我國(guó)圖書(shū)館法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)發(fā)展策略

孫琳

福建師范大學(xué)社會(huì)歷史學(xué)院

近年來(lái)，法人治理建設(shè)的提出為公共圖書(shū)館的發(fā)展帶來(lái)了新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。2018年《中華人民共和國(guó)公共圖書(shū)館法》的正式實(shí)施為我國(guó)推進(jìn)公共圖書(shū)館文化服務(wù)體制管理改革發(fā)展提供了許多法律法規(guī)層面的政策依據(jù)，其中明確要求我國(guó)公共圖書(shū)館應(yīng)當(dāng)建立健全法人文化治理組織結(jié)構(gòu)，并依法給予稅收優(yōu)惠，將制度建設(shè)落實(shí)到實(shí)際行動(dòng)。

對(duì)于公共圖書(shū)館法人治理概念的詮釋?zhuān)驗(yàn)閷W(xué)者理解的不同使得含義多變。我國(guó)圖書(shū)館界較早明確提出建立法人治理結(jié)構(gòu)概念的是黃穎，她特別提出要加快改革和創(chuàng)新完善國(guó)家圖書(shū)館獨(dú)立法人治理組織結(jié)構(gòu)，推行獨(dú)立圖書(shū)館管理委員會(huì)制[1]；蔣永福則認(rèn)為“公共圖書(shū)館法人治理要形成利益相關(guān)者之間的制衡機(jī)制。”[2]；丁明春認(rèn)為我國(guó)公共圖書(shū)館法人治理主要目的是'鼓勵(lì)相關(guān)具有利益性的主體共同組織參與法人管理下的圖書(shū)館公共事務(wù)，提供公共文化服務(wù)。[3]”簡(jiǎn)言來(lái)講，圖書(shū)館法人治理可以概括為相關(guān)利益者參與圖書(shū)館管理治理，相互制衡，提供公共文化服務(wù)，以實(shí)現(xiàn)圖書(shū)館的獨(dú)立管理。

學(xué)者對(duì)法人治理結(jié)構(gòu)分析的角度各式各樣，霍瑞娟深入分析了圖書(shū)館法人治理結(jié)構(gòu)的建立及可能存在的法律問(wèn)題，認(rèn)為完善配套制度刻不容緩[4]。肖容梅提出公共圖書(shū)館管理要定期進(jìn)行全面而周密的管理制度體系設(shè)計(jì)，提高各方面的認(rèn)識(shí)[5]。李冠南、孫慧明提出要在變革中完成與現(xiàn)有體制的磨合[6]。

從研究方法上看，實(shí)證論文數(shù)量相較之前有了明顯的增長(zhǎng)，不再是單一的定性分析，但沒(méi)有深入研究圖書(shū)館理事會(huì)的具體實(shí)施活動(dòng)，缺乏對(duì)具體操作層面的討論。針對(duì)此問(wèn)題，筆者擬對(duì)圖書(shū)館理事會(huì)進(jìn)行全面觀測(cè)，提出發(fā)展策略，提升圖書(shū)館法人治理地位，促進(jìn)法治體系現(xiàn)代化。

一、我國(guó)省級(jí)圖書(shū)館法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)現(xiàn)狀調(diào)研及分析

（一）調(diào)研方法

當(dāng)前，我國(guó)公司法人社會(huì)治理體制結(jié)構(gòu)已經(jīng)逐步形成完善，但我國(guó)公共圖書(shū)館法人社會(huì)治理體制結(jié)構(gòu)仍然還處于一個(gè)試點(diǎn)試行階段。各省圖書(shū)館作為省級(jí)直屬事業(yè)單位，積極推動(dòng)法人社會(huì)治理組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化建設(shè)。筆者選取了31個(gè)省級(jí)圖書(shū)館，了解當(dāng)下各個(gè)省級(jí)圖書(shū)館法人社會(huì)治理組織結(jié)構(gòu)及其建設(shè)發(fā)展現(xiàn)狀。主要采用了以下三種方式：

第一，研究深入分析當(dāng)前我國(guó)用于建立完善公共圖書(shū)館法人治理結(jié)構(gòu)的政策；第二，通過(guò)搜索引擎查找相關(guān)圖書(shū)館官網(wǎng)，查看理事會(huì)的成立情況及活動(dòng)，并深入探究信息公開(kāi)欄目；第三，查閱當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)新聞，了解當(dāng)?shù)毓矆D書(shū)館內(nèi)的相關(guān)服務(wù)。檢索時(shí)間為2021年5月1日至2021年7月1日。

根據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，已有29個(gè)省級(jí)公共圖書(shū)館開(kāi)展了法人治理機(jī)制試點(diǎn)工作，建立了圖書(shū)館理事會(huì)。為深入了解我國(guó)公共圖書(shū)館法人治理現(xiàn)狀，探究運(yùn)用法人章程治理困境的基本根源，下文以我國(guó)圖書(shū)館法人章程較為完備的浙江省圖書(shū)館、廣東省立中山圖書(shū)館、陜西省圖書(shū)館、福建省圖書(shū)館、黑龍江省圖書(shū)館五個(gè)樣本為例，對(duì)其進(jìn)行討論。

（二）公共圖書(shū)館法人治理框架要素分析

圖書(shū)館應(yīng)當(dāng)提高章程的相關(guān)合法有效性，形成章程約束力的共識(shí)，加強(qiáng)章程的公信力。在實(shí)踐層面，各地圖書(shū)館在制定章程時(shí)往往參照中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室下發(fā)的《事業(yè)單位章程示范文本》[7]。仔細(xì)察看對(duì)比《事業(yè)單位章程示范文本》，五個(gè)圖書(shū)館章程中都有明確規(guī)定理事會(huì)的構(gòu)成及職責(zé)、理事長(zhǎng)產(chǎn)生方式、理事長(zhǎng)的職權(quán)、理事會(huì)會(huì)議程序、重大事項(xiàng)決定、行政負(fù)責(zé)人的產(chǎn)生方式等事項(xiàng)。

依照《事業(yè)單位章程示范文本》第三章的內(nèi)容，其中明確指出“本條款內(nèi)容應(yīng)與舉辦單位和其他相關(guān)部門(mén)充分溝通協(xié)商后載明。”從基本邏輯上來(lái)說(shuō)，既然明確表明理事會(huì)要向舉辦管理單位及時(shí)報(bào)告此項(xiàng)工作，就必然應(yīng)該明確規(guī)定其他權(quán)利，有利于督促舉辦管理單位及時(shí)行使其他權(quán)利。據(jù)調(diào)研，《廣東省立中山圖書(shū)館章程》《福建省圖書(shū)館理事會(huì)章程》并未對(duì)舉辦單位進(jìn)行定義。

若要做到權(quán)責(zé)分明，首先要規(guī)定好服務(wù)的對(duì)象和人員。這點(diǎn)應(yīng)該于章程中體現(xiàn)，才能更好地履行職責(zé)。但是調(diào)研發(fā)現(xiàn)，唯有《浙江省圖書(shū)館章程》《陜西省圖書(shū)館章程》《黑龍江省圖書(shū)館章程》提出了服務(wù)對(duì)象的概念以及權(quán)利義務(wù)。

三、我國(guó)圖書(shū)館法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)發(fā)展建議

針對(duì)我國(guó)公共圖書(shū)館法人治理的獨(dú)有特性，筆者提出以下發(fā)展策略。

（一）擴(kuò)充《公共圖書(shū)館法》細(xì)則

《公共圖書(shū)館法》的出臺(tái)使得圖書(shū)館建設(shè)趨向于法治化，利于圖書(shū)館開(kāi)展相關(guān)的治理活動(dòng)，極大推進(jìn)我國(guó)公共圖書(shū)館法人治理結(jié)構(gòu)的改革和發(fā)展步伐。但該法律更趨向于“軟法”，靈活性足使得其本身強(qiáng)制性不夠，約束力不強(qiáng)，就會(huì)導(dǎo)致其余條例多方面拓展而造成根本性錯(cuò)誤。且該法律缺乏有效的評(píng)價(jià)機(jī)制標(biāo)準(zhǔn)，就會(huì)大大降低各方法人法治過(guò)程中的參與度和積極性。因此《公共圖書(shū)館法》應(yīng)起到帶頭作用，進(jìn)一步完善條例，提高治理的效能和應(yīng)用。

（二）完善理事會(huì)體系

理事會(huì)作為圖書(shū)館法人治理結(jié)構(gòu)改革的重心，其建立完備程度體現(xiàn)了該館法治的進(jìn)展。政府在公共圖書(shū)館法人治理中應(yīng)起到監(jiān)督作用，所以需要明確理事會(huì)的決策地位，避免行政機(jī)關(guān)過(guò)分干涉公共圖書(shū)館的運(yùn)行。而且，盡管許多圖書(shū)館章程已有理事會(huì)的相關(guān)內(nèi)容，但僅為寬泛的規(guī)則，沒(méi)有相應(yīng)評(píng)價(jià)體系和問(wèn)責(zé)機(jī)制[9]。章程的邊界模糊性就會(huì)使得理事會(huì)權(quán)威性不足，無(wú)法發(fā)揮約束作用。

因此在公共圖書(shū)館章程中應(yīng)當(dāng)明確理事會(huì)的權(quán)利義務(wù)、理事行為準(zhǔn)則、以及相應(yīng)的責(zé)任擔(dān)當(dāng)和獎(jiǎng)懲機(jī)制，通過(guò)“獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制”提高理事參與決策積極性。根據(jù)信息經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，聲譽(yù)機(jī)制能收集、反饋和評(píng)價(jià)理事過(guò)去行為，形成可靠的指引。[8]因此個(gè)人聲譽(yù)對(duì)于社會(huì)人士來(lái)說(shuō)是具有價(jià)值的。對(duì)于公共圖書(shū)館的理事而言，他們大多是具有社會(huì)地位的成功人士，給予適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)有助于提升他們的聲望，將名譽(yù)和圖書(shū)館利益相結(jié)合，有利于提高理事參與決策積極性，也有助于理事會(huì)獨(dú)立議事，完善理事會(huì)體系。

（三）擴(kuò)展社會(huì)力量參與法人治理途徑

健全圖書(shū)館依法治理的輿論監(jiān)督與檢查問(wèn)責(zé)工作機(jī)制，這是我國(guó)圖書(shū)館建設(shè)順應(yīng)社會(huì)信息公開(kāi)管理制度發(fā)展要求的必然表現(xiàn)，圖書(shū)館的健康建設(shè)更是發(fā)展離不開(kāi)廣大社會(huì)各界力量的共同參與，但是從調(diào)研結(jié)果來(lái)看，在建設(shè)的過(guò)程中，社會(huì)的參與度是不高的。

現(xiàn)代中國(guó)公共圖書(shū)館社會(huì)治理服務(wù)體系的完善構(gòu)建，應(yīng)充分調(diào)動(dòng)廣大社會(huì)主體積極性，創(chuàng)新公共供給服務(wù)方式和途徑推動(dòng)社會(huì)主體服務(wù)多元化，提高公共服務(wù)設(shè)施質(zhì)量和管理效能，為廣大公民利益提供優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品，提高公民參與建設(shè)的積極性[10]。具體表現(xiàn)在此刻務(wù)必要鼓勵(lì)大小企業(yè)、社會(huì)公益集體、基金會(huì)、個(gè)人等多方社會(huì)力量介入到圖書(shū)館管理中來(lái)。盡管部分圖書(shū)館在建設(shè)過(guò)程中也獲得了一些社會(huì)力量支持，并取得一定結(jié)果。但是為了建立長(zhǎng)久有效的互助保障機(jī)制，增進(jìn)社會(huì)力量介入度，還需要改革治理手段。積極籌建圖書(shū)館基金會(huì)以及公開(kāi)信息接受社會(huì)監(jiān)督是接下來(lái)工作的著重點(diǎn)。

1.積極籌備圖書(shū)館基金會(huì)

中國(guó)圖書(shū)館公益基金會(huì)則是作為中國(guó)圖書(shū)館主要經(jīng)費(fèi)來(lái)源補(bǔ)充的重要收入渠道之一，有望在圖書(shū)館的可持續(xù)發(fā)展中充當(dāng)起重要角色，提升治理能力[11]。

當(dāng)前我國(guó)圖書(shū)館基金會(huì)進(jìn)展緩慢，專(zhuān)門(mén)為圖書(shū)館所特有的基金會(huì)十分少見(jiàn)，大部分是基金會(huì)全資投入圖書(shū)館所持有的項(xiàng)目，例如“青少年閱讀”、“溫暖助學(xué)”等等，鮮少投入資金到建設(shè)圖書(shū)館本身。這就使得基金會(huì)入駐合作多為短期的、一次性合作，難以長(zhǎng)久增加社會(huì)效益。公共圖書(shū)館理應(yīng)在理事會(huì)的發(fā)起下，踴躍組建專(zhuān)業(yè)性的“圖書(shū)館事業(yè)單位基金會(huì)”，確保圖書(shū)館基金體系體制完備化和規(guī)范化，從而更好地讓社會(huì)力量介入到管理中。同時(shí)相互監(jiān)督也能促進(jìn)雙方共贏。圖書(shū)館擁有更好的體系，服務(wù)更加多元，而企業(yè)能夠增強(qiáng)社會(huì)影響力，推進(jìn)產(chǎn)品、品牌宣傳。圖書(shū)館和社會(huì)團(tuán)體之間能夠建立起良性、長(zhǎng)久的互助體制。

2.信息公開(kāi)接受社會(huì)監(jiān)督

社會(huì)監(jiān)督是公共圖書(shū)館法人治理建設(shè)的核心內(nèi)容，引入監(jiān)督機(jī)制即形成公共文化服務(wù)考核評(píng)價(jià)及構(gòu)建治理設(shè)施效能。社會(huì)大眾對(duì)圖書(shū)館進(jìn)行監(jiān)督審視大多通過(guò)“信息、政務(wù)公開(kāi)”的方式，作為公益事業(yè)單位，圖書(shū)館應(yīng)當(dāng)完善官網(wǎng)信息公開(kāi)欄目，制定本館章程并將其公示，利于社會(huì)公眾對(duì)圖書(shū)館業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)督評(píng)價(jià)，如此不僅可以讓大眾參與到監(jiān)督圖書(shū)館運(yùn)作中來(lái)，還能夠提升圖書(shū)館的服務(wù)質(zhì)量，推進(jìn)法人治理工作的完善。保證社會(huì)的多項(xiàng)利益，進(jìn)而增進(jìn)圖書(shū)館的良性、多元發(fā)展。

四、結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前，我國(guó)公共圖書(shū)館法人服務(wù)治理組織結(jié)構(gòu)問(wèn)題研究逐漸從基礎(chǔ)理論研究轉(zhuǎn)向?qū)嵺`，在《公共圖書(shū)館法》完備的情況下，我國(guó)公共圖書(shū)館應(yīng)在事業(yè)單位建設(shè)法人治理結(jié)構(gòu)的背景下，明確理事會(huì)建設(shè)主體的職責(zé)，構(gòu)建完備的理事會(huì)體系，提高理事參與獨(dú)立決策積極性。加強(qiáng)法人治理建設(shè)的宣傳，注重構(gòu)建專(zhuān)業(yè)體系，培養(yǎng)圖書(shū)館內(nèi)部人員的法治觀念和信息素養(yǎng)。籌建圖書(shū)館基金會(huì)以及信息公開(kāi)接受社會(huì)監(jiān)督，擴(kuò)展社會(huì)力量參與的途徑。

最重要的是要做到“仰觀俯視”，既登高望遠(yuǎn)，聚焦國(guó)家戰(zhàn)略，體現(xiàn)出自身的戰(zhàn)略性和前瞻性，又要結(jié)合本地本館服務(wù)重點(diǎn)、運(yùn)行方式及治理機(jī)制特點(diǎn)，提出切實(shí)可行的發(fā)展戰(zhàn)略，從而提高法律實(shí)施的針對(duì)性與有效性，體現(xiàn)出現(xiàn)實(shí)導(dǎo)向和可操作性。