PPP項(xiàng)目績(jī)效考核體系的優(yōu)化策略分析

肖海珍

[摘 要]PPP項(xiàng)目一般是指政府與社會(huì)民間資本合作共同展開某些大型項(xiàng)目的建設(shè)。在PPP項(xiàng)目建設(shè)過程中，項(xiàng)目績(jī)效考核是確保項(xiàng)目實(shí)施的關(guān)鍵所在。目前來看，我國(guó)PPP項(xiàng)目建設(shè)過程中，項(xiàng)目績(jī)效考核還存在很多問題，基于此，文章以問題思維為導(dǎo)向，首先結(jié)合當(dāng)前我國(guó)PPP項(xiàng)目建設(shè)情況，對(duì)PPP項(xiàng)目績(jī)效考核體系中存在的主要問題進(jìn)行了分析，然后在此基礎(chǔ)上提出優(yōu)化的方法和建議，希望對(duì)完善PPP項(xiàng)目績(jī)效考核體系有所幫助。

[關(guān)鍵詞]PPP項(xiàng)目;績(jī)效考核;系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.22.125

1 PPP項(xiàng)目績(jī)效考核概述

（1）考核主體及對(duì)象。關(guān)于PPP項(xiàng)目的考核主體和對(duì)象，一般而言，PPP項(xiàng)目考核原則系由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)組織牽頭，并聯(lián)合行政主管部門和發(fā)改、財(cái)改、監(jiān)察以及環(huán)保等部門進(jìn)行考核。考慮對(duì)象比較單一，一般就是指項(xiàng)目公司。

（2）考核方式。不同的PPP項(xiàng)目建設(shè)，具體考核方式可能存在較大差異。但一般來看，PPP項(xiàng)目考核可以按照季度考核的方式進(jìn)行。至于具體考核的方法，常見的包括現(xiàn)場(chǎng)檢查、資料核查、外部調(diào)查、日常抽檢以及記錄等方式，進(jìn)行綜合打分。需要注意的是，如果對(duì)項(xiàng)目公司進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查或者資料核查的，必須提前通知項(xiàng)目公司，為其迎接檢查做好充分的準(zhǔn)備工作。如果是日常檢查，在檢查中發(fā)現(xiàn)的項(xiàng)目問題，項(xiàng)目公司必須及時(shí)解決，不然會(huì)直接影響季度性的考核結(jié)果，對(duì)PPP項(xiàng)目建設(shè)也不利。

（3）考核結(jié)果。項(xiàng)目績(jī)效考核的目的是實(shí)現(xiàn)與可用性服務(wù)費(fèi)的支付掛鉤。為了杜絕實(shí)踐中的固化項(xiàng)目支出責(zé)任，92號(hào)文特別就此問題規(guī)定了30%的比例，以進(jìn)行合理限制。

（4）考核期間其他監(jiān)管要點(diǎn)。在PPP項(xiàng)目績(jī)效考核中，還存在一些比較重要的監(jiān)管要點(diǎn)。比如，在PPP項(xiàng)目建設(shè)周期內(nèi)，政府應(yīng)當(dāng)綜合對(duì)項(xiàng)目公司的各方面進(jìn)行考核，而不應(yīng)僅將考核的重點(diǎn)放在項(xiàng)目公司“工作表現(xiàn)”上。另外，對(duì)于項(xiàng)目建設(shè)期內(nèi)的“痛點(diǎn)”，政府一方最好提前就約定好，以此鎖定項(xiàng)目工資的責(zé)任，有效約束項(xiàng)目公司相關(guān)行為。項(xiàng)目公司承擔(dān)違約責(zé)任的形式可以是及時(shí)止損、損害賠償、承擔(dān)進(jìn)度延誤責(zé)任以及支付違約金等。

2 PPP項(xiàng)目績(jī)效考核體系的重要性分析

概括來看，PPP項(xiàng)目績(jī)效考核的重要性主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：首先，項(xiàng)目績(jī)效考核為政府和民間資本的合作提供了有效保障。由于PPP項(xiàng)目績(jī)效考核貫穿其全過程，其在政府財(cái)政可承受的范圍內(nèi)對(duì)項(xiàng)目全程進(jìn)行了全方位的評(píng)估，這為政府與民間資本開展合作提供了有效保障。其次，由于PPP項(xiàng)目建設(shè)往往涉及多方主體，對(duì)資金的需求也比較大，這時(shí)就必須通過項(xiàng)目績(jī)效考核，協(xié)調(diào)政府與各方參與主體之間的關(guān)系，提高資金使用效率。最后，對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效考核是防范項(xiàng)目系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的需要。由于PPP項(xiàng)目建設(shè)周期比較長(zhǎng)，在PPP項(xiàng)目建設(shè)中，很容易出現(xiàn)諸如財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、操作風(fēng)險(xiǎn)以及資金風(fēng)險(xiǎn)等，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效考核，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目開展過程中存在的問題，在一定程度上有利于防范風(fēng)險(xiǎn)。

3 PPP項(xiàng)目績(jī)效考核體系目前存在的問題

（1）缺乏對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效考核的意識(shí)。從PPP項(xiàng)目績(jī)效考核落實(shí)的整體情況來看，有關(guān)方面似乎并沒有給予PPP項(xiàng)目績(jī)效考核充分的重視。一個(gè)典型的事例是在一些PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)期，由于缺乏項(xiàng)目績(jī)效考核意識(shí)，對(duì)運(yùn)行的條件設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)過寬，即只要滿足入庫(kù)條件即可，這種做法其實(shí)完全忽略了績(jī)效考核所能發(fā)揮出的獨(dú)特價(jià)值。另外，績(jī)效考核方案制定不嚴(yán)謹(jǐn)，缺乏科學(xué)性也是常見的一種現(xiàn)象。至于為什么會(huì)出現(xiàn)上述現(xiàn)象，其中的原因不難理解：主要原因是政府和企業(yè)沒有意識(shí)到PPP項(xiàng)目績(jī)效考核的重要性，導(dǎo)致績(jī)效考核一直停留在表面，在此情況下，可想而知PPP項(xiàng)目績(jī)效考核方案的制定必然也存在不少問題。

（2）項(xiàng)目績(jī)效考核指標(biāo)不合理。從我國(guó)PPP項(xiàng)目績(jī)效考核指標(biāo)的設(shè)置來看，績(jī)效考核指標(biāo)存在不合理的地方，主要體現(xiàn)為考核指標(biāo)差異較大，這嚴(yán)重影響了PPP項(xiàng)目績(jī)效考核作用的發(fā)揮。進(jìn)一步來說，在當(dāng)前PPP項(xiàng)目績(jī)效考核的應(yīng)用中，一方面由于項(xiàng)目績(jī)效考核方案整體制定比較粗疏，缺乏規(guī)劃設(shè)計(jì)，導(dǎo)致考核指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)化出現(xiàn)很大問題，差異大不過是其中一個(gè)集中表現(xiàn);另一方面，現(xiàn)在PPP項(xiàng)目績(jī)效考核中規(guī)定的更多是定性指標(biāo)，至于定量指標(biāo)存在嚴(yán)重不足的現(xiàn)象，各個(gè)指標(biāo)之間的權(quán)重安排、評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)等方面也尚未統(tǒng)一，嚴(yán)重限制了PPP項(xiàng)目績(jī)效考核在實(shí)踐中的應(yīng)用。

（3）績(jī)效考核體系的執(zhí)行效率有待加強(qiáng)。執(zhí)行效率問題應(yīng)當(dāng)是PPP項(xiàng)目績(jī)效考核實(shí)施中需要重點(diǎn)關(guān)注的問題。但是就目前來看，在執(zhí)行效率問題上，PPP項(xiàng)目績(jī)效考核體系遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到效率性的要求。為什么會(huì)出現(xiàn)績(jī)效考核體系執(zhí)行效率低的現(xiàn)象，筆者通過分析一些正在建設(shè)和已經(jīng)完成項(xiàng)目，發(fā)現(xiàn)：執(zhí)行效率低的原因主要?dú)w結(jié)于缺乏對(duì)績(jī)效考核體系指標(biāo)的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)計(jì)，因?yàn)橹笜?biāo)設(shè)計(jì)過于粗疏，就給績(jī)效考核執(zhí)行無形中增加了巨大障礙。另外，績(jī)效考核內(nèi)容沒有經(jīng)過精細(xì)化的篩選、沒有考慮各項(xiàng)考核指標(biāo)的意義，導(dǎo)致績(jī)效考核內(nèi)容冗雜也是影響績(jī)效考核體系執(zhí)行效率的重要原因。

（4）考核指標(biāo)缺乏動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。需要強(qiáng)調(diào)的是，在PPP項(xiàng)目績(jī)效考核中，所謂的考核指標(biāo)并不是完全固定的，有些時(shí)候考慮到項(xiàng)目建設(shè)的具體情況，需要對(duì)考核體系中的考核指標(biāo)予以動(dòng)態(tài)調(diào)整。當(dāng)前PPP項(xiàng)目績(jī)效考核在考核指標(biāo)的動(dòng)態(tài)調(diào)整方面存在嚴(yán)重不足，這種不足主要體現(xiàn)為：績(jī)效考核指標(biāo)的制定過于局限，缺乏一定的彈性即大多數(shù)情況下多為硬性的考核指標(biāo)，不具備靈活性。此外，由于激勵(lì)指標(biāo)的缺失或者設(shè)置不科學(xué)，不僅導(dǎo)致項(xiàng)目績(jī)效考核的真實(shí)性存疑，而且更直接影響了績(jī)效考核工作的成效。

4 完善PPP項(xiàng)目績(jī)效考核體系的方法和建議

（1）提高項(xiàng)目績(jī)效考核意識(shí)，重視考核工作。任何工作的完善都需要思想觀念上的重視，這一點(diǎn)對(duì)于PPP項(xiàng)目績(jī)效考核同樣不例外。據(jù)實(shí)而言，當(dāng)前PPP項(xiàng)目績(jī)效考核體系中存在的很多問題都是由于不重視績(jī)效考核工作所引起的。因此，提高PPP項(xiàng)目績(jī)效考核意識(shí)、提高重視程度是完善PPP項(xiàng)目績(jī)效考核體系的基礎(chǔ)。至于如何體現(xiàn)對(duì)PPP項(xiàng)目績(jī)效考核工作的重視程度，筆者以為：首先要加強(qiáng)績(jī)效考核指標(biāo)體系的頂層設(shè)計(jì)，按照科學(xué)化、精細(xì)化以及效率化的理念實(shí)施項(xiàng)目考核，制定可操作性強(qiáng)的、公平的、真實(shí)的績(jī)效考核方案。其次，PPP項(xiàng)目績(jī)效考核需要借助政策環(huán)境的助力。這意味著一方面政府必須制定相關(guān)的政策規(guī)范項(xiàng)目績(jī)效考核，同時(shí)為實(shí)施項(xiàng)目績(jī)效考核提供政策依據(jù);另一方面，要加強(qiáng)引導(dǎo)和宣傳，使得各方主體越來越重視項(xiàng)目績(jī)效考核，只有參與PPP項(xiàng)目的各方主體具備了這種意識(shí)，項(xiàng)目績(jī)效考核工作才能順利開展。