我國圖書館法人治理結構建設發展策略

孫琳

福建師范大學社會歷史學院

近年來，法人治理建設的提出為公共圖書館的發展帶來了新的機遇與挑戰。2018年《中華人民共和國公共圖書館法》的正式實施為我國推進公共圖書館文化服務體制管理改革發展提供了許多法律法規層面的政策依據，其中明確要求我國公共圖書館應當建立健全法人文化治理組織結構，并依法給予稅收優惠，將制度建設落實到實際行動。

對于公共圖書館法人治理概念的詮釋，因為學者理解的不同使得含義多變。我國圖書館界較早明確提出建立法人治理結構概念的是黃穎，她特別提出要加快改革和創新完善國家圖書館獨立法人治理組織結構，推行獨立圖書館管理委員會制[1]；蔣永福則認為“公共圖書館法人治理要形成利益相關者之間的制衡機制。”[2]；丁明春認為我國公共圖書館法人治理主要目的是'鼓勵相關具有利益性的主體共同組織參與法人管理下的圖書館公共事務，提供公共文化服務。[3]”簡言來講，圖書館法人治理可以概括為相關利益者參與圖書館管理治理，相互制衡，提供公共文化服務，以實現圖書館的獨立管理。

學者對法人治理結構分析的角度各式各樣，霍瑞娟深入分析了圖書館法人治理結構的建立及可能存在的法律問題，認為完善配套制度刻不容緩[4]。肖容梅提出公共圖書館管理要定期進行全面而周密的管理制度體系設計，提高各方面的認識[5]。李冠南、孫慧明提出要在變革中完成與現有體制的磨合[6]。

從研究方法上看，實證論文數量相較之前有了明顯的增長，不再是單一的定性分析，但沒有深入研究圖書館理事會的具體實施活動，缺乏對具體操作層面的討論。針對此問題，筆者擬對圖書館理事會進行全面觀測，提出發展策略，提升圖書館法人治理地位，促進法治體系現代化。

一、我國省級圖書館法人治理結構建設現狀調研及分析

（一）調研方法

當前，我國公司法人社會治理體制結構已經逐步形成完善，但我國公共圖書館法人社會治理體制結構仍然還處于一個試點試行階段。各省圖書館作為省級直屬事業單位，積極推動法人社會治理組織結構優化建設。筆者選取了31個省級圖書館，了解當下各個省級圖書館法人社會治理組織結構及其建設發展現狀。主要采用了以下三種方式：

第一，研究深入分析當前我國用于建立完善公共圖書館法人治理結構的政策；第二，通過搜索引擎查找相關圖書館官網，查看理事會的成立情況及活動，并深入探究信息公開欄目；第三，查閱當地相關新聞，了解當地公共圖書館內的相關服務。檢索時間為2021年5月1日至2021年7月1日。

根據調查發現，已有29個省級公共圖書館開展了法人治理機制試點工作，建立了圖書館理事會。為深入了解我國公共圖書館法人治理現狀，探究運用法人章程治理困境的基本根源，下文以我國圖書館法人章程較為完備的浙江省圖書館、廣東省立中山圖書館、陜西省圖書館、福建省圖書館、黑龍江省圖書館五個樣本為例，對其進行討論。

（二）公共圖書館法人治理框架要素分析

圖書館應當提高章程的相關合法有效性，形成章程約束力的共識，加強章程的公信力。在實踐層面，各地圖書館在制定章程時往往參照中央機構編制委員會辦公室下發的《事業單位章程示范文本》[7]。仔細察看對比《事業單位章程示范文本》，五個圖書館章程中都有明確規定理事會的構成及職責、理事長產生方式、理事長的職權、理事會會議程序、重大事項決定、行政負責人的產生方式等事項。

依照《事業單位章程示范文本》第三章的內容，其中明確指出“本條款內容應與舉辦單位和其他相關部門充分溝通協商后載明。”從基本邏輯上來說，既然明確表明理事會要向舉辦管理單位及時報告此項工作，就必然應該明確規定其他權利，有利于督促舉辦管理單位及時行使其他權利。據調研，《廣東省立中山圖書館章程》《福建省圖書館理事會章程》并未對舉辦單位進行定義。

若要做到權責分明，首先要規定好服務的對象和人員。這點應該于章程中體現，才能更好地履行職責。但是調研發現，唯有《浙江省圖書館章程》《陜西省圖書館章程》《黑龍江省圖書館章程》提出了服務對象的概念以及權利義務。

三、我國圖書館法人治理結構建設發展建議

針對我國公共圖書館法人治理的獨有特性，筆者提出以下發展策略。

（一）擴充《公共圖書館法》細則

《公共圖書館法》的出臺使得圖書館建設趨向于法治化，利于圖書館開展相關的治理活動，極大推進我國公共圖書館法人治理結構的改革和發展步伐。但該法律更趨向于“軟法”，靈活性足使得其本身強制性不夠，約束力不強，就會導致其余條例多方面拓展而造成根本性錯誤。且該法律缺乏有效的評價機制標準，就會大大降低各方法人法治過程中的參與度和積極性。因此《公共圖書館法》應起到帶頭作用，進一步完善條例，提高治理的效能和應用。

（二）完善理事會體系

理事會作為圖書館法人治理結構改革的重心，其建立完備程度體現了該館法治的進展。政府在公共圖書館法人治理中應起到監督作用，所以需要明確理事會的決策地位，避免行政機關過分干涉公共圖書館的運行。而且，盡管許多圖書館章程已有理事會的相關內容，但僅為寬泛的規則，沒有相應評價體系和問責機制[9]。章程的邊界模糊性就會使得理事會權威性不足，無法發揮約束作用。

因此在公共圖書館章程中應當明確理事會的權利義務、理事行為準則、以及相應的責任擔當和獎懲機制，通過“獎勵機制”提高理事參與決策積極性。根據信息經濟學理論，聲譽機制能收集、反饋和評價理事過去行為，形成可靠的指引。[8]因此個人聲譽對于社會人士來說是具有價值的。對于公共圖書館的理事而言，他們大多是具有社會地位的成功人士，給予適當的獎勵有助于提升他們的聲望，將名譽和圖書館利益相結合，有利于提高理事參與決策積極性，也有助于理事會獨立議事，完善理事會體系。

（三）擴展社會力量參與法人治理途徑

健全圖書館依法治理的輿論監督與檢查問責工作機制，這是我國圖書館建設順應社會信息公開管理制度發展要求的必然表現，圖書館的健康建設更是發展離不開廣大社會各界力量的共同參與，但是從調研結果來看，在建設的過程中，社會的參與度是不高的。

現代中國公共圖書館社會治理服務體系的完善構建，應充分調動廣大社會主體積極性，創新公共供給服務方式和途徑推動社會主體服務多元化，提高公共服務設施質量和管理效能，為廣大公民利益提供優質產品，提高公民參與建設的積極性[10]。具體表現在此刻務必要鼓勵大小企業、社會公益集體、基金會、個人等多方社會力量介入到圖書館管理中來。盡管部分圖書館在建設過程中也獲得了一些社會力量支持，并取得一定結果。但是為了建立長久有效的互助保障機制，增進社會力量介入度，還需要改革治理手段。積極籌建圖書館基金會以及公開信息接受社會監督是接下來工作的著重點。

1.積極籌備圖書館基金會

中國圖書館公益基金會則是作為中國圖書館主要經費來源補充的重要收入渠道之一，有望在圖書館的可持續發展中充當起重要角色，提升治理能力[11]。

當前我國圖書館基金會進展緩慢，專門為圖書館所特有的基金會十分少見，大部分是基金會全資投入圖書館所持有的項目，例如“青少年閱讀”、“溫暖助學”等等，鮮少投入資金到建設圖書館本身。這就使得基金會入駐合作多為短期的、一次性合作，難以長久增加社會效益。公共圖書館理應在理事會的發起下，踴躍組建專業性的“圖書館事業單位基金會”，確保圖書館基金體系體制完備化和規范化，從而更好地讓社會力量介入到管理中。同時相互監督也能促進雙方共贏。圖書館擁有更好的體系，服務更加多元，而企業能夠增強社會影響力，推進產品、品牌宣傳。圖書館和社會團體之間能夠建立起良性、長久的互助體制。

2.信息公開接受社會監督

社會監督是公共圖書館法人治理建設的核心內容，引入監督機制即形成公共文化服務考核評價及構建治理設施效能。社會大眾對圖書館進行監督審視大多通過“信息、政務公開”的方式，作為公益事業單位，圖書館應當完善官網信息公開欄目，制定本館章程并將其公示，利于社會公眾對圖書館業務進行監督評價，如此不僅可以讓大眾參與到監督圖書館運作中來，還能夠提升圖書館的服務質量，推進法人治理工作的完善。保證社會的多項利益，進而增進圖書館的良性、多元發展。

四、結語

當前，我國公共圖書館法人服務治理組織結構問題研究逐漸從基礎理論研究轉向實踐，在《公共圖書館法》完備的情況下，我國公共圖書館應在事業單位建設法人治理結構的背景下，明確理事會建設主體的職責，構建完備的理事會體系，提高理事參與獨立決策積極性。加強法人治理建設的宣傳，注重構建專業體系，培養圖書館內部人員的法治觀念和信息素養。籌建圖書館基金會以及信息公開接受社會監督，擴展社會力量參與的途徑。

最重要的是要做到“仰觀俯視”，既登高望遠，聚焦國家戰略，體現出自身的戰略性和前瞻性，又要結合本地本館服務重點、運行方式及治理機制特點，提出切實可行的發展戰略，從而提高法律實施的針對性與有效性，體現出現實導向和可操作性。