念，目前沒有統(tǒng)一的定義。《辭海》對自然資源的定義為：指天然存在的（不包括人類加工制造的原材料）并有利用價值的自然物，如土地、礦藏、水利、生物、氣候、海洋等資源，是生產的原料來源和布局場所。聯合國環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）的定義為：在一定的時間和技術條件下，能夠產生經濟價值，提高人類當前和未來福利的自然環(huán)境因素的總稱。本文采用《總體方案》①中的定義：自然資源是指天然存在、有使用價值、可提高人類當前和未來福利的自然環(huán)境因素的總和。對自然資源的調研與研究來講，如何科學合理地進行分類和分層是開展所有工作的基礎，目前國內外對自然資源的分類也沒有一個統(tǒng)一的標準。依據自然資源所處的空間位置不同可分為：陸地資源、海洋資源和天空資源；按照在地球上縱向分布高度不同可分為：氣候資源、地表水資源、生物資源、土地資源和地下資源；根據地球系統(tǒng)科學研究對象的不同可分為：大氣圈資源、水圈資源、生物圈資源和巖石圈資源；根據其是否可再生性又可分為：可更新資源和不可更新資源。近年來，我國學者也開展了探索性的研究（嚴金明等，2018；鄧鋒，2020；吳鳳敏等，2020），葛良勝和夏銳（2020）根據空間屬性標準將其劃分為地下空間、地表空間、低層空間和管理空間四個自然資源層；郝愛兵等（2020）以學理、法理與管理相結合的方式將自然資源分為地下資源層、地表基質層、地表覆蓋層和近地空間層四層、12個一級分類和36個二級分類；而《總體方案》則分為：地表基質層、地表覆蓋層和管理層，并在地表基質層下設置地下資源層。綜上所述，具體的研究目的決定了自然資源具體的分類和分層方案。

2 自然資源調查的分類與分層

2.1 自然資源調查的任務和對象

作為一項新興的學科，自然資源調查是以自然資源科學和地球系統(tǒng)科學為理論基礎的（胡中華，2020）。根據自然資源部“兩統(tǒng)一”的職責，自然資源調查的核心任務是查清自然資源的數量、本底和權屬。查清“數量”的目的是為了履行自然資源資產所有者職責，達到摸清自然資源“家底”的目的；查清“本底”是為查清自然資源的質量，為下一步履行生態(tài)修復職責“修哪里？怎么修？”提供科學依據；而查清“權屬”的目的則是統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制最為重要的依據。因此，自然資源的數量、本底和權屬是自然資源調查分類的最基本任務。

自然資源部職責所涉及土地、礦產、森林、草原、水、濕地、海域海島七類自然資源是“山水林田湖草生命共同體”的主要組成部分，也是自然資源調查的主要對象。

2.2 自然資源調查分類與分層

自然資源涵蓋了陸地和海洋、地上和地下，這也是自然資源調查分類重要和基本的依據（孫鴻烈等，2020；陳國光等，2020）。根據自然資源部所涉及的七項職能，其中土地、礦產、森林、草原、水和濕地主要分布在陸地上，而海域海島主要分布在濱海地區(qū)和大陸架上。從地球系統(tǒng)科學研究角度來講這七種自然資源存在著緊密的關系和相互演化的規(guī)則，但從開展自然資源調查工作的角度是橫跨陸地和海域兩個完全不同的調查對象，因此在自然資源調查分類方面建議分成陸地自然資源調查和海洋自然資源調查兩大類，但是在綜合研究方面還是要作為一個有機的整體來考量的。本文只針對陸地自然資源調查工作的分類進行探討。

《總體方案》根據自然資源產生、發(fā)育、演化和利用的全過程，以立體空間位置作為組織和聯系所有自然資源體的基本紐帶，將自然資源分為：地表基質層、地表覆蓋層、管理層和地下資源層。其中第一層為地表基質層，是地球表面孕育和支撐森林、草原、水、濕地等各類自然資源的基礎物質；第二層是地表覆蓋層，是在地表基質層以上，按照自然資源在地表的實際覆蓋情況，將地球表面劃分為作物、林木、草、水等若干覆蓋類型；第三層是管理層，在地表覆蓋層上，疊加各類日常管理、實際利用等界限數據；而地下資源層則是主要描述地表之下礦產資源，以及城市地下空間為主的地下空間資源（黃敬軍等，2020）。本文認為地下資源層中礦產資源的絕大多數金屬礦產中的大型鐵礦產地、能源礦產中的煤礦產地大都出露或接近地表基質層，且多采用露天開采方式；同時能源礦產的地熱資源，絕大多數山區(qū)溫泉都出露于地表；淺層地熱能的利用范圍也在地表200 m以內（龍西亭等，2016）；地下水資源孔隙水、裂隙水和巖溶水含水層都分布在地表基質層中；另外對于城市地下空間資源，其目前主要開發(fā)層為地表基質層（董英等，2020）。因此，建議將地下資源層與地表基質層合并開展調查工作。

綜上所述，本文建議將陸地自然資源調查分為地表基質與資源層調查、地表覆蓋層調查和管理層調查三類（圖1）。

圖1 自然資源調查分類與分層

2.2.1 地表基質層調查

地表基質層是地球表層孕育和支撐森林、草原、水、濕地等各類自然資源的基礎物質，調查工作主要從數量和背景兩個方面開展。

地表基質層數量調查包括礦產資源、地下水資源和地下空間資源三個方面。其中礦產資源又包括：金屬礦產資源、非金屬礦產資源、能源礦產資源和水氣礦產資源等人類可利用的各類資源。對于礦產資源調查工作針對每個礦種目前都有與之相對應的國家標準調查規(guī)范。對于地下水資源調查，地下水資源包括區(qū)域地下水資源和場地水資源，地下水資源的調查可以按照水利部頒發(fā)的《地下水資源勘察規(guī)范》（SL 454-2010）②并結合國家標準《地下水資源分類分級標準》（GB/T 15218-1994）③實施。而地下空間資源調查則多在城市及周邊開展，地下空間資源的調查工作可以參照《城市地質調查規(guī)范》（DZ/T 0306-2017）④及住建部的相關要求開展。

地表基質層背景調查工作包括土壤質量、地下水質量和地質環(huán)境三個方面（殷志強等，2020b）。其中土壤質量可根據其用途分為農用地和建設用地（吳克寧和趙瑞，2019），調查工作應按照生態(tài)環(huán)境部頒發(fā)的《土壤環(huán)境質量》（GB 15618-2018、GB 36600-2018）⑤、⑥系列規(guī)范執(zhí)行；地下水質量則按照《地下水質量標準》（GB/T 14848-2017）⑦執(zhí)行；地質環(huán)境調查可參照中國地質調查局《環(huán)境地質調查技術要求》⑧系列規(guī)范進行。

2.2.2 地表覆蓋層調查

在地表基質層上，按照自然資源在地表的實際覆蓋情況，將地球表面劃分為作物、林木、草、水等若干覆蓋類型，可從數量和背景兩個方面開展地表覆蓋層調查。

地表覆蓋層資源數量調查包括：土地資源、地表水資源、自然遺跡資源（或稱自然游憩資源）。其中土地資源是由農用地、林地、草地等不同用途的土地組成，而地表水資源又包括河流、湖泊、濕地、冰川等資源。這里的自然遺跡資源（或稱自然游憩資源）則包括地質遺跡景觀、人文遺跡景觀、生物景觀、天象和氣候景觀等。

土地資源調查工作是地表覆蓋層調查的重點和難點。由于歷史的原因，我國土地資源根據其用途不同，分別歸屬于原國土資源部、農業(yè)部、住建部、國家林業(yè)局等多個部門管理，其分類標準不一致，調查評價標準也存在不一致。例如《土地利用現狀分類》（GB/T 21010-2017）⑨、《林業(yè)資源分類與代碼森林類型》（GB/T 14721-2010）⑩、《草地分類》（NY/T 2997-2016）等規(guī)范中對林地、草地的劃分標準存在著較大差異。在具體調查過程中，本文建議突出土地的資源性，以《土地利用現狀分類》（GB/T 21010-2017）為基礎，在兼顧功能性方面可以參照自然資源部最新頒發(fā)的《國土空間調查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南》執(zhí)行。

在水資源調查方面要以流域為單元開展相關調查工作，根據流域的特征采用水利部頒發(fā)的行業(yè)通行的方法開展調查評價工作，并進行必要的還原計算，以確保數據的可靠性。

針對自然遺跡的調查工作可參照《地質遺跡調查規(guī)范》（DZ/T 0303-2017）和《國家公園資源調查與評價規(guī)范》（LY/T 3189-2020）中的相關規(guī)定執(zhí)行（曹曉娟等，2020）。

地表覆蓋層資源背景調查包括：地表水質量和大氣環(huán)境質量兩個方面。其中地表水質量根據《地表水環(huán)境質量標準》（GB 3838-2002）執(zhí)行，而大氣環(huán)境方面則按照《大氣環(huán)境質量標準》（GB 3095-2012）執(zhí)行。這兩方面如不做專項調查工作，可到當地生態(tài)環(huán)境部門進行收集。

2.2.3 管理層調查

管理層也稱為界限層，分為天然界限和人為界限兩大類。其中天然界限包括：地理單元界限、地貌單元界限、地質界限等天然存在的不以人類意志改變的界限。人為界限包括：包括行政界線、自然資源權屬界線、永久基本農田、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、自然保護地界線、開發(fā)區(qū)界線等。管理層是在天然界限的基礎上通過調整人為界限來實現的，是履行自然資源資產管理、國土空間用途管制和生態(tài)保護修復的重要依據。

在管理層調查中，首先要收集已有各類調查成果，結合最新的遙感資料及科研成果確定天然界限。在天然界限確定后，利用地表基質層調查和地表覆蓋層調查的成果確定各類人為界限。因此管理層調查是建立在地表基質層調查和地表覆蓋層調查的基礎之上的，也是對前期調查的歸納總結和重要的成果表達形式。

3 調查工作建議

（1）自然資源調查分類要符合“陸地和海洋、地上和地下”這一基本客觀規(guī)律，將自然資源調查分為陸地自然資源調查和海洋自然資源調查兩大類。只有做到科學、直觀、簡練的分類，才能便于指導下一步自然資源調查工作的實施，建議將陸地自然資源調查分為地表基質與資源層調查、地表覆蓋層調查和管理層調查三類。

（2）分類工作要以現行的規(guī)范、規(guī)程和成熟的調查技術手段作為支撐，尤其是陸地自然資源調查應整合和吸收已經頒發(fā)實施的測繪、地礦、水利、生態(tài)保護等相關部門和行業(yè)的規(guī)范，為調查工作提供技術方法和質量保證。

注 釋

①中華人民共和國自然資源部.2020.自然資源調查監(jiān)測體系構建總體方案[Z].

②中華人民共和國水利部.2010.地下水資源勘察規(guī)范:SL 454-2010[S].北京:中國標準出版社.

③國家技術監(jiān)督局.1994.地下水資源分類分級標準:GB/T 15218-1994[S].北京:中國標準出版社.

④中華人民共和國國土資源部.2017.城市地質調查規(guī)范:DZ/T 0306-2017[S].北京:中國標準出版社.

⑤中華人民共和國生態(tài)環(huán)境部.國家市場監(jiān)督管理總局.2018.中華人民共和國國家標準 土壤環(huán)境質量農用地土壤污染風險管控標準:GB 15618-2018[S].北京:中國標準出版社.

⑥中華人民共和國生態(tài)環(huán)境部.國家市場監(jiān)督管理總局.2018.中華人民共和國國家標準 土壤環(huán)境質量建設用地土壤污染風險管控標準:GB 36600-2018[S].北京:中國標準出版社.

⑦中華人民共和國國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局.中國國家標準化委員會.2018.地下水質量標準:GB/T 14848-2017[S].北京:中國標準出版社.

⑧中國地質調查局.2019.環(huán)境地質調查技術要求（1∶50000）DD 2019-07[Z].

⑨中華人民共和國國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局.中國國家標準化委員會.2017.土地利用現狀分類:GB/T 21010-2017[S].北京:中國標準出版社.

⑩中華人民共和國國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局.中國國家標準化管理委員會.2010.中華人民共和國國家標準:林業(yè)資源分類與代碼 森林類型:GB/T 14721-2010[S].北京:中國標準出版社.