村級組織負責人“一肩挑”的優化路徑

桂華

【關鍵詞】村級治理 “一肩挑” 基層治理現代化 【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A

村級組織負責人“一肩挑”是指在農村換屆中村支部書記通過法定程序擔任村委會主任、農村集體經濟組織與農民合作社負責人。農村基層治理具有國家與社會的雙重屬性，村級組織由基層黨組織、群眾自治組織和農村集體經濟組織構成，“一肩挑”在強化黨組織在農村基層治理中的領導地位的同時，對于群眾主體性的發揮和村民自治的運行也會產生影響。

村級組織架構與村干部任職

村級組織作為國家治理體系的末端部分，既具有“國家性”又具有“社會性”。村級治理需要直接回應農民的訴求，彰顯群眾的主體性。國家治理以及國家對“三農”工作的定位，構成村級治理與基層組織轉變的前提。

新中國成立后，我國建立了政社合一的農村基層組織。黨組織嵌入村莊社會，政權體系通過貫徹群眾路線，實現對億萬農民的高度組織動員，農民為社會主義建設事業作出了巨大貢獻。改革開放后，農村經營體制變革逐漸開展，人民公社體制逐步取消。針對改革后基層如何治理、農村合作社如何運行、農村公共產品如何供給等問題，部分地區自發探索出村民委員會這一基層組織形式，取得了很好的效果，成為延續至今的農村基層治理的基本模式。村民委員會屬于群眾性自治組織，有效地解決了人民公社解體之后的農村基層組織形式問題。村民委員會在基層黨組織的領導下開展農村工作，一方面堅持農民“自我管理、自我教育、自我服務”原則，另一方面是在鄉鎮人民政府的“指導、支持和幫助”下開展工作，正式的行政組織建立在鄉鎮一級，形成“鄉政村治”的二元一體治理格局。

村級組織運行的關鍵在于處理“鄉政”與“村治”的關系。村級組織主要由三部分構成，一是農村黨組織，二是村民委員會組織，三是農村集體經濟組織。農村黨支部在上級黨委的領導下開展工作。村民委員會由農民按照法定程序選舉產生，“實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”。在農村集體產權制度改革之前，大部分村莊的集體經濟組織與村委會組織合二為一。從制度設計上看，村民委員會負責村莊內部公共事務，主要對群眾負責，而基層黨組織則較多地受到上級黨委政府的工作指導。如此一來，“鄉政”與“村治”的關系在實踐中就表現為村“兩委”的關系。由于不同時期“三農”工作重點與基層治理任務不同，則不同時期的鄉村關系和村“兩委”關系也隨之不同。

農村稅費改革之前，基層工作主要是圍繞著向農民“收取”展開的，這一時期還存在著計劃生育政策執行任務，村干部就成為國家與農民的紐帶。取消農業稅費之后國家向農村投入大量的資源，鄉村關系結構性緊張隨之消失，農村工作向服務農民轉變，村級組織轉型為服務性組織。這一時期的村“兩委”關系主要受到村莊內部因素的影響。村莊利益密度是影響“兩委”關系的關鍵變量，村莊利益密度越高，資金流量越大，村級組織所控制的資源流量也就越多，村干部掌握的權力因此越大。村莊利益密度越高，村級政治生態越是復雜，村級權力博弈通常表現為村書記與村主任兩個“一把手”之間的競爭。

進入鄉村治理現代化階段之后，“三農”工作又發生了新的變化。2013年國家啟動精準扶貧攻堅工作，黨的十九大確定鄉村振興戰略，精準扶貧以全面實現脫貧為目標，鄉村振興定位于城鄉一體化發展。這兩項工作推動鄉村治理向更加積極的方向發展。實施精準扶貧與鄉村振興，一方面依賴于國家資源投入，另一方面需要激發鄉村發展的內生動力。更加積極的鄉村治理目標推動基層組織變化，要求村級組織具有更強的政策執行能力、服務群眾能力和經營村莊的能力。為了達到這一點，國家通過強化基層黨組織的領導能力來提升基層治理能力，具體做法包括向部分貧困村派駐“駐村第一書記”“駐村第一書記”常態化以及推行村書記主任“一肩挑”等。實施村級組織負責人“一肩挑”的初衷是提升基層治理能力，以此來實現國家積極治理鄉村的目標。

村級組織負責人“一肩挑”的制度內涵

推行村級組織負責人“一肩挑”，目的是強化黨組織在基層工作中的領導地位，一些地區不僅推行村書記與村主任“一肩挑”，而且推行村委委員與支部委員交叉任職。各地村級組織換屆選舉操作程序不同，“一肩挑”的具體做法也有所不同。結合一些地區的實例分析：

一是浙江省。2020年浙江省完成村“兩委”換屆工作，全面推行“一肩挑”做法。換屆之后，浙江全省的“一肩挑”率從12.23%提高到98.43%，并對354個確無合適人選村社下派書記，同時推進村社“兩委”班子交叉任職，全面推行村社黨組織副書記或紀委書記擔任村（居）監委主任。浙江地區民營經濟發達，2000年之后，在經濟快速發展的背景下，浙江一些地區農村開始進行集體土地的大規模開發，村莊內部產生密集利益，吸引一些民營企業家參與村莊治理，形成“富人治村”形態。民營企業家參與村“兩委”換屆選舉，引發村莊內部矛盾，降低基層治理效能。黨的十八大以來，從嚴治黨向基層延伸，黨委政府加強對村級組織的規范化管理，推行村級組織負責人“一肩挑”可避免村委會競爭性選舉所引發的基層治理混亂，避免“富人治村”引發的基層治理風險。

二是廣東省。廣東省是全國較早推行村級組織負責人“一肩挑”的地區。這與廣東部分地區面臨的基層治理矛盾有關。以珠三角為代表的部分地區，一直存在著基層黨組織與村委會組織關系緊張的問題。這一問題與珠三角地區利用“三來一補”政策率先進行工業化，推動大規模的非農建設開發有關。工業化推動土地非農開發，產生級差地租并帶來土地升值，進而催生了土地開發權力分配及土地增值收益分配問題。改革開放后特別是20世紀90年代后，國家調整土地政策，全面實施“先征后用”制度，與珠三角地區較早形成的集體開發土地的做法存在沖突。農民以集體組織的形式自主開發土地，存在零散、無規劃和低效等問題，與產業升級和現代城市建設理念相悖。珠三角地區農村治理的基本矛盾是行政下鄉與村民自治的關系協調問題，這一矛盾衍生出基層黨組織與村委會自治的矛盾。推行“一肩挑”有利于加強黨對農村工作的全面領導，避免村民自治失控。