完善城市社區治理機制的現實思考

摘要：我國城市社區治理經歷了單位制、街居制、社區制的歷史沿革。新時代條件下，城市社區治理仍然面臨社區治理資源不足、黨建引領作用發揮不夠、社區居民參與度不高的現實問題。完善城市社區治理機制，需要完善組織保障機制、“三社聯動”運行機制、社區居民參與機制以及法治保障和信息技術支撐機制，從而為規范和加強城市社區治理提供重要制度支撐。

關鍵詞：城市社區治理;國家治理體系和治理能力;黨建引領;制度化

中圖分類號：D669.3文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2021）15-0024-03

城市社區作為城市社會治理的基礎單元，是國家治理體系和治理能力現代化的基層體現。強調黨建引領、多主體參與、構建“共建、共治、共享”的社區治理體系已經成為探索城市社區治理的重要內容。面對城市社區居民構成多樣、需求多元、矛盾多發的現實挑戰，完善社區治理運行機制，對規范和加強城市社區治理具有重要意義。

一、城市社區治理的歷史沿革

（一）單位制

單位制是中國共產黨從戰爭年代開始就探索出的一種獨特的管理體制，其管理對象是以共產黨員為主的公職人員。在計劃經濟時期，單位制在城市社會管理中扮演著極其重要的角色，這一體制下，城市居民大多被納入行政化或準行政化的單位之中，單位擔負著對員工進行教育、組織、管理和統一進行物質資源分配和提供生活福利保障的重要職能，并且單位對員工的這種管理也嚴重影響著員工家屬的思想和行為。單位和居民之間這種高度的依存關系，極大地保障了社區治理成效。雖然我國于1954年通過的相關法律確立了街道辦事處和居民委員會在城市基層管理中的地位和職能，但是單位仍然是城市基層管理的主導力量，社會秩序嚴重依賴于國家控制的力度。

（二）街居制

改革開放后，隨著我國經濟轉軌和社會轉型，單位制逐漸被打破，街居制得以恢復并得到極大發展。就街道辦事處來講，其管理對象拓寬到轄區內所有居民和單位、工作職能拓展到城市管理改革和居民需求的諸多方面、機構設置和人員編制大大擴充。在這一制度體系下，街道辦事處、社區居民委員會以及政府有關派出機構掌握著社區治理的多數資源，是社區事務的主要決策者和社區發展的引領推動者，是城市社區治理的主導力量。但是，這一時期也是城市社區發展的劇烈變革期，傳統單位社區管理弱化、新興社區大量出現、流動人口增加、居民需求日益多元等因素不斷出現，給街居制的發展帶來嚴峻挑戰。

（三）社區制

2000年，《民政部關于在全國推進城市社區建設的意見》拉開了大規模推進城市社區建設的序幕，也開啟了社區制改革的新紀元。社區制作為一種較為先進的社區治理體制，在管理理念上強調變管理為治理和服務，在管理形式上強調以行政控制向居民參與轉變，在管理主體上強調參與主體的多元化，在管理目標上強調以滿足居民需求為根本導向。這一社區治理體制要求管理者必須堅持以人民為中心的發展理念，必須有效整合社會力量，必須廣泛動員居民參與，必須強化法治應用。隨著改革開放的持續深入和經濟結構的不斷調整，我國的社會結構、利益格局、思想觀念、居民需求都發生了深刻變化，仍然需要持續推進社區治理體制變革，逐步完善城市社區治理運行機制。

二、城市社區治理的現實問題

（一）城市社區治理資源不足

隨著我國城鎮化進程的不斷推進，城市社區規模急速擴大、居民需求日益多元，由此帶來的人力、物力、財力需求大大增加，“沒人治理”“沒錢治理”成為限制社區發展的重要因素。為此，黨中央做出了“推動治理重心下移，盡可能把資源、服務、管理放到基層，使基層有人有權有物，保證基層事情基層辦、基層權力給基層、基層事情有人辦”的部署安排[1]。

一是“沒人治理”。現代城市社區治理要求科學化、精細化水平不斷提高，但是基層政府和社區組織人力資源相對缺乏是城市社區治理面臨的首要難題。就基層政府而言，一方面，城市社區治理涉及居民生活方方面面，工作繁重，街道辦事處人員不足、能力素質參差不齊的問題普遍存在，難以有效應對復雜的工作挑戰;另一方面，受工資待遇、晉升機制等因素影響，優秀基層工作者流失嚴重。在城市社區內部，受居民流動性增強、居住生活場所與工作場所分離等因素影響，年富力強又有能力者無暇參與社區治理，老人、婦女、弱勢群體成為參與社區治理的中堅力量，并且伴隨著社區內部多個組織人員重疊的情況時有發生。

二是“沒錢治理”。社區公共服務的提供和居民需求的滿足，離不開物質資源和資金支撐，經費資源短缺已經成為制約社區主動作為、高質量作為的重要限制因素。雖然相關部門在逐步加大對城市社區的物質資金保障，但受困于社區規模急劇擴大、經費物資來源單一、居民需求激增、高標準社區建設加快等因素影響，離實現社區治理現代化的目標還有一定差距。在社區治理創新實踐中，許多地區也把解決資金資源問題作為一項重要內容。

（二）黨建引領作用發揮不夠

強化黨建引領已經成為探索城市社區治理的結構性前提，構建“一體多元”的治理格局是發揮黨建引領作用的重要方面，但是，黨建引領作用發揮不夠影響著社區治理成效。

一方面，多元主體參與的治理合力還沒有真正形成。一是政府參與社區事務過多，其他治理主體難以充分發揮各自職能，突出表現為各治理主體權責邊界模糊，沒有形成清晰的職責定位和功能劃分，傳統政府主導下“命令—服從”的垂直管理模式在很大程度存在不同組織交叉、重復、多頭管理的現象，也在一定程度上抑制了社會組織的參與積極性。二是社會組織力量薄弱，能夠為社區治理提供服務保障的專業性社會力量不足，難以滿足城市社區治理需求。三是社會組織參與社區治理的規則體系不夠健全，尤其是對能夠提供社區公共服務的社會盈利性組織在準入機制、監管機制、考評機制等方面還有待完善，影響著社會組織職能發揮。

另一方面，社區黨員作用發揮不夠。在以單位為主導的社區治理時期，社區居民以單位成員為主，在單位的組織引領下，能夠保證黨員干部積極參與社區治理，形成高效的治理體系。社區改革后，大量黨員組織關系與社區“脫鉤”，社區對黨員的約束大大減弱，黨員對社區的依賴大大降低，造成流動黨員不愿找社區、單位黨員不想理社區、居民黨員無暇顧及社區的現實狀況。

（三）社區居民參與度不高

自黨的十七大首次將基層群眾自治制度納入我國政治制度范疇開始，推動基層自治就成為中國特色社會主義民主政治的生動展現。可以說，居民積極參與社區事務，是推進城市社區實現高效自治的前提。從理論上講，“凡是旨在影響公共決策和公共生活的行為，都屬于居民參與的范疇。”[2]當前，我國城市居民在社區治理方面呈現出參與率持續上升的趨勢，但社區居民總體參與程度不高，具體事務性參與多、政治性參與少，被動參與多、主動參與少等現象存在，高效的社區自治體系尚未形成。

從個人因素看，一些社區居民還沒有形成通過民主參與方式表達個人意愿及維護個人權益的觀念意識，在城市社區治理中更多扮演著被動領導者而非主動參與者的角色。相關學者在對北京清河實驗某小區的調研顯示，認為“社區管理的主要責任在于居民自己的力量”只占居民總數的11.9%，這充分表明居民參與意識是影響社區居民自治的重要因素。

從外部環境看，居民委員會、業主委員會及其他社區組織作用發揮不夠，難以有效引導社區居民有序參與社區治理，也沒有為居民參與社區治理提供相應的平臺支撐和制度保障。同時，社區治理行政化弱化了居民參與意愿。有學者提出，居委會在運作方式上已經逐漸成為黨政部門的延伸，并在實際運作過程中表現出明顯的行政化傾向，“法理上的自治組織正向實際上的行政組織轉變”[3]，這在一定程度上使居民形成了“居民委員會是行政組織而非群眾自治組織”的錯誤認知，極大削弱了居民參與積極性。

三、完善城市社區治理機制的實現路徑

（一）完善組織保障機制

中共中央、國務院《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》對發揮黨建引領和切實發揮基層黨組織領導核心作用提出了明確要求。強化黨建引領作用發揮，首要在于加強基層黨組織建設和保障力度，確保基層工作中“有人干事、愿意干事、安心干事”。第一，加大對基層工作者的保障力度，完善工資待遇保障和職務晉升機制，加大基層黨員教育培訓力度，保持基層工作隊伍在人員數量和質量上的穩定。第二，加大黨組織在社會組織中的嵌入力度，確保社會組織職能發揮能夠滿足社區治理需求，確保城市社區治理始終保持正確的政治方向。第三，激發社區黨員活力，充分發揮離退休黨員、社區普通黨員、流動黨員作用，引領其積極關注社區發展、融入社區群眾、參與社區事務。第四，完善社區治理的頂層設計，強化黨組織在引領社區治理的理念變革、目標設計、制度構建和法治保障方面發揮重要作用。

（二）完善“三社聯動”運行機制

“三社聯動”是“基于居民的服務需求和利益表達，以社區為平臺，以社會組織為載體，以社工為骨干，通過政府購買服務、社會組織引入外部資源和社會力量，通過社工提供專業化服務，從而在社區中供給服務、化解矛盾、解決爭端。”[4]完善“三社聯動”運行機制，首先，要摸清“家底”。明確哪些需求可以通過應用社區內部資源予以解決，哪些需求必須借助其他盈利性、非營利性社會組織，通過志愿服務、服務購買等方式加以解決。為此，社區各級組織必須充分挖掘城市、街道、社區內部各種有益資源，逐級建立社區有益資源清單，尤其要充分挖掘和利用轄區單位在人才、資金、場地、設施等方面優勢，統籌運用，彌補社區資源不足的短板。

其次，理順各治理主體職能權責。“三社聯動”是一種以基層黨組織和政府為主導，多主體共同參與的社區治理運行機制，該機制建立和運行的關鍵在于清晰界定各治理主體職能界限和權責范圍。要轉變政府職能，厘清街道辦事處與以居民委員會為代表的社區自治組織之間的權責邊界，避免街道辦事處包辦或過度干預社區事務，以及由此帶來的社區自治性組織的過度行政化傾向。要正確處理街道辦事處的“塊”與政府職能部門派出機構的“條”之間的關系，構建“條專塊統，以塊為主”的治理格局。明確社會組織的參與機制，在培育壯大社會組織的同時，建立完善的社會組織準入機制、過程管理機制、服務監督機制、考核評價機制等，規范各類社會組織有序參與社區治理。

（三）完善社區居民參與機制

社區居民積極參與社區事務是實現基層群眾自治的關鍵所在，居委會、社區各種組織的職能發揮也都要以社區居民的積極參與為前提。有學者將社區各組織與居民直接或間接地有效參與社區事務作為推進基層自治的首要基本原則。2018年，習近平總書記在上海考察市民驛站時提出，要發揮居民自治功能，把社區居民積極性、主動性調動起來，做到人人參與、人人負責、人人奉獻、人人共享。

提升居民參與社區治理的積極性主動性，首先，要培育居民參與意識。主動參與是一個充滿表達、商討、質疑、利用的博弈過程，社區居民從“單位人、集體人”到“社會人”的轉變，不僅代表著一種身份的轉變，更要求其參與意識、責任意識、權利意識和公共利益觀念的提升，這將對提升居民的參與水平大有裨益。

其次，要搭建居民參與平臺。要以活動、項目和社區組織為平臺，引導居民積極參加社區活動、有序參與社區治理。居民委員會和社區黨組織要對什么樣的事務需要居民參與、通過哪些程序和渠道參與等方面根據不同項目和不同社區平臺做出明確規定，用活動、項目、組織搭建起居民表達意見、增進交流和凝聚共識的平臺，將社區居民培育成情感共同體、利益共同體和治理共同體。

最后，要選好社區帶頭人。“居民參與的能力，尤其是社區精英的組織動員能力將直接決定居民參與水平的高低。”[5]社區作為社會的最基層單元，民眾在思想上、行為上、利益訴求上相對分散，有思想、有威望、有精力、能干事的社區帶頭人對凝聚社區民眾、引領居民參與發揮著重要作用，因此，要選拔有極大意愿、熱情和能力的帶頭人長期參與城市社區治理。

（四）完善法治保障和信息技術支撐機制

新時代條件下，城市社區治理面臨一系列新變化、新問題，社區治理體系變革也在穩步推進，這一些變革的背后則更加凸顯著法治的重要作用，黨的十八屆四中全會明確提出了推進基層社會治理法治化的目標。一方面，現有城市社區治理相關法規距今年代久遠，已難以滿足當前城市社區治理需要，亟需加強國家層面法規的制定，為城市社區治理提供宏觀制度環境和政策指引;另一方面，隨著“陌生人社會”形成和居民權利意識提升，要在推動村規民約、家風習俗等傳統道德教化力量的同時，更加注重法治力量在城市社區治理當中的廣泛應用，既要加強法治宣傳教育，提升全民法治思維和依法辦事能力，又要建立相應的矛盾化解機制，為及時有效化解社區糾紛提供法律服務保障。

同時，新技術的誕生和應用將為破解社區治理難題提供更多可能，比如開放空間會議技術的應用將為居民平等參與社區治理提供更多便利，“區塊鏈”技術的成熟將大大改善社區組織和運行模式等。可以說，提升信息化水平已經成為探索解決城市社區治理難題的新途徑。

參考文獻：

[1] 中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定[N].人民日報，2018-03-05（1）.

[2] 吳錦旗.論公共領域中的居民有序參與[J].理論月刊，2011（8）.

[3] 陶元浩.社區興衰與國家治理[M].北京：人民出版社，2018：165.

[4] 王杰秀.中國社區治理創新：上冊[M].北京：人民出版社，2018：7.

[5] 邱夢華.城市社區治理：第二版[M].北京：清華大學出版社，2019：209.

作者簡介：李輝（1990—），男，漢族，河南洛陽人，中共河南省直機關黨校助教，研究方向為基層社會治理。

（責任編輯：馬雙）