中醫(yī)藥精準扶貧SWOT分析

趙 勇，陳曼莉

(湖北中醫(yī)藥大學管理學院，湖北 武漢 430065)

中醫(yī)藥是中華民族的瑰寶，具有“簡、便、效、廉”的特點和優(yōu)勢，在疾病預防、養(yǎng)生保健、解決群眾“看病貴、看病難”等方面具有不可替代的作用。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央對中醫(yī)藥發(fā)展高度重視，先后頒布了一系列的政策文件，中醫(yī)藥發(fā)展迎來了戰(zhàn)略機遇期。2020年既是全面建成小康社會之年，也是決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅收官之年，中醫(yī)藥與當前精準扶貧深度融合，發(fā)揮自身產業(yè)鏈長、分布廣泛、經濟效益高等獨特優(yōu)勢，在鞏固脫貧成果、防止“因病致貧返貧”、助力全面建成小康社會等方面扮演著重要角色。本文運用SWOT分析法聚焦中醫(yī)藥參與精準扶貧的優(yōu)勢、劣勢、機會與威脅等內外部因素，通過各因素組合匹配形成發(fā)展策略，為提升中醫(yī)藥精準扶貧發(fā)展合力提供新的思路。

1 精準扶貧與中醫(yī)藥精準扶貧

2013年11月，習近平總書記在湖南湘西十八洞考察時，首次提出了“精準扶貧”。脫貧攻堅，精準是要義，精準扶貧強調針對扶貧對象實施精準識別、精準幫扶和精準管理，在找到“貧根”基礎上，進行精準滴灌和靶向治療。前國務院扶貧辦主任劉永富在接受《中經在線訪談》時談到，用我們老百姓的話，“精準扶貧”就是扶貧工作“對癥下藥，藥到病除”[1]。中醫(yī)藥精準扶貧作為精準扶貧的重要組成部分，是以中醫(yī)藥為切入點，將中醫(yī)藥“簡、便、效、廉”的技術特點與當前精準扶貧緊密結合，用己之長“醫(yī)窮病”；獻己之力“挖窮根”。中醫(yī)藥是助力精準扶貧的一把利劍，順著雙方利害相關的路徑走下去，扶貧效果一定事半功倍[2]。

2 中醫(yī)藥精準扶貧SWOT分析

20世紀80年代初由美國管理學教授韋里克提出SWOT分析法即態(tài)勢分析法，主要是系統(tǒng)分析與研究對象密切關聯(lián)的優(yōu)勢S(Strengths)、劣勢W(Weaknesses)，機會O(Opportunities)、威脅T(Threats)，從而幫助組織發(fā)揮優(yōu)勢，把握機遇，克服劣勢，化解威脅。SWOT分析法最初運用于企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的制定，目前已廣泛運用于社會各個領域。本文借助SWOT分析法，旨在研究中醫(yī)藥在扶貧領域的優(yōu)勢、劣勢、機會和威脅等內外部環(huán)境(見圖1)，利用中醫(yī)藥整體思想為深入推進精準扶貧提供意見和建議。

圖1 中醫(yī)藥精準扶貧的SWOT矩陣分析

2.1 中醫(yī)藥精準扶貧的內部優(yōu)勢

2.1.1 中醫(yī)藥具有廣泛的群眾基礎

中醫(yī)藥具有3000多年悠久的歷史，是我國衛(wèi)生保障體系的重要組成部分，在中華民族繁衍昌盛中發(fā)揮了不可替代的作用[3]。中醫(yī)藥作為我國獨特的衛(wèi)生資源，在疾病的預防治療、康復保健等方面切實減輕了群眾醫(yī)療負擔、維護了患者身心健康，贏得越來越多群眾的認可和好評。根據(jù)2017-2019年我國衛(wèi)生健康事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報顯示，2017-2019年我國中醫(yī)類醫(yī)療衛(wèi)生機構就診人次分別為101,885.4萬人次、107,147.1萬人次、116,390萬人次，出院人數(shù)分別為3291.0萬人、3584.7萬人、3858.9萬人，兩項指標數(shù)據(jù)都呈現(xiàn)逐年上升態(tài)勢；中醫(yī)醫(yī)療服務診療人次、出院人數(shù)占醫(yī)療服務總量的比例由2017年的15.9%、13.6%分別增長至2019年的16.4%、14.6%，表明群眾對中醫(yī)藥服務需求越來越高。中醫(yī)藥源遠流長的文化和廣泛的群眾基礎，有助于調動群眾在扶貧工作中的主觀能動性，激發(fā)內生動力，助力脫貧致富。

2.1.2 中醫(yī)藥資源能為貧困人口帶來經濟收益

2014年國務院副總理劉延東在與國醫(yī)大師座談時明確提出“中醫(yī)藥是我國獨特的衛(wèi)生資源、潛力巨大的經濟資源、具有原創(chuàng)優(yōu)勢的科技資源、優(yōu)秀的文化資源、重要的生態(tài)資源”[4]。中醫(yī)藥資源效益主要表現(xiàn)在：①潛力巨大的經濟資源。我國中醫(yī)藥資源豐富，品種多樣，且分布廣泛，是一種推廣性強的扶貧資源[5]。在我國“一帶一路”經濟發(fā)展戰(zhàn)略的深入推進下，中醫(yī)藥材“走出去”步伐加快，醫(yī)療消費需求不斷提升，貧困地區(qū)高速發(fā)展的種植業(yè)成為脫貧致富最直接、有效的途徑。②獨特的產業(yè)資源。在政府優(yōu)惠政策的吸引下，企業(yè)在貧困地區(qū)進行中醫(yī)藥材加工運營，建設了一批中醫(yī)藥產業(yè)扶貧示范基地，形成農企聯(lián)合經營模式，吸納了就業(yè)人口，增加了農民的收入[6]。③ 重要的生態(tài)資源和旅游資源。隨著健康中國發(fā)展戰(zhàn)略的推動，中醫(yī)藥與旅游業(yè)、生態(tài)環(huán)保、綠色產品和健康養(yǎng)老等產業(yè)不斷深度融合，形成了多元化、可持續(xù)性、效益高的精準扶貧模式。中醫(yī)藥產業(yè)鏈條的拓展，使貧困戶與中藥材產業(yè)各個環(huán)節(jié)“粘”在一起，在增加貧困戶收入的基礎上，確保了貧困戶能夠得到可持續(xù)性的收益[7]。

2.2 中醫(yī)藥精準扶貧的內部劣勢

2.2.1 人才稀缺未能充分發(fā)揮中醫(yī)產業(yè)扶貧的作用

專業(yè)人才是中醫(yī)藥精準扶貧的中堅力量，但貧困地區(qū)由于受市場前景、基礎設施、薪酬待遇等因素的影響，中醫(yī)藥人才缺口大。一方面體現(xiàn)在全國基層醫(yī)療機構中醫(yī)藥人才力量薄弱、增速慢，在編人員難以滿足貧困人口對中醫(yī)藥服務的社會需求；另一方面體現(xiàn)在中醫(yī)藥高層次人才培養(yǎng)機制有待完善，缺乏復合型人才，導致中醫(yī)藥產業(yè)健康扶貧后勁不足[8]。高素質中醫(yī)藥人才隊伍建設薄弱已成為中醫(yī)藥精準扶貧發(fā)展的突出短板。

2.2.2 長效機制不健全，返貧風險大

中醫(yī)藥在精準扶貧中有強大的現(xiàn)實需求和發(fā)展空間，但貧困地區(qū)受主客觀環(huán)境影響，中醫(yī)藥產業(yè)扶貧“先天不足，后天畸形”，發(fā)展可持續(xù)性能力弱。首先，貧困地區(qū)基礎設施落后，自然災害頻發(fā)，中醫(yī)藥產業(yè)扶貧具有“先天”缺陷，抗風險能力弱。其次，扶貧模式單一，生產規(guī)模小，且以中醫(yī)藥種植業(yè)和加工業(yè)等勞動密集型產業(yè)為主，產業(yè)鏈層次低，導致易受市場、政策波動影響，穩(wěn)定性差。同時，部分貧困戶在市場經濟條件下，為短期脫貧增收，盲目種植中醫(yī)藥材，導致種植的中藥材“道地性”差，市場競爭力弱。最后，風險防范意識不足，靠天吃飯局面沒有得到有效改善[9]。究其原因，一是部分貧困戶內生動力不足、對市場風險不敏感，參與技能培訓和風險應對自主學習積極性不高，存在“等靠要”思想；二是政府對政策風險預警、識別、評估不夠重視，在引導地方特色產業(yè)和區(qū)域性龍頭企業(yè)帶動貧困戶發(fā)展方面嚴重乏力，難以發(fā)揮帶動效應并降低風險損失[10]。

2.2.3 缺乏將中醫(yī)藥資源轉為促成經濟發(fā)展的動能

在精準扶貧進程中，中醫(yī)藥在產業(yè)鏈的底端扮演著主要角色，服務業(yè)、健康保健業(yè)、旅游業(yè)等高需求熱門產業(yè)中科研投入與創(chuàng)新性能力表現(xiàn)不足，未將中醫(yī)藥資源優(yōu)勢轉化為促進經濟發(fā)展與產業(yè)扶貧的發(fā)展優(yōu)勢，經濟新舊動能轉換明顯不夠，亟需科研投入、科技創(chuàng)新帶動精準扶貧創(chuàng)造性轉化和創(chuàng)新性發(fā)展。

2.3 中醫(yī)藥精準扶貧的外部威脅

2.3.1 支持中醫(yī)藥扶貧的政策體系不完善

黨中央、國務院認真貫徹落實習近平總書記關于扶持發(fā)展中醫(yī)藥的重要指示，制定了一系列的法律法規(guī)和政策措施，從國家宏觀層面強化了中藥材產業(yè)扶貧的政策保障。但隨著脫貧攻堅的持續(xù)深入推進，中醫(yī)藥精準扶貧的高效開展離不開精準細化的配套措施和政策指引。目前來看，中醫(yī)藥精準扶貧尚處于探索階段，盡管已經受到多方重視，但這種扶貧模式發(fā)展仍不太成熟，產業(yè)資金籌集、財稅補貼政策、技術培訓平臺開發(fā)、市場監(jiān)管、人才激勵政策、種植標準與布局等方面在實際運行發(fā)展中缺乏可依賴的政策保障和法律依據(jù)，發(fā)展受到嚴重制約。

2.3.2 缺乏針對貧困戶的有效宣傳策略

習近平總書記強調扶貧開發(fā)貴在精準，重在精準，成敗之舉在于精準。在政策解讀方面，“精準”體現(xiàn)在結合扶貧對象致貧原因和脫貧需求進行針對性宣傳。但目前中醫(yī)藥作為推進精準扶貧的新路徑、新模式，大部分地方政府沒有將其作為重點項目進行培育和針對性推廣，宣傳內容和形式枯燥呆板，宣傳效果不佳。首先，貧困戶本身思想閉塞，對新事物的接受能力較低[11]，加上傳播方式陳舊，缺乏創(chuàng)新性，未注重群眾的接受度和理解力。其次，內容也缺乏針對性，基本上都是國家大政方針，不分貧困對象健康狀況、年齡差距的“一刀切”，未能貼近貧困戶實際生活，形式主義較嚴重。

2.3.3 財政投入力度和社會參與力量不足

一方面，財政投入不足和政策優(yōu)惠力度不夠致使中醫(yī)藥在貧困地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生中的貢獻率不高。中醫(yī)藥是維護貧困戶健康、控制醫(yī)療費用過快增長的重要手段，但是當前我國醫(yī)保報銷目錄中中成藥目錄不全，對中醫(yī)藥傾斜力度不大，許多物美價廉、功效齊全的中藥并不在各省市及基層地區(qū)醫(yī)保報銷目錄中[8]；另一方面，社會力量在中醫(yī)藥精準扶貧中“缺席”易造成政府權力腐敗。主要體現(xiàn)在地方政府扶貧資金使用情況信息公開透明度不高，追溯機制不健全，違規(guī)挪用套取中醫(yī)藥產業(yè)扶貧資金現(xiàn)象屢見不鮮；政府在扶貧中扮演著執(zhí)行和監(jiān)督的雙重角色，扶貧項目選擇隨意性大，缺乏可行性和效果評估，單純?yōu)榱苏內蝿斩鲐殹６鐣α开q如扶貧之外的“客體”被“安排”在扶貧秩序之中，缺乏自主性和能動性[12]。

2.4 中醫(yī)藥精準扶貧的外部機遇

2.4.1 中醫(yī)藥扶貧的國家政策支持

黨的十八大以來，黨中央、國務院國家高度重視中醫(yī)藥發(fā)展，先后頒布實施了《中醫(yī)藥發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃綱要(2016-2030年)》《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》《中華人民共和國中醫(yī)藥法》等一系列扶持和促進中醫(yī)藥發(fā)展的政策文件和法律法規(guī)，為實施中醫(yī)藥精準扶貧提供了行動指南和法律保障。2017年國家中醫(yī)藥管理局與國務院扶貧辦等部門聯(lián)合發(fā)布了《中藥材產業(yè)扶貧行動計劃(2017-2020年)》，文件明確指出在貧困地區(qū)實施中藥材產業(yè)扶貧行動，將中藥材產業(yè)發(fā)展與建檔立卡貧困人口的精準脫貧銜接起來[13]，助力中醫(yī)藥產業(yè)扶貧對象如期“減貧摘帽”。中醫(yī)藥加入精準扶貧中既傳承促進了中醫(yī)藥發(fā)展，又增強了貧困地區(qū)自我發(fā)展能力和脫貧造血功能，有助于實現(xiàn)中醫(yī)藥發(fā)展與脫貧減貧合力共贏局面。

2.4.2 “互聯(lián)網+”帶來新契機

信息技術的快速發(fā)展為中醫(yī)藥精準扶貧帶來了新的機遇，為“互聯(lián)網 +”中醫(yī)藥扶貧開辟了新的路徑，有助于貧困群眾在脫貧致富道路上實現(xiàn)彎道超車。一方面可以借助互聯(lián)網大數(shù)據(jù)整理分析群眾需求，將中醫(yī)藥療效與患者癥狀相匹配，選擇與貧困戶病理相契合、需求相吻合的特色診療項目與服務，從而實現(xiàn)“對癥下藥”和“靶向治療”。同時還可以通過互聯(lián)網開展中醫(yī)遠程醫(yī)療、中醫(yī)藥知識技術培訓，推動中醫(yī)藥精準扶貧由“輸血式”向“造血式”轉變；另一方面互聯(lián)網增加了信息透明度，減少了信息不對稱，降低了交易中間成本，有利于貧困地區(qū)通過電商平臺，銷售當?shù)刂嗅t(yī)藥特色產品，并根據(jù)市場反饋的信息，促進產業(yè)結構優(yōu)化升級。

2.4.3 社會對中醫(yī)藥理念的接受程度提高

隨著疾病譜的變化和老齡化社會的到來，人們對中醫(yī)藥理念的接受度普遍提高。在2020年新冠肺炎疫情防治中，黃璐琦院士指出80%重癥患者愿意接受中醫(yī)藥治療，90%患者愿意接受中醫(yī)藥干預，患者對中醫(yī)回訪滿意度達70%[14]。中醫(yī)藥以其“天人合一”的整體觀、“治未病”的預防觀和辨證論治個體化治療，既滿足了貧困戶個性化醫(yī)療需求，又減輕了看病經濟負擔，在幫助貧困戶開對“藥方子”，拔掉“窮根子”的道路上贏得了越來越多群眾的贊譽和認可。

3 中醫(yī)藥精準扶貧的對策建議

本文運用SWOT分析法，將與中醫(yī)藥精準扶貧密切相關的內部優(yōu)勢和劣勢、外部機會和威脅4個因素相互匹配加以分析，形成4種類型的組合矩陣(見表1)。

表1 中醫(yī)藥精準扶貧的SWOT戰(zhàn)略矩陣

3.1 立足中醫(yī)特色，實現(xiàn)后發(fā)趕超

中醫(yī)藥是中華民族的特色資源，在推進扶貧工作中需要立足其獨特優(yōu)勢，摸清貧困戶實際需求，在“精準”上下真功夫，出實招，讓中醫(yī)藥成為精準扶貧“良方”：一是政府要以基層為重點，推廣簡單、方便、高效、廉價的中醫(yī)藥適宜技術，減輕貧困戶醫(yī)療負擔。并通過組織專家到貧困地區(qū)開展健康義診、巡回體檢等服務，提高中醫(yī)藥服務可及性、便利性，滿足貧困人口基本醫(yī)療需求，這對于擺脫貧困有最為直接的效應；二是以改革創(chuàng)新為動力，緊跟時代發(fā)展趨勢，促進中醫(yī)藥產業(yè)調整升級，優(yōu)先發(fā)展藥材觀光風景區(qū)、保健產品貿易區(qū)和健康養(yǎng)老旅游業(yè)，將中醫(yī)藥資源優(yōu)勢轉化為新的商業(yè)價值，幫助貧困人口創(chuàng)業(yè)增收；三是以預防為先導，宣傳中醫(yī)藥“未病先防”健康預防理念，普及養(yǎng)生保健知識，通過推廣五禽戲、太極拳、易筋經等中醫(yī)養(yǎng)生運動，引導貧困戶重視健康。

3.2 繼承理論精華，增強宣傳針對性

中醫(yī)藥對疾病綜合防治理念符合當前人口老齡化進程加快、醫(yī)學模式轉變和建設健康中國的背景與趨勢，迎來了天時地利人和的大好時機。各級政府、企業(yè)應搶抓機遇、順勢而為，在繼承中醫(yī)藥特色優(yōu)勢的基礎上，通過互聯(lián)網、新聞媒體、報刊等傳播手段，加大宣傳力度，引導貧困戶自力更生，依托國家政策和生態(tài)環(huán)境實現(xiàn)當?shù)刂嗅t(yī)藥資源價值最大化：一是地方政府要在基層建設一批政策宣傳隊伍，通過懸掛橫幅標語、張貼宣傳海報、發(fā)放宣傳手冊等方式確保政策信息及時有效傳達。對于基礎設施落后、交通不便的地區(qū)，宣傳人員要走訪入戶進行政策解讀與宣講，提高政策知曉率；二是要建立產業(yè)扶貧宣傳指導部門，綜合研判貧困地區(qū)自然環(huán)境、經濟基礎、市場需求等多種因素，對中醫(yī)藥藥材品種、規(guī)劃布局、資源保護等內容進行專業(yè)解答和交流指導；三是大眾媒體要創(chuàng)新宣傳方式，利用微信公眾號、宣傳單、廣播新聞等載體將與貧困戶息息相關的形勢熱點、市場動態(tài)和先進做法以喜聞樂見的形式進行全方面、多角度宣傳。

3.3 優(yōu)化產業(yè)結構，強化監(jiān)督管理

當前貧困群眾日益增長的物質文化和精神文化需求呈現(xiàn)出多層次、多方面、多樣化的特點，中醫(yī)藥精準扶貧中實行產品特色化、主體多元化、品牌民族化的產業(yè)結構已成為發(fā)展趨勢。首先，轉變單一化中醫(yī)藥材種植產業(yè)結構，延伸中醫(yī)藥產品加工與服務全產業(yè)鏈發(fā)展，大力發(fā)展中醫(yī)藥生態(tài)旅游、養(yǎng)生保健旅游等新型產業(yè)，提高中醫(yī)藥材綜合利用率和附加值，增加貧困戶經濟增長點。其次，政府部門要保證財政補貼資金發(fā)放到位，緩解貧困戶產業(yè)初期發(fā)展經濟壓力，提高貧困戶積極性。最后，要加強藥材質量監(jiān)管和考核評價，建立資金使用追溯機制，加大違規(guī)挪用資金行為處罰力度，讓財政資金在陽光下運行，精準監(jiān)管脫貧中的“虛假脫貧”和形式主義。

3.4 加大政策傾斜，完善法律規(guī)范

全國人民代表大會常務委員會于2016年12月25日會議通過《中華人民共和國中醫(yī)藥法》，從法律層面明確了中醫(yī)藥的重要地位、發(fā)展方針和扶持措施，為中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展提供了法律保障。《中華人民共和國中醫(yī)藥法》是振興中醫(yī)藥的總綱，地方在制定地方性中醫(yī)藥條例時應結合實際突出資源特色，給予政策傾斜：加大對具有中醫(yī)藥特色和優(yōu)勢的醫(yī)療機構政策支持和財政補貼；制定中醫(yī)藥種植、加工的技術規(guī)范和標準，加強中醫(yī)藥知識產權和資源的保護利用；將更多質量可靠、療效確切的中醫(yī)藥項目納入醫(yī)保支付范圍，減輕疾病經濟負擔。地方政府通過積極完善中醫(yī)藥政策法規(guī)，依托國家政策并結合民族特色，進而建立長效機制，講好脫貧故事。

3.5 堅持人才扶持，凝聚扶貧合力

習總書記曾指出“發(fā)展是第一要務，人才是第一資源”，在推進中醫(yī)藥精準扶貧中需要強化人才扶持，凝聚扶貧合力，最終實現(xiàn)產業(yè)發(fā)展。一方面，外部人才引進是中醫(yī)藥精準扶貧的助推器。院校要強化對貧困地區(qū)人才輸出，根據(jù)產業(yè)經濟需求為貧困地區(qū)培養(yǎng)“訂單式”人才；政府要加強對貧困地區(qū)專業(yè)技術型、復合管理型和投資經營型人才引進[15]。另一方面，扶貧先扶志，治貧先治愚，內部人才培養(yǎng)是關鍵。只有通過增強內部“造血”功能，才能鞏固好外部“輸血”成果。一是要積極引導培訓機構或農業(yè)職業(yè)院校與貧困人口建立幫扶合作機制，鼓勵貧困戶接受專業(yè)教育和培訓，并將學習培訓效果與扶貧考核掛鉤，增強脫貧致富動力和技能[16]。二是要保障貧困地區(qū)學生從小接受教育，因為教育是阻斷貧困代際傳遞的治本之策[17]，只有知識文化水平提升了，才能為中醫(yī)藥材開發(fā)利用和創(chuàng)新發(fā)展提供可持續(xù)性智力支撐。

3.6 拓寬籌資渠道，引入社會力量

中醫(yī)藥精準扶貧作為一項長期的系統(tǒng)工程，可持續(xù)的發(fā)展離不開政府財政的支持和社會力量的參與。一方面，堅持以政府財政投入為主要渠道。政府既要在資金籌集、資源分配和監(jiān)督管理等方面統(tǒng)籌規(guī)劃，又要在藥材種植加工、藥企技術改造和藥農培訓指導等方面推進精細化管理，保障扶貧資金專款專用，優(yōu)先發(fā)展重點產業(yè)和特色項目，提高資金使用效益。另一方面，以社會組織參與為重要補充。通過與社區(qū)衛(wèi)生服務機構、中醫(yī)藥高等院校等建立責任幫扶機制，在疾病預防、健康服務等發(fā)面提供咨詢診療和培訓指導；通過優(yōu)惠政策吸引社會經濟組織到貧困地區(qū)進行規(guī)劃調研和投資，拓寬中醫(yī)藥服務領域，促進貧困地區(qū)中醫(yī)藥一二三產業(yè)融合發(fā)展；鼓勵慈善組織、志愿服務者、大眾媒體參與中醫(yī)藥精準扶貧的宣傳服務、技術培訓，增強貧困戶利用中醫(yī)藥服務進行疾病預防、養(yǎng)生保健的能力，讓公益平臺成為政策引領和輿論宣傳的堅固后盾。依靠政府的扶持、市場的力量、社會的資本，一定能建立起社會參與、信息共享、精準長效的幫扶機制。