新《土地管理法實施條例》出臺 禁止地方強制流轉宅基地

黃曉芳

近日，國務院公布新修訂的《土地管理法實施條例》（以下簡稱新的實施條例或條例），自9月1日起施行。這是兩年前新修訂的《土地管理法》的重要細化方案和操作指南。其中有哪些改革亮點和政策變化？對我國下一步土地制度改革又將有哪些影響？

新的實施條例規定，嚴格控制耕地轉為非耕地。這是首次從行政法規層面明確耕地保護的責任主體

近些年，我國不少城市像攤大餅一樣迅速長大。其中讓土地管理者頗費思量的是如何把好農用地轉為建設用地的閘門。為此，此前1998年的《土地管理法》及《土地管理法實施條例》均將控制農用地轉為建設用地作為土地用途管制的重點。

自然資源部法規司司長魏莉華表示，與此同時，原有的規定對農用地之間的轉化缺乏制度性的約束，導致實踐中耕地轉為林地、草地、園地等現象大量存在，嚴重影響國家糧食安全。

為此，新的實施條例規定，國家對耕地實行特殊保護。嚴格控制耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地。耕地應當優先用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農產品生產。

專家表示，因為經濟效益的原因，近年來耕地“非農化”“非糧化”問題比較突出，此舉將進一步明確制度邊界，強化法律責任。

條例規定，省、自治區、直轄市人民政府對本行政區域的耕地保護負總責，國務院對其耕地保護責任目標落實情況進行考核。

魏莉華表示，這是首次從行政法規層面明確耕地保護的責任主體，省、自治區、直轄市人民政府對本行政區域耕地保護負總責，其主要負責人是本行政區域耕地保護的第一責任人。省、自治區、直轄市人民政府應當將國務院確定的耕地保有量和永久基本農田保護任務分解下達，落實到地塊。

條例同時建立了耕地保護補償制度，規定國家建立耕地保護補償制度。耕地保護補償制度具體辦法和實施步驟由自然資源主管部門會同有關部門規定，同時加大了對破壞耕地、拒不履行土地復墾義務等違法行為的處罰力度，增加了對耕地“非糧化”的處罰規定。

我國征地制度改革在執行層面不斷細化，在實施層面更加注重保護農民權益

條例對《土地管理法》規定的土地征收程序進行了細化規定，要求市、縣人民政府對于符合土地管理法規定的公共利益，需要啟動土地征收的，發布土地征收預公告，開展土地現狀調查和社會穩定風險評估。同時要求組織編制征地補償安置方案，并進行公告和聽證，簽訂征地補償安置協議，對個別難以達成征地安置協議的，在申請征收土地時如實說明，土地征收經依法批準后發布土地征收公告。

專家表示，這說明我國征地制度改革在執行層面不斷細化，在實施層面更加注重保護農民權益。此前我國憲法和《土地管理法》都規定國家為了公共利益的需要可以征地，但對什么是公共利益沒有明確的法律規定，屢屢出現一些地方將征收的土地大比例用于商業開發的情況。

2019年新修訂的《土地管理法》首次對土地征收的公共利益進行了明確界定，同時首次明確了土地征收補償的基本原則是保障被征地農民原有生活水平不降低，長遠生計有保障，確定以區片綜合地價取代原來的土地年產值倍數法補償村民的做法，增加了農村村民住宅補償和社會保障費。

魏莉華表示，此次條例對此進行了細化，要求地方應當落實土地補償費等有關費用，保證足額到位，專款專用，有關費用未足額到位的，不得批準征收土地。

被征地農民的知情權、參與權和監督權也得到了進一步保護。條例明確將社會穩定風險評估作為申請征收土地的重要依據，同時要求社會穩定風險評估應當有被征地的農村集體經濟組織及其成員、村民委員會和其他利害關系人參加;多數被征地的農村集體經濟組織成員認為擬定的征收補償安置方案不符合法律、法規規定的，縣級以上地方人民政府應當組織聽證會。

禁止地方強制流轉、違法收回宅基地。明確農村集體經營性建設用地入市交易規則

條例要求，保障農民合理的宅基地需求。要求縣級以上地方人民政府按照國家規定安排建設用地指標，合理保障本行政區域農民宅基地需求。國土空間規劃和村莊規劃要科學劃定宅基地范圍。同時規定農民依法自愿有償退出的宅基地，應當優先用于保障該農村集體經濟組織成員的宅基地需求。

針對部分地方在合村并居中出現的侵犯農村村民宅基地合法權益的問題，條例規定，禁止違背農村村民意愿強制流轉宅基地，禁止違法收回農村村民依法取得的宅基地，禁止以退出宅基地作為農村村民進城落戶的條件，禁止強迫農村村民搬遷退出宅基地。

在此次發布的實施條例中，農村集體經營性建設用地入市也備受關注。改革的核心是打破多年來農村土地不能直接進入市場流轉的二元體制，為城鄉一體化發展掃除制度性障礙。

魏莉華表示，條例進一步明確了集體經營性建設用地入市交易規則，要求國土空間規劃要合理安排集體經營性建設用地布局和用途，促進集體經營性建設用地的節約集約利用。同時明確了集體經營性建設用地出讓、出租方案的編制和審查要求。對通過出讓方式取得的集體經營性建設用地再轉讓的，也應當簽訂書面合同，并通知土地所有權人。

條例也對農用地轉用審批制度作了優化，規定市、縣人民政府組織自然資源等部門擬訂農用地轉用方案，報有批準權的人民政府批準，刪除現行條例“逐級”上報審批的規定，同時簡化了審批材料。