中國與東盟海洋治理合作的動力、挑戰與應對

摘要：在全球海洋問題、海洋爭端日益凸顯的背景下，中國與東盟海洋治理合作主要有經濟、安全、話語權三個方面的動因，但是也存在中國與東盟國家在海洋治理合作制度與規則上供應相對不足的問題，表現為治理主體乏力、合作機制薄弱、域內國家之間互信不足等。應對新時代中國與東盟在深化合作道路上的新挑戰，雙方可從合作內容、治理主體、機制改革、理念構建四個方向尋求拓展空間，合作領域先深后廣，穩中求進;擴展治理主體，形成互動合力;優化合作機制，提升治理實效;樹立共同理念，增強合作動力，以求在海洋治理合作方面發掘潛力，實現突破。

關鍵詞：中國;東盟;海洋治理;合作共贏

中圖分類號：D815.9文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2021）15-0027-03

中國與東盟國家山水相依、命運相連，在價值觀念上，雙方歷史文化交融，同根同源;在經濟發展上，經貿網絡縱深域廣，互惠互利;在國家安全上，區域合作治理日益成為共識，同心同德，尤其是針對具有重要戰略意義的海洋治理，已經逐步建立并完善了一系列區域合作機制。但是，受敏感問題影響、域外大國干預，當前中國與東盟的關系曲折變化，政治互信出現倒退趨勢，影響著雙方在海洋治理方面的合作。在全球化浪潮愈盛、海洋權益爭奪愈烈的背景下，梳理雙方合作動力，探討新時代的新挑戰，對堅定合作信念，鞏固合作基礎，完善合作措施，實現雙方在海洋治理方面的共同發展，具有重要意義。

一、中國推進同東盟的海洋治理合作的動力

東南亞海域海島相抱、錯落分布，擁有獨特而豐富的各類海洋化學、水產、礦物資源等，極具經濟發展潛力，因位置處于兩洲、兩洋交匯的“十字路口”，地緣優勢和戰略地位突出。可以說，東南亞海域是一個集大國利益、海洋挑戰、域內矛盾于一體的問題地帶，挑戰多元復雜，治理困難重重。中國和東盟尋求海洋治理合作是基于雙方利益訴求、實現互利共贏的雙向選擇。

就中國而言，推進同東盟的海洋治理合作主要來源于三方面的動力：一是經濟發展上的高度契合，具體表現為經濟依賴程度加深及經濟發展規劃一致。經過多年努力，中國與東盟已經形成了縱橫交織的經貿網絡，在經濟上相互依賴的程度不斷加深。中國一直保持為東盟最大貿易伙伴國，東盟則由中國第三大貿易伙伴發展為第一大貿易伙伴。截至2020年一季度，在我國貨物貿易進出口總值比去年同期整體下降的背景下，中國與東盟的進出口貿易持續保持上升趨勢，進出口總值9913.4億元人民幣，同比增長6.1%，顯著好于外貿整體。雙方合作領域不僅包括紡織、機械、養殖、建材等傳統產業，也包括電子、能源、新材料等新興產業。同時，在經濟發展戰略方面，中國與東盟不謀而合地把地區聯通擺在重要地位，“海上絲綢之路”將發展海上互聯互通作為優先合作方向之一，正是東盟經濟共同體健康運行所需要的。在中國—東盟領導人會議及交通部長會議上，東盟一方就對推進公路、鐵路、水路等交通合作表示了期待。中國與東盟的經濟發展契合性不僅體現在頻繁的經貿往來上，更體現在一致的未來規劃上，這為雙方開展海洋治理合作提供著源源不斷的動力。

二是維護國家及周邊海域安全。近年來，各國對海洋治理日益重視，圍繞全球海洋問題出現了諸多分歧;海洋秩序重心有改變趨勢，新興海洋國家正向傳統海洋強國發出挑戰，希望在資源分配、規則制定、責任承擔方面取得平等地位，突破原有枷鎖。東南亞海域就是矛盾焦點之一。該海域長期存在領土爭端和劃界爭議，海盜武裝搶劫事件頻發，域外大國地緣政治博弈不斷，嚴重影響區域海洋治理，威脅周邊國家安全。中國作為地區大國，捍衛國家主權和利益、維護海域安全責無旁貸。雖然中國與東盟國家在海上安全合作方面擁有廣泛利益共識，已參與或建立了同東盟及其成員國的多種雙邊、多邊合作機制，但是受政治互信及域外大國介入等因素的影響，海上安全合作仍然有待深化。推進同東盟的海洋治理合作，就是解決中國與東盟國家突破安全合作瓶頸的有效方法。

三是增強中國乃至地區在全球海洋事務中的話語權。其中，中國治理能力和意愿的提升是基礎條件。治理能力在本質上是國家擁有的治理資源及對其進行合理配置和有效使用的能力[1]。在資源方面，中國在海洋裝備、工程、軍事等部分的硬實力資源指標已在世界名列前茅;在能力方面，中國海洋經濟總量持續上升，海洋生產總值占比穩定，海上軍事和執法隊伍的人員素質、裝備和信息化水平不斷提高[2]，為雙方海洋治理合作奠定了充分的物質基礎和安全保障。同時，我國積極對地區海洋治理提出中國方案，如“21世紀海上絲綢之路”、創建藍色伙伴關系、堅持“共商共建共享”的全球治理觀等，充分體現了中國在堅持合作發展、謀求互利共贏上的信念和胸懷。中國和東盟攜手解決地區海洋事務，進行海洋漁業治理、深海資源開發、生態環境保護、海上防務安全等領域的合作，是中國由完善國內海洋治理過渡到參與全球海洋治理的重要一環，也是東南亞地區提高全球海洋事務話語權的重要一步。

當前，我國正處于國際大變革的歷史機遇期，海洋事業受到生態惡化、環境污染、漁業糾紛、科技轉化、海洋維權等問題困擾，存在發展不協調、不持續、不平衡的現象。積極同東盟國家開展海洋治理合作，有利于為我國海洋事業轉型發展營造良好外部環境，實現促進經濟發展、維護海域安全、提高國際話語權的愿景，同時，我國不斷增強的國家實力則持續為雙方合作保駕護航。

二、東盟同中國開展海洋治理合作的價值收益

東南亞地區雖地處十字路口，扼守戰略要道，但島嶼眾多、海岸線零散、基本生存資源匱乏的地理現實，長期制約著東盟國家的發展。同時，面對域外大國虎視眈眈，實力不足使得東盟國家常處于腹背受敵的狀態。在此環境下，推動同中國的海洋治理合作，正是解決東盟國家生存及發展問題的可行途徑。

一方面，東盟各國對資源的迫切需求推動了合作進程。在油氣資源方面，東盟多國面臨著舊有油氣田資源枯竭、自然減產，新開采油氣田儲量小且成本高的困局。據越南石油天然氣集團統計，自2018年起，越南石油產量將每年穩步下降10%（相當于200多萬噸），其中占越南石油生產總量約60%的白虎油田目前已進入枯竭狀態，其余油田則存在因海平面升高而面臨減產的風險。菲律賓的馬拉帕亞氣田支撐著呂宋島地區約40%的能源需求，大致可維持至2029年，其枯竭將嚴重影響菲律賓的經濟增長[3]。在漁業領域，菲律賓、馬來西亞等國的漁業經濟受自然漁業資源衰竭的影響，轉向海洋養殖。東盟國家為維持經濟發展，能源轉型勢在必行，而中國“一帶一路”倡議則為此創造著機遇。東盟與中國的合作意味著接收大量的新能源投資，風能、太陽能等綠色能源技術及與之配套的能源全產業鏈，解決資源困局前景可期。在漁業合作上，中國已經建立的水產科學研究院、國家級海洋牧場示范區等，可以向東盟提供從技術到理念的立體化支持。

另一方面，東南亞海域的海洋治理難題長期存在，東盟國家實力欠缺、內部離散，需要大國支持。東南亞海域海盜和海上武裝劫掠活動猖獗，根據國際海洋局的統計，2014年南海海域、馬六甲海峽和新加坡海峽共計報告發生159起海盜或武裝劫掠船只事件，占全球總量的65.7%;東南亞自然災害頻發，據統計，2004—2014年全球超過50%的因自然災害造成的死亡發生在東南亞，地區發展遭受嚴重影響，而海上恐怖主義、公海走私、非法偷渡等問題同樣嚴峻[4]。涉及國際公共問題，“它們的解決需要的不是單邊而是多邊的聯合行動，不是單方面的個體決策而是更多的建立在合作基礎上的全球公共政策和規劃。”[5]目前，以東盟為主導建立的高級別合作機制，如東盟地區論壇，對建立信任措施、防控恐怖主義、災害救助、跨國犯罪等問題有過深入探討和交流;東盟海事論壇，旨在“推動地區海事安全建設”“推動海事行為規則和規范的構建”“培育并深化地區國家間的合作，并針對海事安全與合作、海盜打擊、航行自由、海洋環境保護、旅游生態及漁業治理等各方共同關心的海洋議題展開討論，已經取得了諸多成效，也為東盟繼續推進同中國的深化合作提供著信心。

東盟國家尋求與中國的海洋治理合作，不僅可以共享技術資源，共擔經濟風險，還能通過加深相互依賴，進而獲得政治和外交上的安全。無疑，對于東盟國家而言，開展雙邊和多邊的海洋治理合作是確保綜合利益的最優選擇。

三、中國與東盟深化海洋治理合作面臨的挑戰

區域治理作為集體性行為，各層級國際機制的創設與完善是構建區域秩序的基礎框架。目前，中國與東盟在東南亞海域的海洋治理合作已經形成基本框架，以東盟為主導的多級別合作機制，為東盟系列首腦會議及決策機構提供民間共識;中國積極參與與東盟及成員國的雙邊、多邊合作，并探索以中國為主導的合作模式，如2013年“21世紀海上絲綢之路”倡議，就為雙方進一步推動合作深化提供了新方向、開拓了新空間。

但是，我們也看到，國際政治外交形勢波瀾不斷，協調一致和共同利益并不是具有約束性的條文規范，面對美國、日本等域外大國以經濟和軍事實力強勢插手地區問題、向小國施壓，中國與東盟國家在海洋治理合作制度與規則上供應相對不足的問題逐漸凸顯，治理主體乏力、合作機制薄弱、域內國家之間互信不足等問題，對雙方合作深化提出挑戰。

就東盟內部而言，東盟國家政治情況復雜、經濟發展水平差異化明顯，普遍面臨基礎設施落后、海洋治理能力不足的問題，在海洋治理責任分配上存在矛盾;同時，領海和大陸架疆界的劃分問題，海洋利益享有不均也制約著海洋治理活動的開展。東盟各國在海洋治理問題上的利益差異影響沖擊著并不牢固的政治信任和合作意愿，能力上的不足則限制著海洋治理合作的實際效用。

就中國與東盟國家的關系而言，“中國威脅論”以不同的形式和內容輪番上演，南海爭端仍未根本解決，經濟上的親密并不能掩蓋政治上的排他。在安全方面，東盟國家對中國近年海洋軍事實力的提高持警惕態度，尤其緊張南海軍力部署，部分東盟國家認為“以經促政”在東南亞地區已經失敗。作此判斷，東盟追求“大國平衡”的心理逐漸顯露，雖然越南、菲律賓等國都有意緩和海上形勢，但仍積極拉攏美國介入地區安全事務，加強與美國的軍事合作，在領土主權問題上立場搖擺，使中國和東盟的海上合作帶有了地緣政治競爭的色彩。

四、中國與東盟深化海洋治理合作的路徑方向

中國和東盟興衰相伴、安危與共，打造以戰略合作伙伴為依托的命運共同體，增進政治互信，共同面對復雜多變的海洋問題，推動海洋治理合作可持續和包容性發展，是大勢所趨，有利于真正做到“擱置爭議、共同開發”任重道遠。未來，雙方可從合作內容、治理主體、機制改革和理念構建四個方向尋求拓展空間，發掘合作潛力。

（一）合作領域先深后廣，穩中求進

中國與東盟國家應從低敏感度的功能性領域入手，先深化再擴大，穩中求進，通過“外溢效應”使合作朝著全方位立體化方向發展。從目前的合作實踐看，中國與東盟在功能領域的合作仍有優化空間，以海陸交通系統為主的基礎設施建設合作為代表，充分利用交通網絡，加強海陸統籌，帶動電子通信及能源開發，實現由線到面到片的互聯互通。在深厚的合作基礎上，再探討政策問題和爭端解決。針對部分國家發展相對滯后的情況，中國可發揮在海洋治理實踐中的引領作用，推動各方優勢互補、凝聚共識，強化各國海洋治理合作的意愿。

（二）擴展治理主體，形成互動合力

東盟國家雖力求主導地區海洋治理進程，但其實力已日益無法滿足地區海洋治理的現實需要[6]，應積極擴展治理主體，將其他國際政府間組織、國際非政府組織等納入到地區海洋治理網絡中，形成深度參與、緊密互動的海洋治理合力。對于參與東南亞海域治理的域內及域外國家及組織，應平衡好、協調好大國與大國、大國與小國之間的利益關系，避免以合作為借口的地緣博弈，在尊重各國領土主權共識下，建立地區性治理規則框架和治理計劃，增強主體治理能力，構建主體多元、公平規范的區域合作機制。

（三）優化合作機制，提升治理實效

現有機制存在功能重復、實效偏低的缺漏，有廣度而無深度，有共識而無落實，以致對復雜多變的海洋問題應接不暇，頻頻受到域外大國掣肘。應明確各機制的合作領域和責任范圍，做好層級規劃，形成從高級別向低級別、從核心領域向延伸產業擴展的同心圓式合作網絡，同時建立健全同級及跨級溝通渠道，降低合作成本，精簡合作程序，提高治理效率。

（四）樹立共同理念，挖掘合作動力

中國和東盟作為地區重要的力量，樹立共同的海洋合作觀念、規劃相契合的發展藍圖，對鞏固合作關系，堅定合作信心，挖掘合作動力均有積極作用。未來的海洋治理走的是開放包容、人海和諧的可持續發展道路，中國與東盟應積極借鑒其他海域的合作經驗，建立并完善具有約束力和普遍影響力的對話機制，對于國家實力有限、發展水平不足的部分國家的落后領域進行支持補償，明確各國責任和義務，探索增進地區發展的創新路徑，于新時代實現中國與東盟在海洋治理合作方面的新突破、取得新成就。

參考文獻：

[1] 薛瀾，張帆，武沐瑤.國家治理體系與治理能力研究：回顧與前瞻[J].公共管理學報，2015（3）.

[2] 崔野，王琪.中國參與全球海洋治理研究[J].中國高校社會科學，2019（5）.

[3] 吳士存，陳相秒.中國—東盟南海合作回顧與展望：基于規則構建的考量[J].亞太安全與海洋研究，2019（6）.

[4] 王光厚，王媛.東盟與東南亞的海洋治理[J].國際論壇，2017（1）.

[5] 蘇長和.國際公共問題與國際合作：一種制度的分析[M].上海：上海人民出版社，2000：6.

[6] 吳士存，陳相秒.論海洋秩序演變視角下的南海海洋治理[J].太平洋學報，2018（4）.

作者簡介：崔羽宸（1999—），女，漢族，山西臨汾人，單位為華中師范大學政治與國際關系學院，研究方向為東南亞、“一帶一路”等。

（責任編輯：馬雙）