工業4.0背景下我國職業安全健康的治理創新*

宋利 楊力

(安徽理工大學經濟與管理學院 安徽淮南 232001)

0 引言

生產活動中的危險源和安全事故導致的員工生命健康損失，不僅侵害員工的生命健康權利，而且減損人力資本，影響經濟社會的可持續發展。隨著我國安全生產監管力度的加強，安全事故死亡人數自2003年起逐年下降，但與發達國家相比，職業安全健康問題依然較為突出，是引發勞動沖突的重要原因之一。隨著工業4.0 技術的發展和滲透，人類社會步入大數據經濟時代，智能制造、物聯網、AI設備在引發生產模式革命的同時，也為職業安全健康帶來新的不確定性和風險，對職業安全健康監管提出了新的要求[1]。本文分析了職業安全健康現狀及面臨的挑戰，提出了職業安全健康治理創新思路。

1 我國職業安全健康現狀

20世紀90年代，隨著我國經濟的快速發展，生產安全事故死亡人數也持續增加。2000年以來，我國加強了安全生產監管力度，安全生產狀況持續改善，年事故死亡人數在2003年達到峰值后持續下降。2006年和2016年不同行業的職業事故死亡人數對比如圖1所示。可以看出，經過十年的發展，不同行業的職業安全風險排序發生了較大變化，采礦業的職業安全狀態得到了顯著提升；建筑業和制造業并未有顯著改善，成為了職業安全風險高的行業。2006年，采礦業是職業安全風險最高的行業，全年有7 023人在職業事故中死亡[2]；2016年，采礦業的死亡人數減少到1 061人，建筑業的最多，全年有3 806人在工作場所死亡，制造業次之，全年有3 219人因職業事故喪生[3]。

圖1 2006年與2016年不同行業的職業事故死亡人數對比(單位：人)

作為制造業大國，制造業一直是我國承接國際產業轉移和融入全球供應鏈的主要行業[4]。發達國家通常嚴格控制高新技術和戰略技術向我國境內轉移，鼓勵優先轉移落后甚至淘汰的設備或生產工藝，其中不乏職業危害突出的技術工藝。與采礦業相比較，制造業的產業集中度較低，中小企業和非國有企業較多，企業類型和所有權類型復雜，行政指令性的監管手段效率較低。此外，制造業也是接觸職業病危害人數眾多、不斷出現新的職業病危害的行業。2006—2016年我國職業病報告總例數的變化如圖2所示，年職業病報告總例數從2006年的11 519例增加到2016年的29 180例，呈顯著增長趨勢。

圖2 2006—2016年職業病報告總例數變化趨勢

2 面臨的挑戰

2.1 復雜風險與監管政策碎片化矛盾

物聯網、云計算、大數據、人工智能等工業4.0技術正在通過挑戰企業傳統邊界、擴展全球供應鏈、改變就業地理位置和工作性質等方式變革傳統生產過程，推進商業和生產模式革新。日益復雜的供應鏈網絡、新興職業、人與AI機器的交互行為等諸多因素均為職業安全健康管理帶來新的不確定性，需要采用前瞻的、積極的、主動的監管方式監測和管理風險[5]。長期以來，我國職業安全健康管理機構歷經多次變化，組織機構多次調整，監管權責分工交叉、關系復雜，仍處于不完全明朗狀態[6]，導致監管政策碎片化，部門主義和局部利益造成各自為政、政出多門，政策缺乏整體性、穩定性和延續性，監管效率較低，難以實現前瞻、積極、主動的監管治理。

2.2 市場化與政府單一治理困境

職業安全健康相關職責雖然多次在相關部門間調整和重構，但始終未脫開以政府為主導的單一治理模式，政府作為職業安全健康治理的絕對主體，資金投入、政策制定、措施實施、事故善后處理等基本都是政府在行動。然而，改革開放以來，職業安全健康工作主體(企業)的組成與性質發生了顯著變化，一方面，國有企業在不斷改制過程中，逐步由計劃經濟下的行政化向現代公司制度發展；另一方面，經濟生活領域涌現出眾多民營、私營、合資和外資等多種所有制形式的企業，非國有經濟快速發展，成為吸納就業人員的主要領域。在市場經濟環境下，無論是國有企業還是非國有企業均面臨市場壓力，需要在經濟效益和安全健康環境等目標之間進行權衡[7]。傳統的監管方式(行政指令)已無法有效約束企業職業安全健康行為，尤其是非國有企業。2001—2008年國有企業和非國有企業職業事故死亡人數占比的變化如圖3所示，可以看出，非國有企業發生的職業事故死亡人數明顯高于國有企業。過細的監管分工、分散的監管職能和監管權力配置，不僅降低了監管治理效率，而且導致重復監管與職能缺位并存。此外，治理制度設計中殘留的計劃經濟思維對勞動者維護健康安全權利也構成了障礙，如職業病的鑒定程序要求勞動者憑單位出具的證明材料才能到指定的鑒定機構進行鑒定，工傷保險待遇也必須在社?；鹬Ц逗笥善髽I轉交，這些“單位思維”都為勞動者的維權訴求設置了門檻。

圖3 2001—2008年國有企業與非國有企業職業事故死亡人數占比變化

2.3 多方博弈力量失衡與企業社會責任弱化

20世紀90 年代以前，我國采取“國家監察、行業管理、群眾監督”的職業安全健康管理體制；1992 年確立社會主義市場經濟體制后，1993 年國務院決定實行“企業負責、行業管理、國家監察、群眾監督”的管理體制，進一步明確企業是安全生產工作的主體[8]。在市場經濟環境下，企業是市場經濟的主體，經濟效益是企業生存和發展優先考慮的問題。在缺乏有效力量制衡的情況下，企業為追求利益而很難自發地做出社會責任行為，尤其在成本有效性原則下，企業為追求經濟利益最大化，在考慮降低生產成本時，通常會將職業安全健康投入視為成本加以控制，缺少改善作業環境、提高員工勞動保護程度及加強安全培訓與教育的動力，社會責任行為弱化。

政府監管、輿論壓力和內部員工監督是約束企業不良行為的主要制衡力量。經濟體制改革以來，我國勞動關系發生了很大變化，工會的作用和維權能力遭到不同程度的削弱，甚至在許多非公有制企業中沒有工會組織。由于缺乏與企業集體議價的能力，勞動者在職業安全健康方面的訴求得不到及時的反映，“群眾監督”難以有效實現。面對經濟發展、政治穩定、環境保護等多目標權衡，在特定情境下，政府對職業安全健康目標優先權的選擇會受到公眾輿論的影響[9]。由于職業安全具有顯性特征(如死亡人數較多的礦難)，更易引起公眾關注和社會輿論譴責，進而影響政府對職業安全優先權的選擇和傾向性；職業健康危害相對較為隱蔽，不易引起公眾關注，受到職業健康危害的員工多處于社會底層，社會話語權和影響力較弱，導致政府對職業健康管理的重視程度遠低于對職業安全的。此外，職業病的診斷、治療、工傷保險和勞動保障等問題的復雜性遠非事故死亡賠償事宜可比，監管分工過細和監管政策碎片化造成職業病監管重復、交叉甚至矛盾的現象，導致職業安全與職業健康治理不同步，職業健康整體落后于職業安全。

3 職業安全健康治理創新

3.1 整合權力，凝聚治理力量

職業安全健康監管治理屬于社會性管制，治理機構的權力配置是確保治理有效性的重要手段和制度基礎。我國現行的職業安全健康治理權力分配，在縱向層次上實行中央集權管制下的“國家-地方”有限分權，在橫向層次上經歷了由一體化配置模式向分散化配置模式的轉變。1998年以前，職業安全健康監管機構調整頻繁，但監管工作主要由勞動部門綜合管理的模式一直未變，體現了一元化、綜合式管理的特點。1998 年國家機構改革，將政府職業安全健康治理機構的權力配置由一元化配置轉變為多部門分散化配置，先后將勞動保障、安全生產、職業衛生、特種作業劃歸不同部門進行監督，并隨著國家歷次機構改革的推進形成了現有的多元分散式協調管理的職業安全健康治理格局。其中，職業健康監管職能在衛生部門主導和安監部門主導之間反復轉化，這種組織設計分散了職業安全健康的監管權力，影響了監管的有效銜接和運作[10]。在實際監管中，雖然建立了多部門參與的聯席會議制度，明確規定衛生、安監、勞動、工會等4個部門必須定期召開聯席會議，通報情況、交流工作，并以會議紀要的形式明確會議議定事項，但是由于部門之間聯系松散，會議常流于形式，達不到預期效果。因此，為提高職業安全健康治理效率，有必要完善職業安全健康的組織設計，整合監管權力，消除部門職能交叉重疊問題，凝聚治理力量。

3.2 完善立法，明確企業行為邊界

完善立法是保障職業安全健康治理的重要手段和主要途徑。在市場環境下，企業對職業安全健康行為的決策取決于其對風險成本-收益的認知和風險接受原則，法律則規定了企業行為邊界，確定“怎樣的安全才是安全”。目前我國實行的《安全生產法》《職業病防治法》《勞動合同法》均不能作為職業安全健康的基礎法，亟需制定一部職業安全健康一體化的基礎法，明確企業職業安全健康行為邊界，消除多個職能部門共同執法過程中可能出現的職能交叉或缺位的現象，從而有效降低立法、執法、守法的成本。

3.3 多方合作推進協同治理

職業安全健康屬于典型的公共事務，構建多主體、多維度的合作關系是現代社會治理職業安全健康問題的必然要求。大數據經濟促進物理系統、數據系統和社會系統緊密相連，發達國家將合作治理作為職業安全健康治理的主流模式，政府、行業、企業、工會和社區多方參與、共同協商[11]。我國職業安全健康監管治理模式是政府主導型，行政命令強制的控制方式將難以有效監控動態開放的大集成系統，需要結合國情特點，促進職業安全健康監管逐步向公共管理轉變，通過建立和完善職業安全健康多方協商平臺，形成廣泛參與、多元互動的合作機制。

3.4 職業安全健康大數據管理

物聯網、智能感知設備和云計算等技術的發展，有助于收集更多的職業安全健康數據。但是，要將數據轉變為有用的信息，首先離不開統一的統計口徑和指標體系，并且需要保持監控數據的實用性、穩定性和延續性；其次需要消除職業安全健康信息的孤島化，推動職業安全健康信息系統的整合，形成相對完整和連續的信息系統。此外，為充分發揮數據庫的功能，有必要完善公共數據服務功能，既方便企業上報資料、獲取信息、獲得一站式的公共服務供給，又方便政府或社會機構整合職業安全健康數據，科學分析和評估職業安全健康發展狀況，為重大決策提供依據，推動職業安全健康的理論和實踐發展。

4 結論

(1)我國職業安全健康領域存在諸多亟待解決的問題，如復雜風險與監管政策碎片化矛盾、市場化與政府單一治理困境、多方博弈力量失衡與企業社會責任弱化等。

(2)大數據經濟為職業安全健康帶來新的不確定性和風險，提高監管治理效率需要整合監管權力，完善治理組織設計，整合職業安全和職業健康立法，整合社會力量推動多方合作，完善職業安全健康大數據，從而實現職業安全健康治理創新。