市域社會治理法治化在西寧的實踐與發展

閆富林

在空間維度的治理轉向中，依托法治能動作用，實現社會治理中市域立法精準發力，聯動執法凝聚合力，開放協作彌合張力，在西寧市探索形成綠色發展、民族團結、生態良性的市域特色法治化治理之路，以期為市域社會治理現代化試點城市建設奠定良法善治基石。

一、市域社會治理法治化共性目標

法治是走向治理現代化的必由之路，共建共商共享格局下的多元主體之間的信賴保護與賦權賦能均應法治化構建，以法治化進程破題社會治理脫實向虛結構化矛盾，進而實現循法而行、依法而治。

（一）治理轉向：堅定“五治融合”治理理念

理念是方向性問題的先導，市域空間維度的治理轉向要以綜合為治的至全狀態為方向，實現法治與政治、德治、自治、智治高度融合。這種理念引領下的功能性融合，并非指多元治理主體功用簡單相加，而是實現彼此間的相互嵌入，以激發各主體間的效用疊加釋放，以形成倍增效能。以西寧火車站區域“夏都樞紐”為例，就是融合模式的成功轉型，以黨建為引領統籌部門職能，開展集體協作，對涉及到民生服務、社會治安、環境整治等事項進行合力對接，形成閉環式治理。

（二）良法善治：恪守“循法而行”治理方式

習近平總書記多次強調，“法治是國家治理體系和治理能力的重要依托。”法治歸根到底是要服務于一定的實質性目的，實現善治就是其根本指向。善治首要依托在于良法，關鍵在于政府依法行政，基底則在于推動社會整體循法而行。2017年以來，西寧市先后制定《西寧市建設綠色發展樣板城市促進條例》《西寧市文明行為促進條例》等5部地方法規，出臺《西寧市綠道管理辦法》《西寧市河長制湖長制規定》等13件政府規章，為市域社會治理提供了較為充分的立法性保障，切實在市域層級強化了制度性供給。目前，西寧市規范性文件審查報備規范化率達100%，各級政府依法決策、依法行政全面走向法治化軌道。

（三）化解矛盾：搭建“多元聯動”治理體系

市域社會治理法治化之路就是以化解不同層級不同場域的社會矛盾糾紛為導向，運用多元糾紛解決機制將重大矛盾風險等不安定因素消解在市域范圍，從而實現社會整體秩序安定。西寧市搭建“多元聯動”治理體系，不斷深化大調解工作機制。在行政復議案件辦理方式中，創新推行行政復議“三次調解制度”，強化了復議案件調解力度。推行“檢調對接”刑事和解制度、探索“訴調對接”以及人民調解+法律援助等多元化銜接機制。同時結合掃黑除惡專項斗爭，全市人民調解組織開展“大調研、大排查、大調解”，不斷將調解工作延伸到基層社區，協商多元化的調節方式實現了舉措更精細、溝通更順暢、矛盾更好解。

（四）規則意識：提升“協同共治”治理效能

法不足以自行，法治規則意識重在宣教，但更在踐行。提升“協同共治”治理效能，必然要求社會全體成員廣泛尊法、用法，勢必要求公共法律服務更加廣泛、更加精準、更加均等。目前，西寧市已在全省率先實現了三級公共法律服務實體平臺全覆蓋。面向社會公眾以及市場主體提供各類法律咨詢，開展矛盾糾紛調處，實施法律援助等。公共法律服務的有效供給為市域社會治理法治化提供了平臺支撐，使得規則之治的理性意識得以更好普及，綜合權威、便民高效的法律服務圈也將更好助推社會主體有序參與共建共治。

二、市域社會治理法治化特色指引

圍繞如何在法治軌道上探尋與地方區域發展特色相融合，與地方習慣傳統相銜接的嵌入式社會治理方式，對西寧市而言，既是挑戰也是機遇，更是對政策與法治可塑性與可行性的一種考驗。

（一）綠色發展西寧樣板

以綠色發展理念引領生態文明建設，是西寧市在經濟發展滯后、生態環境脆弱地區實現地域轉型發展提質升級的優選路徑。近年來，西寧市依托區位比較優勢、統籌環境資源，整體謀劃布局，不斷在政策支撐和法治保障上提供制度性供給，《西寧市建設綠色發展樣板城市促進條例》作為全國首部地方綠色發展的法規，其中的亮點就在于以法治保障的形式確保了社會治理與城市綠色發展一體推進、同步建設。以社會治理為切入點，有效統籌資源利用、兼顧環境治理與生態保護，運用立法護航綠色發展，破解經濟提質增效與生態環境保護之間的張力，從而實現兩者的協同發展。

（二）民族團結進步示范

社會結構與環境是影響社會治理成效的重要關鍵因素，西寧市在民族團結工作中不斷創新發展“十進”工作機制，廣泛動員多元主體，分級分類推進民族團結創建工作，橫向覆蓋多領域縱向延展到基層。依法治理宗教事務是社會治理領域的重要環節，更是推進民族團結創建工作的基本原則，西寧市依托治安隱患大排查、安全整治大攻堅、三調對接大調解等六項活動，精準依法處置涉及少數民族權益的各類糾紛矛盾，確保依法依規平等對待、公正保護。近年來，西寧城市公共安全指數位居全國前列，全市各族群眾的安全感切實得到保障。

（三）“楓橋經驗”西寧樣本

“楓橋經驗”立足群防群治群調，實現矛盾就地化解，確保風險不外溢。目前，西寧市已在全域形成點面全覆蓋、兼具行業性與專業化的人民調解網狀布局。隨著調解組織規范化建設不斷提升，“防激化，創四無”矛盾糾紛排查調處活動成效顯著，切實從源頭治理領域，將不穩定因素消解于萌芽狀態。“楓橋經驗”西寧樣本的另一突出亮點在于社會治安分級評價機制的推進，通過“五色治安等級圖譜”，切實將社會治安評判權交給群眾。另外，“楓橋式”派出所的打造，“鄰里牽手”微信群的實踐，激活了基層治理資源的互補性優勢，派出所的協調處置，架起了警民聯動的連心橋，走出了西寧共建共治的亮點路。

三、市域社會治理法治化路徑選擇

社會治理法治化歸根到底是法治之行，市域空間作為國家治理系統中承上啟下的關鍵樞紐，理應實現治理理念、方式以及社會主體協同參與等全流程要素的循法而行。西寧市域社會治理現代化的試點實施更要圍繞地方特色指引，充分發揮法治保障作用，不斷以法治思維理念為引領，優化頂層設計，以市域立法增加制度創新供給，縱向推進法治政府，深化全周期性多維協作，確保依法推動社會協同，以期共商共建治理格局下各領域全面邁向法治軌道進程。

（一）法治思維理念引領，優化頂層設計

制度是治理之用，涉及社會治理領域的制度安排更要做到“于法有據”。地方政府治理中空間嵌入的運用，首先要解決好合法性問題，權責職能的條塊劃分與系統性再整合，均要做好改革與法治相協調，政策與法規相銜接，不斷推進政策法治化進程，以解決好制度改革在前，法治保障滯后的問題。規則是治理之策，法治思維方式是實現凝聚共識、平衡利益、化解風險的最佳化路徑。唯有堅持法治理念，才能確保黨的領導依法執政，政府負責依法行政，社會協同依法推動，公眾參與依法進行，最終達到市域社會治理法治化的至全狀態。

（二）完備市域法規體系，強化建章立制

法治作為一種規則之治，立法是規則的直接來源，同樣是治理制度法治化的重要保障。西寧市應圍繞地方特色指引，加緊完備在城市管理綜合執法、網格化管理建設、多元矛盾糾紛化解，生態環境治理等重點領域的市域立法，推動相關地方性法規與政策完善，從而形成與市域社會治理中前沿領域改革、城市發展特色相一致的地方性法規體系。尤其要通過建章立制細化各領域的正向激勵考評機制嵌入到具體制度之中，激發綜合治理的系統優勢，積極推動城市管理綜合執法與河湖流域綜合治理相同步，社會治理網格化服務與市域生態管護相融合，矛盾糾紛多元化解與環境污染治理相銜接，切實推動市域社會治理與城市綠色發展一體推進、共同建設。

（三）縱向推進法治政府，細化扁平治理

市域社會治理中的公共事務管理和公共服務供給都與法治政府建設緊密相關。要處理好政府綜合施策與單項問題具體解決的關系，強化職能部門邊際間的合作就要破解信息孤島的弊端。西寧市域跨部門大數據中心平臺的建設可考慮運用區塊鏈技術，實現政府職能部門間的信息共享、執法聯動、實時監測、分流處置等方面的信息化治理應用。政府扁平化治理中，要尤為注重行政與司法間的銜接協調。就化解矛盾糾紛而言，由政府主導的大調解機制與司法一站式多元解紛機制應進一步整合，共同融入地方黨委領導下的訴源治理機制中，實現各方的相互嵌入、深度融入。

（四）健全社會協同保障機制，深化共建共治

市域社會治理共建共治格局的深化，需要在黨的領導下，將黨組織有機內嵌到社會組織、民營企業之中，以黨建引領對社會協同主體進行“賦權增能”。完善政府向社會組織轉移事項清單，建立企業社會責任評估和激勵獎懲機制，堅持依法推動社會協同，鼓勵引導企業參與城鄉社會治理，承擔社會責任，貢獻社會參與力量。同時還可借鑒杭州市“公述民評”制度問政活動的有益做法，有效激發社會公眾參與社會治理的廣度和深度，不斷夯實基層自治力量，有序引導公眾參與協商民主實踐，以保障機制切實激發社會協同力量，實現社會治理的共建共治。

（作者單位：西寧市委黨校）責任編輯：陳奇