卡特政府前期對華政策制定中的內部競爭因素

摘要：在卡特政府前期的對華政策制定過程中，存在著國家安全事務助理布熱津斯基和國務卿萬斯競爭著向總統施加影響力，進而使對華政策偏向自己立場的內部競爭狀態。這種內部競爭多次出現，涉及多個方面，對這一時期的對華政策制定產生了極大的影響。由于這一時期卡特在對外事務中受萬斯的影響較多，對華政策處于“一方面謀求中美關系正常化，另一方面又使其服從于美蘇關系，還應不對中國臺灣的和平及利益造成負面影響”的搖擺狀態中，對中美關系正常化進程產生了負面影響。在萬斯的對華政策碰壁之后，卡特政府采納布熱津斯基的主張，積極推動中美關系正常化，這說明內部競爭因素在美國政府政策制定過程中有著重要的作用。

關鍵詞：卡特政府;中美關系正常化;對華政策;內部競爭

中圖分類號：K77文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2021）15-0039-03

美國前總統卡特執政前期，美國面臨的國內外形勢出現了極為深刻和復雜的變化，一方面出現了對中美關系正常化較為有利的情況，美國前總統尼克松、福特時期打破了中美關系的僵局，為卡特政府與中國政府的進一步交流、合作提供了良好的基礎。另一方面美國也面臨著一些不利的國內外因素：二十世紀七十年代的國際局勢對美不利，美國在對蘇軍備競賽中落后，在對第三世界的爭奪中也落于下風，美國不得不更加重視美蘇關系。此外，還存在SALT-II（即第二階段限制戰略武器條約）、中東形勢、非洲事態、巴拿馬運河等其他問題分散了卡特政府的注意力。這一時期卡特政府的外交事務受國務卿萬斯的影響較大，因此卡特在此時并未將中美關系正常化置于首位[1]29-3。

一、卡特政府對華政策的起源與基礎

在1976年11月布熱津斯基向當選總統卡特遞交的備忘錄中已經提出試探中國的意向，將不武裝統一的保證作為關系正常化的前提，不減少對臺灣的安全承諾，并與中國進行會談[2]1。1977年1月國務卿基辛格、候任國務卿萬斯在與黃鎮大使的會談中就雙方根本觀點進行了交換：美方強調蘇聯問題，對中美關系正常化只是提及;中方強調美國在正常化過程中的關鍵作用，表明中國已做好準備實現中美關系正常化;高層互訪的核心障礙在于中國臺灣仍有駐美的官方機構。候任國務卿萬斯在會談中表示：“同意上海聯合公報是中美關系的基礎，完全接受一個中國原則，目標是實現兩國關系的正常化。”這為卡特政府提出具體的對華政策提供了基礎，也體現出了中美在關系正常化問題方面存在分歧[2]2-14。1977年1月中國問題專家奧克森伯格向布熱津斯基遞交的備忘錄是卡特執政時期第一份對華政策文件，提出旨在與北京建立外交關系的長期戰略;立即向北京釋放總統優先考慮關系正常化的信號，提出了具體的長、短期行動措施。這份文件的內容大多被布熱津斯基贊同，是具有起源性質的參考文件[2]15-16。在這幾份文件的基礎上，卡特政府開始制定新時期的對華政策。

二、卡特政府內部競爭過程中形成的對華政策

卡特政府初期，未積極推進中美關系正常化的主要原因是國務卿萬斯在外交事務方面起主導作用，他重視對蘇關系，而中美關系的發展會讓蘇聯的態度強硬起來，在美蘇關系中引起嚴重反應，因此將中美關系正常化置于美蘇緩和之下[3]。這符合卡特本人在這一時期重視美蘇緩和的想法[4]。國家安全事務助理布熱津斯基主張對蘇強硬，通過在對蘇軍控談判中掌握“全面”和“對等”的原則和實現對華關系正常化，使蘇聯面臨兩線作戰的困局[5]。雙方的分歧和卡特執行的多方辯護式的集體競爭決策體制，導致這一時期美國的對華政策是在以萬斯為首的國務院和以布熱津斯基為首的國家安全事務委員會的競爭與博弈中出臺的，雙方都想削弱對方在外交事務中的影響力[6]，因此競爭就難以避免了。

這種競爭和博弈首先體現在關于尼克松承諾的斗爭。美國國家安全事務委員會中國問題專家奧克森伯格在上任之初整理了關于尼克松、基辛格和福特關于實現中美關系正常化的五點承諾的備忘錄，布熱津斯基修改之后呈遞總統，卡特圈了同意，但在國務院遭遇萬斯的激烈反對，最終備忘錄被撤銷，所有文本均被銷毀[1]32-33。1977年3月8日，布熱津斯基在向卡特遞交的備忘錄中，對尼克松、基辛格和毛澤東、周恩來的談話記錄進行了評估和分析，認為尼克松在多個場合重復的五點構成了“秘密承諾”，其對臺灣問題的靈活性促成了當時美國對中國的開放的成功[2]49-50。1977年3月18日，布熱津斯基在向卡特遞交的備忘錄中指出應該將尼克松和基辛格的觀點視作一種“正常的承諾”而非“秘密承諾”[2]55-56，表現出了對五點承諾的贊同。1977年5月24日，布熱津斯基在向卡特遞交的備忘錄中，根據尼克松/基辛格—毛澤東/周恩來的談話備忘錄展示了1972年發展起來的雙邊理解——正是在五點承諾的基礎上達成的，同時指出當前的中美關系處于停滯狀態[2]85-86。

1977年4月15日，國務卿萬斯在向卡特遞交的備忘錄中指出：過于迫切地建立與北京的外交關系會損害臺灣人民的利益和安全，因此不應設置一個人為的最后期限;美國需要與蘇聯達成一些協議以抵消和北京關系進步的影響;他更重視美蘇、美中關系的平衡[2]77-82。由于這一時期萬斯在外交事務方面起主導作用，以及緩和政策被卡特總統重視，美國沒有提出像五點承諾中“尋求正常化并盡力實現”的對華政策，其對華政策仍處于搖擺之中，這是萬斯訪華未達到外交目的的重要原因。

競爭和博弈的第二個方面是對中國態度的理解。萬斯的立場是中國還未準備好實現中美關系正常化——這一立場顯然是錯誤的。1977年4月15日，在向卡特遞交的備忘錄中，萬斯認為美國應在中美關系正常化問題上謹慎推進，原因是中國提出的條件是美國不能接受的，中國不愿放松要求美國執行三原則的立場，也不愿做出和平解決臺灣問題的承諾，很可能會拒絕美國在關系正常化問題上的最低要求，中美可能面臨無限期推遲外交關系。萬斯提出，在他8月的訪華旅程中，重視世界問題而將正常化問題限制于廣泛的討論以及多聽中方發言中[2]77-82。這預示萬斯訪華之行難以達成實質性進展的前景。布熱津斯基在1977年6月6日向卡特遞交的備忘錄中指出中國人并不是一成不變的，“明顯的不靈活性是中國人討價還價的策略，也是他們風格的一部分。”“靈活性是需要學習和變化的能力，中國人通過了考驗。”他指出中國已經開始接受國外貸款和進口外國技術，在滿足安全和發展需要的方面表現出了靈活性，這為推進中美關系正常化提供了良好的環境[2]91-92。

競爭和博弈的第三個方面是與中國的合作問題。布熱津斯基強調與中國建立多方面的合作關系，1977年6月14日，他向卡特指出美國應從外交、戰略、商業、科技和文化五方面推進對華關系——這五個方面將起到互相促進的作用，并就順序問題提出了詳細的建議。卡特極為重視這一建議并表示贊成[2]93-99，這一建議與之前其他內閣官員的觀點相符合：國防部長布朗在1977年2月9日向卡特遞交的備忘錄中指出：“我們從與北京的新聯系中獲取了非常重要的安全利益。”“本屆政府必須促進與北京的關系，這使我們的國家安全位置處于一個更好的全球平衡中。”[2]34-361977年3月11日，商務部長克雷普斯在向布熱津斯基遞交的備忘錄中表示：當前影響美國向中國出口能力的原因是缺乏與中國的正常的外交和貿易關系，推進正常化有利于消除中美貿易的不平衡，“可以肯定會引起中國對美國技術和設備的購買增加。”[2]51-52克雷普斯和布朗與布熱津斯基的觀點具有一致性。由于可能成效甚微而且可能損害美蘇關系，萬斯不支持在沒有實現關系正常化之前與中國盡快發展其他方面的聯系。1977年4月15日，國務卿萬斯在向卡特遞交的備忘錄中認為：中國已經明確表示，如果沒有外交關系，就大多數問題達成正式協議是不可能的。以其他形式推進與中國在高科技轉讓和安全事務方面的合作存在較高的風險[2]77-82。

競爭和博弈的第四個方面是在擬定萬斯出訪北京時美方的基本立場。在1977年7月30日的會議中，卡特召集相關人員擬定美方基本立場，布熱津斯基和奧克森伯格多次強調應該推進中美關系正常化的進程，擴大和深入雙邊關系，在雙邊關系的戰略層面采取主動態度。萬斯雖然同意對美方政策進行復核，但認為難以實現正常化。布熱津斯基認為美國應該接受中國的三原則以達到推動正常化進程的目的[2]123-132;美國國務院則提出了“代替的中美關系正常化談判策略”，包括承認上海公報中所表達的臺灣是中國的一部分，支持臺灣海峽兩岸中國人和平解決臺灣問題，不鼓勵也不刺激臺灣獨立或者分離地位的建立[2]102-108。會議中卡特的態度更傾向于布熱津斯基，“拖延是從不會有用的，我已經準備好盡快推進。”[2]123-132但由于后來極右參議員高華德的公開聲明和《巴拿馬運河區條約》即將提交國會，卡特認為不應在此時提出中美關系正常化，于是他的熱情又衰減了[1]35。這種態度使萬斯的主導地位更加穩固。

布熱津斯基多次對萬斯的立場提出意見，1977年8月5日，他向卡特表示：“萬斯的議程必須關注我們各自的全球外交政策，至少要和正常化問題一樣多。”“正常化是一個對中國有重大影響的戰略決定，一個在蘇—中—美三角關系中決定性地向美國傾斜的決定。”他對萬斯訪華的前景較為謹慎，認為中國人可能放棄原有的戰略靈活性，美國可能遭到拒絕，必須保持耐心[2]133-134。奧克森伯格在1977年8月19日向布熱津斯基指出：萬斯考慮放棄《中美聯合公報》草案中的“臺灣是中國的一部分”的句子是非常不明智的，“格雷斯汀、霍爾布魯克和我都強烈認為刪除這句話不僅從討價還價的角度來看是不明智的，而且可能會對我們的整個關系產生非常嚴重的影響。”[2]139-140由于卡特總統此前授予萬斯在北京談判期間的自由裁量權，其他人很難對萬斯主導下的美方基本立場產生影響，這種立場與1977年8月24日鄧小平與萬斯會談時強調的“中美關系正常化的前提是美國實現三點原則：斷交、撤軍、廢約;中國允許美方與臺灣的非官方往來;統一的方式是中國的內政問題。”有非常大的差距，鄧小平認為萬斯的立場“不是從以前的正常化進程中進步，而是倒退。”[2]191-207這表明中方對萬斯主導下的美國對華政策的不認可甚至對萬斯本人的不信任，為此后布熱津斯基在對華政策制定過程中占據主導地位奠定了基礎。

三、結語

中美關系正常化是當代中國外交史中極為重要的一個部分，具有十分重要的意義。由于卡特在入主白宮前其關注重點大多在國內，這導致他對國際事務的了解存在不足，他采用的“多方辯護”式的集體—競爭型決策機制，在中美關系正常化進程中主要靠一套以國家安全顧問布熱津斯基和國務卿萬斯為基礎的非正式程序來進行外交決策[7]，這意味著布熱津斯基和萬斯處于競相向總統施加影響力，進而使美國的對華政策偏向自己立場的狀態當中。由于出身、成長過程、受教育經歷、政治立場等的不同，兩人理想中的美國對華政策具有較大的差異，使這一時期美國的對華政策處于舉棋不定的搖擺狀態中。一方面，由于萬斯在這一時期的影響力更大，其觀點與卡特的更為接近;另一方面，美國的國內國際環境也不利于中美關系正常化進程的推進，這一時期美國的對華政策更偏向于萬斯，在一定程度上延緩了中美關系正常化的進程。這反映出卡特政府初期的對華政策與中國的立場存在很大的分歧，為了實現中美關系正常化，卡特政府不得不在對華政策方面做出調整，開始向以布熱津斯基為重心轉移。

綜上所述，卡特政府前期對華政策制定過程中的決策完全基于其自身利益，根據現實情況，有針對性地調整對華政策;反映出卡特政府的靈活性，在萬斯的對華政策碰壁之后，準確地抓住當時有利的國內國際情況，以布熱津斯基為主導，下定決心推進中美關系正常化進程，為中美建交創造了有利條件;體現出內部競爭因素在這一時期美國政府對外政策制定過程中的重要作用。

參考文獻：

[1] 陶文釗.中美關系史（修訂本）：第3卷（1972—2000）[M].上海：上海人民出版社，2016.

[2] Office of the Historian of U.S Department of State.Foreign Relations of the United States 1977-1980，Volume XIII，China[M].Washington：United States Government Printing office，2013.

[3] 塞勒斯·萬斯.困難的抉擇——美國對外政策的危急年代[M].郭靖安，譯.北京：中國對外翻譯出版公司，1987.

[4] 吉米·卡特.保持信心[M].裘克安，譯.北京：世界知識出版社，1983.

[5] 茲比格涅夫·布熱津斯基.實力與原則[M].邱應覺，譯.北京：世界知識出版社，1985.

[6] 王立.回眸中美關系演變的關鍵時刻[M].北京：世界知識出版社，2008.

[7] 薛鵬程.卡特政府對華外交決策模式探析——以中美關系正常化進程中的重大事件為例[J].濰坊學院學報，2020（1）.

作者簡介：龍立恒（1998—），男，漢族，四川南充人，單位為四川師范大學歷史文化與旅游學院，研究方向為中外關系史。

（責任編輯：朱希良）