環境公益訴訟激勵約束機制的法制構建

摘要：在立法已經確立了環境公益訴訟制度的大背景之下，環境公益訴訟的激勵約束機制作為配套輔助機制卻未得到應有的重視。構建環境公益訴訟的激勵約束機制應圍繞公益訴訟基金、勝訴獎勵機制、“敗訴方負擔”三大制度展開。此外還應當配套法律援助、私主體保護制度等輔助機制，以更好地推動環境公益訴訟的發展。

關鍵詞：環境公益訴訟;激勵約束機制;法律援助

中圖分類號：D922.68文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2021）15-0103-03

環境公益訴訟制度與傳統圍繞私權益展開的訴訟制度有著許多不同之處，其中最突出的是環境公益訴訟往往需要配套激勵約束制度才能激發適格主體提起訴訟。環境公益訴訟激勵約束機制的構建在我國并未得到立法重視，因此激勵約束機制應當如何規定、它的主要內容包括哪些、它又是如何激勵和約束適格主體提起環境公益訴訟等問題是本文重點討論的話題。就學界的觀點而言，環境公益訴訟的激勵約束機制被認為是保障起訴主體起訴意愿轉化為起訴行為進而積極追求勝訴結果的重要制度[1]，該機制主要包括公益訴訟基金、勝訴獎勵機制、“敗訴方負擔”三方面內容。因此，為了解決目前環境公益訴訟面臨的適格主體難以起訴或者不起訴的困境，我國的激勵約束機制的建立應當重點圍繞以上三點，同時配以法律援助、私主體保護制度等輔助機制來實現全方位的覆蓋。

一、構建公益訴訟基金制度

法定主體提起環境公益訴訟的積極性極低的原因之一是訴訟成本過于高昂。該成本包括鑒定費用、律師報酬、調查取證支出、時間成本、聘請專業人員支出等，可以說每一項支出都消耗著相應的人力物力。因此，為了打消起訴主體的成本憂慮，建立公益訴訟基金制度是必行之舉。

公益訴訟基金制度，是從國家或者地方政府的財政預算中撥出一部分用以成立基金，對提起環境公益訴訟的民間組織給予資金支持，尤其是對占比較大的鑒定費用和律師報酬等進行部分或者全部承擔，盡量減少法定起訴主體的訴訟成本，進而提高提起公益訴訟的積極性。這一制度其實在我國部分地區已有實踐。比如2010年11月25日，昆明市中級人民法院與昆明市人民檢察院聯合制定了《關于辦理環境民事公益訴訟案件若干問題的意見（試行）》，該文件規定，公益訴訟人勝訴的，被告承擔的修復環境費用及損害賠償金應當向昆明市環境公益訴訟救濟金專戶支付。若公益訴訟人支出的調查取證、鑒定、律師代理等相關費用是由救濟基金專戶支付的，則該費用可由被告直接向救濟基金專戶支付。不過，這一制度雖然歷經多年卻仍未在我國“開花結果”。其原因既有各地司法水平不一，難以短時間內推廣，也有立法者擔憂出現濫訴的情況等原因，同時該制度在具體實踐中也存在著諸多問題，尤其是如何確保該基金的資金來源穩定：是來源于地方政府支出，或是由社會捐助？當環境公益訴訟案件數量水漲船高后，將會難以支持起公益訴訟，比如2011年云南鉻渣污染事件，有鑒定機構開出700萬元生態環境損害鑒定費用的報價，讓起訴主體“自然之友”不得不停下腳步。如果一段時間內出現類似幾個的案子，那么毫無疑問這種資金缺口是十分巨大的。

如果不借助上述兩種方式，還可以依靠福利彩票積攢基金的資金。首先，以發行彩票形式收集社會資金用以公益事業在我國早已經實踐多年，這方面已經有一套完整的經驗可以借鑒。這種思路能夠在更深更廣的范圍內影響社會公眾的認知和消費觀念，同時可以擴大環境公益訴訟的影響力，而且這種方式募集資金的效率遠遠高于前兩種方式。但要注意的是，對公益訴訟基金的監督與管理也是重中之重，由于三種路徑可以由當地政府視情況而定，在經濟水平較高的地區，前兩種資金來源可以占比較高，在經濟水平較低但是環境糾紛較多的地區，可以用發行彩票的方式來募集所需資金。環境事故高發、污染情況嚴重或者以能源開采為主要經濟來源的地區，可以同時選擇三種路徑，預防可能發生多起環境公益訴訟的情況出現。另外，國家也可以發行全國流通的環境基金彩票，通過這個渠道募集的社會資金可以有偏重地補充給部分地區的環境公益訴訟基金。

二、構建勝訴獎勵機制

勝訴獎勵機制，顧名思義，即在環境公益訴訟中，最終勝訴的原告能夠獲得額外的獎勵，用以鼓勵更多的適格主體提起環境公益訴訟。那么，這一額外的獎勵從何而來？目前國內外較為一致的實踐經驗是從敗訴方的賠償金或者罰金中分出一部分給予勝訴的原告。比如，美國《反欺騙政府法》規定任何人發現有其他主體欺詐美國政府錢財后，有權以美國政府的名義控告對方，勝訴之后分享一定的罰金數額作為獎勵[2]。這一經驗完全可以適用于構建環境公益訴訟制度，獎金的來源可以從敗訴方的賠償金或者罰金中劃撥出來。

但是，應當指出的是，倘若勝訴獎勵機制的獎金是從敗訴方的罰金或者賠償金中劃分出來的，那么如果某個環境公益訴訟中原告的訴訟請求并不涉及金錢或者物質方面的賠償請求，這種情況下，應當如何合理運用勝訴獎勵機制[3]？又比如，對于檢察機關而言，提起環境公益訴訟是其職責之一，那么檢察機關是否應當適用勝訴獎勵機制？

針對上述問題，應從不同角度來予以論證。“獎勵”包括物質獎勵和精神獎勵，二者都能不同程度地調動個人和機構的積極性。因此，在肯定物質獎勵的前提下，也不應當否定精神性獎勵對于積極性的正向刺激作用。假設在已經確立了激勵制度的前提下，對于在訴求中不要求物質性賠償的環境公益訴訟，應當尊重原告的訴訟意愿與維護公共利益的初心。法院也應當保持中立地位，僅僅只需要規定在立案時，履行告知勝訴獎勵機制的相關規定的義務即可，然后將這一選擇權交由原告自由選擇，無需進行過多干涉。同時，相關環保部門應當對于環境公益訴訟的勝訴原告進行表彰，同時頒發錦旗、組織媒體宣傳。對于檢察機關，則不應當適用勝訴獎勵機制。因為設置勝訴獎勵機制的立法目的是鼓勵廣大適格主體提起環境公益訴訟，保障原告的訴訟利益。檢察機關很明顯就不在此列中，因為法律法規明文規定了檢察機關的環境監督職權，它必須盡職履行，而不是通過各類機制調動檢察機關的積極性去保護環境。更重要的是，檢察機關行使職權有政府財政支持，即便是面對天價的鑒定費用，也不必像其它訴訟主體一般過多考慮訴訟成本和審判結果。另外，由于檢察機關代表著公權力，因此還能在一定程度上抵御外界因素的干擾。所以激勵制度并不能、也不應該適用于檢察機關。當然，并非完全不能對勝訴的檢察機關進行嘉獎，而是可以從內部獎勵的方式對相關人員進行表彰，這一方式依然可以極大調動檢察機關提起環境公益訴訟的積極性，并不需要依靠外部性制度來協調。

三、構建敗訴方負擔制度

敗訴方負擔制度主要是指，當訴訟提起后，勝訴一方的訴訟成本由敗訴方承擔。在敗訴方負擔規則之下，原告對其訴訟收益與訴訟成本將會有一個比較清晰的預判：一旦勝訴，自己的訴訟成本將獲得全額補償;一旦敗訴，不僅自己的訴訟成本付之東流，還得承擔對方的訴訟成本[3]。它和勝訴獎勵機制既類似，但又有不同，相同之處在于它們都關乎訴訟經濟利益，而且都能在很大程度上抵消當事人的訴訟成本。不同之處在于前者針對訴訟成本，后者針對的是訴訟之外的額外獎勵，而且二者的制度設計側重點也不同，前者側重防止濫訴，后者側重提高適格主體的起訴積極性。

對于訴訟成本明顯高于其他私益訴訟的環境公益訴訟來說，比起獎勵機制，敗訴方負擔制度可以在更大程度上降低訴訟當事人的成本憂慮。而這又使得其在防止濫訴上略勝一籌，其原因就在于，對于別有用心，迫切想要拿到勝訴獎勵者而言，其高昂的訴訟成本在勝訴獎勵面前反而可能占據較小的部分，如此只要極盡手段贏得訴訟即可，這一結果依然有可能導致濫訴。而敗訴方負擔制度則可以預防該局面出現，若是出于謀利而不顧一切提起訴訟，那么敗訴的成本就會變成兩倍（己方和對方的訴訟成本），如此能有效制止蓄意濫訴行為的發生。

如上所述，敗訴方負擔規則應同時具備正訴激勵、濫訴預防與行為矯正三重功能，因而有學者認為其應當作為激勵機制的最佳舉措[3]。但是這一說法并不妥當。首先，激勵制度本身就不是一種或者兩種制度就能完全構建起來的，在實踐中，面對不同的情形應當適用不同的制度才是正確的做法。比如，由檢察機關為原告提起的環境公益訴訟便不能適用勝訴獎勵機制;由私主體提起的不涉及金錢或物質訴求的環境公益訴訟則應當靈活地適用勝訴獎勵機制，可以對其進行精神性獎勵;環境公益訴訟基金更多適用于無力承擔巨額訴訟成本的當事人，在訴訟前期能夠給予足夠的資金推動訴訟進程;敗訴方負擔機制是側重于將訴訟成本轉移至敗訴方，它并不必然地和其他機制產生理念和實踐的沖突。因此，幾種機制是可以彼此共存和同時適用的。

四、構建環境訴訟的法律援助制度

法律援助制度其實早有實踐，而且該制度較為成熟，可借鑒的經驗較為充足。在環境訴訟領域，由于環境糾紛往往涉及環境科學、化學、環境法規、醫學等知識，因此對訴訟當事人的專業素養要求較高，這一門檻成為許多訴訟當事人，尤其是起訴主體難以全力投入訴訟的原因之一。在我國，目前大部分執業律師并不一定擁有足夠的環境專業知識，對環境法規并不熟悉，因此，需要建立環境訴訟的法律援助制度，在環境公益訴訟中引入專業人員來輔助訴訟當事人參與訴訟。此處的專業人員包括具有經驗的環境科學工作者、相關學科的高校教師、仲裁委員、行業協會會員等群體。

在這里應當指出的是，在其他訴訟領域，法律援助制度主要是為了援助沒有足夠的財力提起訴訟或者參與訴訟的當事人。然而，在環境公益訴訟領域，起訴主體并不一定是沒有財力，僅僅只是相對于巨額的訴訟費用難以獨立支撐，或者僅僅是訴訟當事人自身不具備掌握某一領域的知識，又或是在縣城鄉鎮范圍內，難以得到某種專業人才的協助。所以，此處的法律援助制度并不完全為了所謂的“弱勢群體”，而是針對沒有擁有足夠專業知識的訴訟主體提供法律援助。面對真正無力支撐訴訟成本的起訴主體，那么應該在適用上述三種激勵制度的基礎上，指派有經驗的律師輔助起訴方，相關的行政部門和符合條件的環保組織也可以支持起訴;對于在訴訟過程中，需要跨專業知識的人員時，可以根據需求，依靠司法資源和行政力量，尋找特定專業人才，提供技術和智力支持。

五、構建私主體保護制度

私主體保護制度是指適格主體在提起環境公益訴訟后，應當對其人身安全、財產安全、個人隱私等方面進行保護，防止遭受惡意侵害。該制度的構建考量，是基于對處于弱勢的私主體的保護。在實踐中，不乏有個人或者組織起訴實力較為雄厚的污染者或者是政府機構，但是敗訴方極有可能出于報復而采取各種手段，極有可能對私主體的人身和財產造成威脅。因此，除了強調要激勵適格主體提起環境公益訴訟的積極性，也要保障私主體的安全，同時也要保障其親屬的人身安全。因此，可以在訴訟期間乃至訴訟結束后，根據當事人的請求，提供必要的保護，如可以規定在當事人進出法庭審理的過程中必須有安保力量同行，或若被告人有明顯的證據表明其有意圖采取報復行為時，可以將被保護人員的出行也納入安保范圍，并保護其家人的工作地址、資產、生活地址等隱私。又比如，對于提起環境公益訴訟的檢察方成員，尤其是對重大、復雜的環境公益訴訟案件在訴訟期間乃至訴訟結束后一段時間內，除其犯下嚴重的過錯，否則不得以其他理由隨意調動或者任免，對于法定其工資待遇、法定福利不得隨意克扣或者削減，對于檢方成員的親屬，也可以視情形采取一定程度的保護措施，防止遭到惡意報復。

另外，建立責任追究制度，這是針對施加報復方所建立的追究責任制度。當有證據表明被告人有意圖或者已經開始實施報復行為并且造成一定的侵害結果時，除了應當追究其民事或者刑事責任之外，還必須讓其在訴訟過程中承擔不利的后果：如要求侵害人不得延遲遞交訴訟費用、不得申請解除財產凍結狀態等，將諸多不利后果施加于加害方，以有利于訴訟進行。

六、結語

完善勝訴獎勵、敗訴者負擔、環境公益基金制度是構建環境公益訴訟激勵約束機制中最為重要的內容，同時應當構建作為輔助型的法律援助、私主體保護制度制度。以上機制并無先后和優劣之分，彼此之間是相互配合的關系。必須借助不同的路徑來構建科學、完善的激勵約束制度，提升廣大適格主體提起環境公益訴訟的積極性。

參考文獻：

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作者簡介：黃之奇（1996—），男，漢族，廣東汕頭人，單位為廣東外語外貿大學，研究方向為環境法、民法。

（責任編輯：王寶林）