國際海底管理局能力建設工作研究與啟示

史先鵬 高翔 管艷華

摘要：文章研究國際海底管理局為提升最不發達國家、內陸發展中國家和小島嶼發展中國家參與國際海底事務所開展的能力建設工作的政策法規依據，系統梳理國際海底管理局已經開展的能力建設相關工作，分別介紹國際海底管理局開展的承包者培訓項目、海洋科學研究項目、國際海底管理局實習生培訓項目和其他能力建設項目以及有關項目的關注點，分析已開展的能力建設工作存在的不足，并提出啟示。

關鍵詞：國際海底管理局；發展中國家；國際海底區域；能力建設；培訓

中圖分類號： N 2 0； D 8 1 3 . 2； P 7 4 4 文獻標志碼： A 文章編號： 1 0 0 5-9 8 5 7（ 2 0 2 1） 0 2-0 0 5 8-0 6

R e s e a r c ha n dE n l i g h t e n m e n t o f I n t e r n a t i o n a l S e a b e d A u t h o r i t y ’ sC a p a c i t yB u i l d i n gW o r k

S H IX i a n p e n g， GAOX i a n g， GUANY a n h u a

（ N a t i o n a lD e e pS e aC e n t e r， Q i n g d a o2 6 6 2 3 7， C h i n a）

A b s t r a c t： T h i sp a p e rp r o p o s e dt h ep o l i c ya n dr e g u l a t o r yb a s i so f I n t e r n a t i o n a lS e a b e dA u t h o r i t y ’ s c a p a c i t y - b u i l d i n gw o r kf o r l e a s td e v e l o p e dc o u n t r i e s， l a n d - l o c k e dd e v e l o p i n gc o u n t r i e s， a n ds m a l l i s l a n dd e v e l o p i n gn a t i o n s . As y s t e m a t i c r e v i e wo f t h e c a p a c i t y - b u i l d i n gw o r kc a r r i e do u t b y t h e I n -t e r n a t i o n a lS e a b e dA u t h o r i t yh a db e e nc o n d u c t e d . As t u d yo f t h ec o n t r a c t o rt r a i n i n g， t h em a r i n e s c i e n t i f i c r e s e a r c hp r o j e c t， t h e i n t e r nt r a i n i n gp r o g r a m， a n do t h e r c a p a c i t y - b u i l d i n gp r o j e c t sw h i c h h a db e e no r g a n i z e db yI n t e r n a t i o n a lS e a b e dA u t h o r i t yh a db e e nr e s e a r c h e d， a n dt h ec o n c e r n so f t h ep r o j e c t sh a db e e na n a l y z e d . M e a n w h i l e， t h es h o r t c o m i n g so ft h ec a p a c i t y - b u i l d i n gw o r kh a d b e e nc a r r i e do u t a n ds o m e i n s p i r a t i o n sw e r eo b t a i n e d .

K e y w o r d s： I n t e r n a t i o n a l S e a b e dA u t h o r i t y， D e v e l o p i n gc o u n t r y， I n t e r n a t i o n a l s e a b e da r e a， C a p a c i t y b u i l d i n g， T r a i n i n g

0 引言

國際海底管理局（以下簡稱海管局）是根據1 9 8 2年《聯合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）所設立的國際機構，是《公約》締約國組織和控制各國管轄范圍外的國際海底區域（以下簡稱“區域”）內活動，尤其是管理“區域”內資源的組織。《公約》于1 9 9 4年1 1月1 6日生效，海管局亦于當日宣布成立，其責任和義務之一就是促進和鼓勵各國在“區域”內進行海洋科學研究，同時開展國際合作以促進技術、知識和研究的發展，尤其是為發展中國家創造培訓和能力建設的機會。

為推進發展中國家的能力建設，在自然資源部和海管局的共同努力推動下，“中國-國際海底管理局聯合培訓和研究中心”（以下簡稱聯合中心）于2 0 1 9年1 0月正式獲批成立。聯合中心是面向國際社會（尤其是發展中國家）開放的致力于深?？茖W、技術和政策培訓與研究的機構，主要職責包括：為發展中國家的人員提供深?？萍己头煞ㄒ幏矫娴臉I務培訓；研究深海采礦的發展方向和深海技術的發展趨勢，為制定相關政策法規提供參考依據；促進與發展中國家在“區域”領域的交流與合作[ 1]。

由于聯合中心的建設與運行沒有成熟的模式和經驗可供參考，為推動聯合中心的建設與運行，同時為國內相關培訓工作提供參考和借鑒，本研究系統梳理海管局能力建設的法律法規依據和主要項目，分析存在的問題，從而獲得啟示。

1 能力建設的法律法規依據

為充分推動發展中國家全面參與“區域”內開展的各類活動，提高有關國家針對“區域”內事務的科技認知水平和綜合參與度，充分履行海管局的任務和使命，海管局推動開展一系列能力建設工作，相關能力建設工作的開展有明確的法律法規依據。

聯合國《2 0 3 0年可持續發展議程》中的“可持續發展目標1 4”提出增強發展中國家海洋科學認知、提高研究能力和轉移海洋技術的要求?！豆s》第二四四條、第二七五條和第二七六條等條款為發展中國家的學員提供充分的教育和培訓機會，并推動發展中國家成立國家海洋科技研究中心。海管局第二十四屆大會批準通過《國際海底管理局2 0 1 9-2 0 2 3年戰略計劃》[ 2-3]，包括9個戰略方向，旨在促進海管局實現其使命目標，其中的2個戰略方向專門涉及能力建設。①“戰略方向5”關注海管局確保其有效制定和實施能力建設措施的作用，通過透明的過程滿足發展中國家的需求并使其充分參與有關活動；②“戰略方向6”概述海管局的重要任務，充分確保發展中國家全面參與“區域”內的活動，這些發展中國家包括最不發達國家、小島嶼發展中國家和內陸發展中國家。

2 能力建設的項目

自2 0 0 0年以來，海管局已主導和實施承包者培訓項目、“區域”海洋科學研究培訓項目和實習生項目3個主要項目[ 4]，以提升發展中國家尤其是最不發達國家、小島嶼發展中國家和內陸發展中國家的能力。自2 0 1 7年以來，海管局還推動開展其他一系列培訓活動，用于強化其成員國的能力建設，包括深淵倡議項目、非洲深海海底資源項目和秘書長深海研究卓越獎等。海管局于2 0 2 0年2月在牙買加金斯敦組織召開以“能力建設、資源與需求評估”為主題的研討會，梳理已開展的能力建設工作的有效性和影響力，為今后的工作提供借鑒和指導。

2 . 1 承包者培訓項目

根據《公約》附件三第十五條，海管局的每份承包合同應包括1份時間表，即由海管局、礦區承包者及其擔保國合作擬訂提高發展中國家學員能力的培訓方案。培訓方案通常根據海管局和承包者之間的協商約定，在海管局法律與技術委員會（以下簡稱法技委）的指導下制定，主要目的是使發展中國家學員、學員所在國家和海管局成員國獲益。組織實施該項目的承包者所在擔保國的國民同樣享有該項目的培訓機會。

2 0 1 3—2 0 1 9年海管局的1 9個礦區承包者為來自3 7個國家的1 0 8名學員提供培訓機會。已開展的承包者培訓項目包括短期、中期和長期培訓3類，提供海上實訓、短期培訓、研討會以及可獲得碩博士學位的培訓項目，采取室內培訓和海上航次培訓等形式，圍繞海底礦產資源勘探、海洋環境管理和海洋礦產資源評估等主題展開。學科設置緊密圍繞“區域”勘探工作的需求：①在海洋地質方面，主要包括深海礦產資源種類（多金屬結核、富鈷結殼和多金屬硫化物）、深海礦產資源分布和豐度評估、結核和沉積物取樣和描述、沉積物孔隙水、地球化學以及巖土分析；②在海洋環境方面，主要包括海洋環境研究以及生物多樣性和環境影響評估；③在海洋調查方面，主要包括各種海洋調查方法和技術；④在地球物理和物理海洋方面，主要包括相關數據的采集、處理、分析和解釋方法；⑤在實驗室研究方面，主要包括實驗室儀器的操作和使用；⑥在海底勘探方面，主要包括多金屬結核的自適應路徑規劃技術以及結核集礦機的水下路徑規劃技術。

2 0 1 3—2 0 1 9年承包者為學員提供較為豐富的培訓方式，包括登船海上培訓（占比為5 7%）、陸上短期培訓（占比為1 6%）、工程實習培訓（占比為1 1%）、碩博士學位培訓（占比為4%）以及研討會（占比為1 2%）。在受訓學員中，約有7 0%來自非洲和亞太地區（各約占3 5%） ， 2 8%來自拉丁美洲和加勒比地區， 6 3%來自庫克群島、古巴、斐濟、牙買加、基里巴斯和巴布亞新幾內亞等小島嶼發展中國家， 3 7%來自孟加拉國、馬達加斯加和緬甸等最不發達國家和內陸發展中國家。

2 0 0 8—2 0 1 2年有1 0個學員獲得承包者培訓項目的培訓機會。自2 0 1 6年開始（后先驅投資者時代） ，所有新簽署礦區合同的承包者必須承擔培訓項目。根據現有培訓合同和延期合同，當前有效勘探合同有3 0個，且預計每個承包者將在5年內提供1 0個培訓機會，這意味著2 0 2 0—2 0 2 4年將有3 0 0個培訓機會，受訓學員的人數將是過往4年的2 . 5倍。此外，女性獲得培訓機會也在不斷增加，據統計，女性學員的占比2 0 1 4年為2 5%， 2 0 1 7年為4 2%， 2 0 1 9年達到5 0%。中國大洋礦產資源研究與開發協會在承包者培訓項目中投入最多，主要原因是其與海管局簽訂的勘探合同最多。

2 . 2 “區域”海洋科學研究培訓項目

“利用捐贈基金開展的國際海底區域海洋科學研究項目”于2 0 0 6年在海管局第十二屆大會上通過決議，并于2 0 0 7年實施首期培訓。該項目資助下的大多數活動是參加講習班和專題討論會，而非科學技術實踐培訓。該項目的目標是促進和鼓勵在“區域”內開展海洋科學研究，尤其是支持發展中國家的海洋科技人員參加海洋科學研究計劃項目，并為其提供培訓、技術援助和科學合作的機會。項目資金來源包括先驅投資者支付給海管局籌備委員會的申請費的余額以及海管局成員國、其他國家、國際組織、學術科研機構、慈善組織、公司和私人的捐款。

在項目操作程序上，國際相關科研機構向海管局提出擬組織開展海洋科學研究培訓項目的申請，海管局通過顧問咨詢專家組對申請進行評估，由專家組向秘書長提出建議，秘書長根據建議在資金允許的情況下決定是否提供財政援助。

國際相關科研機構圍繞該項目已組織開展相關工作，這些機構包括英國國家海洋中心、印度國家海洋技術中心、法國海洋開發研究院、德國聯邦地球科學與自然資源研究所、英國自然歷史博物館、杜克大學、大洋中脊協會和上海交通大學等。截至2 0 1 9年年底，來自5 0個國家的1 4 5名學員接受由該項目資助和組織的培訓和研究等活動。受訓學員大多來自亞太（占比為3 9%）和非洲（占比為3 6%）地區， 1 6%來自拉丁美洲和加勒比地區， 5%來自東歐、西歐和其他地區； 6 9%來自庫克群島、斐濟、圭亞那、牙買加、密克羅尼西亞聯邦、巴布亞新幾內亞、蘇里南、湯加以及特立尼達和多巴哥等小島嶼發展中國家， 3 1%來自安哥拉、孟加拉國、馬達加斯加、塞拉利昂和毛里塔尼亞等最不發達國家，暫時沒有內陸發展中國家的學員參與；女性學員的占比為3 9%。在培訓主題方面，約有5 2%的培訓關注科學技術，其他則關注海洋法，非洲國家希望獲得更多科學技術方面的培訓機會。

2 . 3 實習生項目

2 0 1 4年由海管局發起的實習生項目主要有2個目標：①提供平臺，使具有不同學術背景的學生和年輕的政府官員了解海管局的工作和職能；②促進實習生發揮自身優勢，為海管局的發展提供支撐和幫助。因此，該項目不僅為青年學生和專業人員提供參與國際組織日常工作的機會，而且使實習生為海管局作出貢獻。

在項目操作程序方面，海管局秘書處的各個辦公室根據各自的工作內容陸續提出實習崗位所需的實習生數量和擬開展工作的需求，實習生遴選和招募程序持續進行。每個實習生都在指定的海管局工作人員的指導和監督下開展工作。實習期限最短為1個月，最長可延長至4個月。

實習申請人須在實習前至少1個月內向海管局秘書處提供其所接受的教育、所從事的研究和就業記錄等一般信息。秘書處收到申請后，將申請轉發給培訓協調員，以組織對申請進行評估和評分。特設委員會進行對實習生的選擇，該委員會由海管局的3名專業人員組成。實習申請人一旦被選中，須在學業課程畢業前或畢業后1年內開始實習；未被選中的實習申請人通常會被列入候選人名錄，并在海管局發布其他實習機會時收到通知。2 0 1 9年4月，海管局對其一般招聘流程進行改革，并加入聯合國人才管理門戶平臺，所有實習信息的發布和申請都可通過該平臺進行。

參加本項目產生的交通、簽證、住宿和生活等所有費用均由實習生本人或所在機構承擔。目前實習生的經費來源主要有2類，即從其所在機構獲得資金支持或從政府間組織的技術支持中受益，還有部分實習生自籌資金參與實習。

截至2 0 1 9年年底，共有3 0名大學畢業生或政府官員參加海管局實習生項目，其中3 2%來自庫克群島、牙買加、巴布亞新幾內亞和湯加等小島嶼發展中國家， 3 3%來自西歐地區， 2 3%來自拉丁美洲和加勒比地區，還有3名來自觀察員國，沒有來自非洲和東歐地區以及最不發達國家或內陸發展中國家的實習生。實習生中絕大多數是女性（占比為7 8%） ，來自亞太和西歐地區的實習生最多，占比約為6 6%。

2 . 4 其他項目

為支持和推動聯合國《2 0 3 0年可持續發展議程》的實施，自2 0 1 7年以來，海管局一直注重計劃性工作的開展，尤其是為滿足發展中國家的需求，確保其充分參與海管局和聯合國的工作。2 0 1 7年的聯合國海洋會議登記7項自愿承諾，以支持《2 0 3 0年可持續發展議程》總體目標和具體目標尤其是“可持續發展目標1 4”的實現。其中，海管局組織開展的相關工作主要包括深淵倡議項目、非洲深海海底資源項目和秘書長深海研究卓越獎，同時在相關工作中注重女性的參與度。

2 . 4 . 1 深淵倡議項目

“藍色增長的深淵倡議”主要是為提升小島嶼發展中國家尤其是太平洋小島嶼發展中國家的知識和能力，根據《公約》第十一部分和《2 0 3 0年可持續發展議程》的有關要求指導深海采礦的法律和監管框架。該項目由海管局、聯合國經濟和社會事務部以及太平洋共同體合作實施，通過建立必要的治理結構和機制，確保各太平洋島國履行其國際義務。

深淵倡議項目的實施背景是2 0 1 1—2 0 1 6年太平洋共同體與歐盟合作實施的S P C - E U深海采礦項目，該項目主要是為幫助太平洋島國改善其對深海礦產資源的治理，即通過完善法律框架和提高技術能力來開發海洋礦產資源。S P C - E U深海采礦項目已協助1 5個參與國在海洋礦產開采、政策制定、財政和稅收制度以及環境監測方面提升能力。

深淵倡議項目主要通過區域講習班的形式開展。例如： 2 0 1 9年2月海管局在湯加組織區域講習班，來自9個太平洋島國、國際和區域組織、私營部門和海管局法技委的代表參加。本次講習班的成果是確定各參與國的能力建設需求，主要包括運行與太平洋小島嶼國家的作用和責任有關的法律和政策框架、提高太平洋小島嶼國家參與“區域”內海洋科學研究計劃項目并獲取研究結果的能力、提高太平洋小島嶼國家在“區域”內進行環境管理和監測活動的能力以及利益分享。講習班的組織實施提高了太平洋島國對“區域”內海洋科學研究計劃項目和勘探活動的參與度，有助于其履行國際義務并實現藍色經濟發展目標。

這類培訓屬于面向太平洋島國的區域研討會，研討主題與各國需求緊密結合，目標性較強，促進在深海采礦行業具有共同利益和不同參與水平的國家在面臨的挑戰和獲得的收益方面進行較深入的交流。

2 . 4 . 2 非洲深海海底資源項目

非洲深海海底資源（ A D S R）項目由海管局和非洲聯盟聯合實施，所有活動均與《公約》締約國、有關國際和區域組織以及科學和學術界密切合作。該項目得到挪威發展合作署和非洲開發銀行的支持，并以挪威發展合作署的捐贈為主要資金來源，其關鍵組成部分是在每個非洲區域舉辦1次講習班。

A D S R項目的另一項工作內容為2 0 2 0年在海管局秘書處的部署下，從非洲國家遴選和借調1 0名專家（包括5名女性） ，傾向于具有海洋和藍色經濟政策制定和實施經驗的候選人。這些專家的主要工作包括：支持海管局秘書處環境管理和礦產資源辦公室的有關工作；開展對海管局地質資料的評估；查明海管局監測“區域”資源發展所需的數據缺口；加強與海管局秘書處和法技委數據管理小組的合作，在海管局數據庫中整理海洋地質數據；促進與當地大學在地球科學方面的合作，以提高對海管局工作的認識。

A D S R項目已開展的2次講習班為與會者提供很好的論壇平臺，有助于加強對大陸架和“區域”勘探開發有關法律制度的研討，進而增加非洲國家參與“區域”內活動的機會，有效支持非洲藍色經濟的發展。

2 . 4 . 3 秘書長深海研究卓越獎

由于《公約》授權海管局促進和鼓勵在“區域”內開展海洋科學研究以及協調和傳播研究成果， 2 0 1 7年啟動秘書長深海研究卓越獎，旨在表彰發展中國家的青年研究人員在促進深海環境科學認知或環境可持續監管框架發展等方面所取得的成績和作出的杰出貢獻。

海管局充分認識到女性在海洋科學領域的重要作用，并堅定地致力于通過能力建設增加女性的參與機會，從而有效促進相關發展中國家海洋科技的發展。

3 存在的問題

承包者培訓項目的開展形式較為豐富，但受訓學員的數量不足且地域分配不均，培訓內容尚未充分結合學員所在國家（尤其是最不發達國家、內陸發展中國家和小島嶼發展中國家）的直接需求。受制于缺乏出海經費支持、船上床位有限和存在安全風險等因素，海上實踐培訓機會不足；承包者應至少提前6個月向海管局提供培訓尤其是海上實訓機會，但海上工作往往難以提前確定，出海時間也有可能變化；已獲得培訓資格的學員由于個人健康等原因，往往無法如期參加已安排好的海上培訓計劃。缺乏平臺支撐學員之間的信息交流和經驗分享，實踐培訓尤其是參與科學調查航次以及環境與資源相關調查研究的機會不足。根據《公約》相關條款，承包者應為海管局工作人員提供培訓機會，但目前尚未開展相關工作。已開展的培訓資料保存不全，且缺乏評估機制和指標，較難評估培訓對學員及其所在國家的影響以及能力建設活動的質量。

“區域”海洋科學研究培訓項目尚未充分滿足發展中國家的優先需求。目前學員的遴選工作由獲得海洋科學研究計劃項目資助的機構承擔，但各類機構采用的遴選標準不一。培訓主題主要集中在法律和海洋政策，培訓形式主要是室內教學。獲得資助的機構相對集中。尚未建立學員數據庫，較難跟蹤培訓的效果和影響。海管局秘書處借助學員的專業知識開展咨詢工作的想法較難實現。

小島嶼發展中國家、最不發達國家和內陸發展中國家的實習生往往因缺少資金支持而無法參加實習工作，不利于相關國家能力的提升。海管局內部尚未制定明確的職權范圍來指導實習生參與秘書處的日常工作，缺乏計劃性。海管局秘書處與相關機構的溝通仍不充分，難以遴選較合適的實習生，實習生申請人的數量很少，有時須多次發布招募通知。由于沒有足夠的信息或數據，較難評估實習生項目的目標實現情況。

4 啟示

為推進聯合中心等海洋國際培訓項目的有效實施，可從已開展的海管局培訓工作中初步獲得啟示。

（ 1）加強學員遴選環節的宣傳，充分利用網站和社交媒體平臺進行信息推廣。注重將培訓名額向最不發達國家、內陸發展中國家和小島嶼發展中國家傾斜，提高女性學員的數量。

（ 2）培訓主題和內容關注“區域”熱點研究方向，并契合發展中國家能力建設的需求。參考和借鑒海管局已開展能力建設工作的主題設置，圍繞“科學、技術、法律法規”3個方向開展課程設計，研究確定“區域”能力建設工作的優先方向，將勘探和開發確定為優先培訓內容，使培訓更加豐富、聚焦和深入，如“區域”內礦產資源勘探與開發技術、環境調查與影響評價技術、海底地貌、地質和地球生物化學過程、海底生態系統、數據獲取和解釋以及海底勘探與開發風險評估等。

（ 3）力求培訓形式多樣和內容充實，做到理論與實踐培訓相結合以及室內與室外培訓相結合，綜合提高學員的海洋科技認知水平。

（ 4）建立學員數據庫，開展培訓全過程的跟蹤評估，明確培訓工作對學員事業發展發揮的作用以及給學員所在國家帶來的影響。

參考文獻

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