完善取用水監管政策的對策措施研究

陳東初 龔麗 肖俊

摘? 要：嚴峻的水資源形勢，迫切要求加強水資源監管。取用水監管是水利部門法定管理職能的重要組成部分。新時期以來，我國的取用水監管體系和監管能力建設取得了較大進步，但與新時期治水思路和水利改革發展總基調等要求相比，現行的監管體系還存在一定差距。該文將在借鑒其他行業監管先進經驗的基礎上，研究完善取用水監管政策的對策措施，為加強取用水監管提供支撐。

關鍵詞：取用水監管? 先進經驗? 對策措施? 研究

中圖分類號：X52? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A文章編號：1672-3791（2021）06（a）-0066-03

Study on Countermeasures to Improve Water Intake Supervision Policy

CHEN Dongchu1? GONG? Li1? XIAO Jun2

（1.China Water International Engineering Consulting Co.，Ltd.， Beijing， 100070 China; 2.China Institute of Water Resources and Hydropower Research， Beijing， 100038 China）

Abstract： The severe situation of water resources urgently requires strengthening water resources supervision. Water intake supervision is an important part of the legal management function of the water conservancy department. Since the new period， China has made great progress in the construction of water intake supervision system and supervision capacity， but compared with the requirements of water control ideas and the general tone of water conservancy reform and development in the new period， there is still a certain gap in the current supervision system. Based on the advanced experience of supervision in other industries， this paper will study the countermeasures and measures to improve the water intake supervision policy， so as to provide support for strengthening the water intake supervision.

Key Words： Water intake supervision; Advanced experience; Ountermeasures; Research

1? 研究背景

隨著人口增長和經濟社會的快速發展，水資源短缺已成為嚴重制約我國經濟發展的重要因素。嚴峻的水資源形勢，迫切要求加強水資源監管，實行最嚴格的水資源管理制度，形成高效、協調的監管體系，以實現水資源的合理利用與優化配置。取用水監管是深入貫徹習近平總書記關于“把水資源作為最大剛性約束”重要講話精神的重要體現，是促進節約用水的重要管理手段，是最嚴格水資源管理制度實施中最為基礎性的工作，是落實節水優先方針、加快落實實行水資源消耗總量和強度雙控行動的內在要求?；谖覈∮盟O管政策支持相對薄弱的現狀，完善相應的政策措施是十分必要的。

2? 取用水監管內涵及形勢分析

2.1 取用水監管內涵

從管理層面分析，取用水監管與習近平總書記提出的“把水資源作為最大的剛性約束”和“十六字治水方針”緊密結合[1]。取用水監管是“水資源作為最大的剛性約束”的重要支撐，只有管住用水，才能減少不合理的用水，推動用水戶不斷提升用水效率，引導各行業規范有序用水，保障河流生態流量不被擠占。

從用水層面分析，取用水監管是“管住用水”水資源管理工作目標實現的基本抓手，是“水利行業強監管”工作的重要組成。做好取用水監管，需要通過規范的取水許可審批、高效的取用水管理、嚴格的取用水監督和強力的水行政執法，糾正人們未經許可取水、超量取水、無序引水等錯誤行為，達到總量紅線不超、用水效率提升、生態水量保障的水資源管理人水和諧基本要求[2-3]。

從實施手段層面分析，強化水資源監管，關鍵在于借助取用水計量監測、取水工程核查登記和水資源稅改革等措施，統籌發力。通過取水工程核查登記摸清“家底”，將應納入取水許可管理的取用水全部納入取水許可管理;以取水許可臺賬管理、取用水計量監測、水資源稅改革為基礎，采取在線監管、實地檢查等管理手段加強日常監管;通過水量平衡分析、用水數據核對等技術措施，確保水資源的取用嚴格服從用水計劃和水量調度要求。

2.2 形勢分析

長期以來，工程建設一直作為水利最核心的任務，導致實際工作中各級水利部門對取用水監管工作的重視與支持程度，不能滿足新時期治水思路和發展總基調的要求，取用水監管工作缺乏相應的人力、物力、財力保障，違法違規行為得不到有效處置等現象仍時有發生。同時，取用水監管工作規范化程度不高，工作規范不明確、法規使用不準確、依法履職不及時、法律程序不到位等問題依然突出，難以保障監管工作的實施到位[4]。

2.2.1 取用水監管配套法規體系尚需進一步細化完善

目前，取用水管理方面已經出臺了以《水法》為核心的一系列法規，為加強取用水監管奠定了良好基礎。但目前地下水監管尚未制定專門的法規制度，未辦理取水許可證私自取水等非法取水現象依然存在，亟需制定配套的法規制度，完善取用水監管制度體系。

2.2.2 監管隊伍及組織體系仍需進一步完善

雖然目前流域機構和省級水行政主管部門已基本建立了較為完善的監管組織體系，配置了監管機構，建立了監察隊伍[5]。但部分地市、縣級水行政主管部門由于資金、編制、起步較晚等方面的原因，尚未建立監察隊伍，配置監管機構，容易造成與上級主管部門溝通不協調，不能保質保量完成上級交代的任務，因此亟需完善地市、縣級監管機構設置，建立專門的監管隊伍，加強各級監管部門的協調與溝通。

2.2.3 取用水計量設施建設仍需進一步加強

隨著國家水資源監控能力建設一期和二期的建成，重點工業和生活取用水計量設施方面已基本完善，但農業取用水計量設施建設方面尚不完善，除大型灌區外，部分中小型灌區尚未安裝計量設施，一定程度上影響了計量工作，容易造成水資源的浪費，難以滿足管住用水的需求。

2.2.4 基層取用水監管工作需進一步加強

受資金、地理環境、人才等因素的影響，目前基層取用水監管工作仍較為薄弱，如取用水計量設施不完善、水資源費征收不規范，甚至部分鄉鎮依然存在私自打井現象，一定程度上影響了取用水監管工作的順利開展[6-7]。由于基層監管人才和科技能力不足，監管手段主要以人工為主，難以滿足信息化監管的要求。

3? 相關行業監管經驗借鑒

近年來，環保、能源等相關行業逐步建立了完善政策體系，行業監管水平逐步提高，形成了較為完善的監管體系，取得了一定的成效和經驗。因此，總結相關行業政策體系構建的主要成效和經驗，結合取用水監管工作中的實際需求，對提出進一步完善取用水監管的政策建議具有重要意義。以環保行業、能源行業和水土保持為例，分析總結其先進經驗，為取用水監管提供借鑒。

十八大以來，環保行業監管力度逐步增強，基本形成了從上到下無縫對接、全面覆蓋、責任到人的監管格局，實現了中央環保督查31個?。▍^、市）全覆蓋。初步構成了以《環境保護法》為基本法，包括《水污染防治法》《大氣污染防治法》等門類相對齊全、結構相對完善的法律法規體系[8]。環保領域的執法監管手段正在變得立體化和多樣化。拓寬監管方式，采用“互聯網+環保”模式，應用云計算、大數據、物聯網和GIS等多項技術，消除監管盲區，實施網格化環境監管，推動環境監管關口前移、觸角向下延伸。

能源行業堅持新發展理念，全面加強能源監管工作力度，通過“簡政放權、放管結合、優化服務”的行政體制改革，加快建立與中國能源市場化改革相適應的現代能源監管體系，創新能源監管方式，建立健全了中國能源市場準入監管政策、價格監管政策、反壟斷政策、安全生產監管政策、環境監管政策、新能源鼓勵與監管政策等相關政策體系。

水土保持監管尤為注重制度建設和信用監管，水利部制定出臺了《進一步深化“放管服”改革全面加強水土保持監管的意見》《水土保持工程監督檢查辦法（試行）》等一系列制度，并創新監管方式，重視科技力量，運用衛星遙感、無人機、移動終端等高新技術手段，實施天地一體化監管，大大提高了監管的精確度和時效性。為推進實施生產建設項目水土保持信用監管，特印發實施了《關于實施生產建設項目水土保持信用監管“兩單”制度的通知》（辦水?！?020〕157號）等一系列文件，對生產建設單位、方案編制單位、監測單位、監理單位、設計單位和施工單位等均有較強的約束作用。

4? 完善取用水監管政策的對策措施

4.1 進一步完善制度體系，夯實監管基礎

在堅持和鞏固現有成熟制度的基礎上，抓緊完善取用水監管相關制度，建議加快推進《地下水管理條例》《區域取水許可限批制度》《違法取水處罰制度》等相關制度的出臺及實施，解決好體制性機制性問題。同時，要構建一整套務實高效管用的監督體系，切實提高制度的權威性和執行力。

4.2 完善取用水計量設施，促進節約用水

結合大中型灌區改造和農業水價綜合改革，加快完善農業用水計量設施，逐步實現灌區渠首和干支渠口門取水計量全覆蓋，為全面加強農業用水管理、計量工作創造條件;推動重點用水單位用水在線監控系統建設，逐步實現取用水數據在線采集、實時監測和互聯共享。

4.3 推動信用監管，構建新型的監管體系

取用水監管面對的個人和單位，包括取用水戶、水資源論證咨詢服務機構、計量產品企業、取水許可審批單位，積極借鑒水保行業信用監管的先進經驗，全面開展取用水信用監管，構建新型監管機制。建議建立取用水信用體系，全面實行取用水信用監管。對取用水戶、監測技術服務單位、取水許可審批單位、水資源論證咨詢服務單位、供水企業等存在違法違規行為的，要根據情形列入取用水“重點關注名單”或者“失信黑名單”，并在水利行業、國家和地方信用信息平臺發布，對取用水違法失信行為實行聯合懲戒，讓違法主體“一處違法、處處受限”。

4.4 豐富監管手段，形成多路協同效應

取用水監管需要發揮多路監管效應，切實掃清監管盲區，提高監管質量。具體可采用的措施包括：一是聯合稅務部門驗證用水單位取用水情況;二是利用12314監督舉報服務平臺，發揮群眾監督作用;三是根據行業發展和取用水監管需要，開展專項整治行動和雷霆行動;四是繼續發揮好飛檢、暗訪等監督檢查方式，采用“四不兩直”方式開展飛檢、暗訪等監督檢查，了解掌握第一手資料。

4.5 重視基層工作，規范一線日常監管

由于基層相對來說人才和設備均一定程度上落后城市，取用水監管工作也成為了監管的重點和難點。貫徹水利部推進取用水管理專項整治行動的精神，全面加強基層取水口核查登記工作，嚴禁任何私自打井行為;積極籌集資金用于入戶計量設施安裝工作，保證每處集中供水工程的受益戶都應安裝用水計量設施，實現“一戶一表”的目標。加強基層技術人才的引進和培訓，通過有效的招聘選擇、針對性的培訓、人性化的管理、政策補貼等一系列措施吸引人才，留住人才。此外，應逐步加大資金完善基層水利信息化建設，在有條件的地區優先建立水資源監管平臺，提高取用水監管的效率和水平。

5? 結論與建議

5.1 結論

該文深入貫徹習近平總書記“要把水資源作為最大的剛性約束”的講話精神，在強監管背景之下，在深入分析取用水監管內涵及面臨的形勢的基礎上，通過借鑒環保、能源和水保行業監管的先進經驗，提出了加強取用水監管的政策措施，對加強對取用水行為監管，抑制不合理用水需求，推進水資源集約高效利用具有重要的意義，為制定符合水利行業發展的政策、構建取用水監管的政策體系、制定最嚴格水資源管理制度考核、水資源消耗總量和強度雙控提供技術依據和有效支撐。

5.2 建議

強監管是新時代水利改革發展的主調，建議在實際工作中要堅持以問題為導向為原則，處理好綜合監督與專業監督兩方面的關系，抓好隊伍建設、制度執行和信息化建設，盯住水利監管的發現問題、確認問題、整改問題、責任追究4個關鍵環節，保障水利強監管工作有序、有效開展。

參考文獻

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