農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革存在的問(wèn)題及建議

陳國(guó)珍

摘要：伴隨城市化建設(shè)的快速發(fā)展，農(nóng)民不斷涌入城市，土地資源利用狀況、城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)都發(fā)生了很大的變化，因此產(chǎn)生了很多利益補(bǔ)償、利益分配等方面的問(wèn)題。在此大背景下，怎樣激活有助于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相關(guān)因素，讓各因素可以抵押、交易、流轉(zhuǎn)、變現(xiàn)成為了現(xiàn)在一定要解決好的重要問(wèn)題，產(chǎn)權(quán)制度改革也由此產(chǎn)生。文章總結(jié)了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革遇到的問(wèn)題，并提出相應(yīng)的改革建議，以期為推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革獻(xiàn)言獻(xiàn)策。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度;改革;問(wèn)題;建議

進(jìn)入21世紀(jì)，城市化建設(shè)速度在不斷加快，一些祖祖輩輩生活在農(nóng)村的農(nóng)民涌入了城市，土地資源利用狀況、城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)都發(fā)生了很大的變化，因此產(chǎn)生了很多利益補(bǔ)償、利益分配等方面的問(wèn)題。在所有問(wèn)題中，最突出的是農(nóng)民涌入城市并聚集在城市中，讓原本就不充裕的城市土地資源變得更加稀缺了，土地資源不足嚴(yán)重制約著城市化發(fā)展，這就導(dǎo)致城市化建設(shè)開(kāi)始攫取農(nóng)村的土地以及其他資源。怎樣激活有助于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相關(guān)因素，讓各因素可以抵押、交易、流轉(zhuǎn)、變現(xiàn)成為現(xiàn)在一定要解決好的重要問(wèn)題。在這一時(shí)代背景中，誕生了產(chǎn)權(quán)機(jī)制改革，這一改革過(guò)程是以重建農(nóng)民資產(chǎn)清晰轉(zhuǎn)讓權(quán)為前提的。

一、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革存在的問(wèn)題

（一）存在歷史遺留問(wèn)題，產(chǎn)權(quán)改革的難度較大

在過(guò)去的數(shù)十年中，國(guó)家未在農(nóng)村地區(qū)開(kāi)展權(quán)威、連續(xù)的產(chǎn)權(quán)確認(rèn)服務(wù)和相關(guān)頒證服務(wù)，加之農(nóng)村地區(qū)從一開(kāi)始的單干到合作化再到聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制等各個(gè)階段中，生產(chǎn)關(guān)系發(fā)生了很大的變化，在整個(gè)過(guò)程中，農(nóng)村的房屋、土地等財(cái)產(chǎn)關(guān)系變化非常大，卻缺少權(quán)威的、連續(xù)的財(cái)產(chǎn)關(guān)系變動(dòng)記錄。比如說(shuō)農(nóng)民自己的耕種用地，有自己承包的，也有轉(zhuǎn)包別人的，還有自留地，同時(shí)，一些地方的農(nóng)民，土地已經(jīng)入股，再比如說(shuō)農(nóng)民的宅基地，既有達(dá)標(biāo)的宅基地，也有超標(biāo)的宅基地，怎樣將這些非常復(fù)雜的歷史遺留問(wèn)題徹底解決好，是此次改革面臨的最重要的問(wèn)題之一。

（二）農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)意識(shí)談薄

開(kāi)展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)機(jī)制改革，會(huì)讓農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利更加明確，也讓農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)意識(shí)得到強(qiáng)化，但是，這與農(nóng)民主動(dòng)依法維護(hù)自己的產(chǎn)權(quán)權(quán)益之間的差距還是非常大的。培養(yǎng)、強(qiáng)化農(nóng)民使用法律武器保護(hù)自己的合法權(quán)益不受侵害的能力，是一個(gè)非常漫長(zhǎng)的過(guò)程。

（三）產(chǎn)權(quán)改革進(jìn)入到了“深水區(qū)域”，政策、法律等方面的支撐明顯不足

因?yàn)槭艿侥壳笆褂玫姆蓷l文的限制，農(nóng)民的資產(chǎn)要想變成資本，難度較大，產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的效率極低。以農(nóng)民的房屋為例，用房屋進(jìn)行抵押難度較大，主要的原因是現(xiàn)在的房屋所有權(quán)不明確，受政府限制，房屋所有權(quán)只可以在基層經(jīng)濟(jì)組織間進(jìn)行流轉(zhuǎn)。假設(shè)農(nóng)民資產(chǎn)抵押、流轉(zhuǎn)等問(wèn)題不能得到很徹底地解決，那么產(chǎn)權(quán)改革是不可能成功的。例如土地股份合作制風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題，農(nóng)民入股了合作社，但是合作社在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中出現(xiàn)了一些問(wèn)題，要走法律程序進(jìn)行拍賣，那么這一問(wèn)題該怎樣解決？再比如在我國(guó)現(xiàn)行的《擔(dān)保法》中明確規(guī)定“農(nóng)民自留地、宅基地的土地使用權(quán)歸村集體所有，不能用于抵押”等等，這些法律條文從某種程度上限制了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)在融資方面的功能，對(duì)于激活農(nóng)村產(chǎn)權(quán)相關(guān)要素，是非常不利的。假設(shè)這一方面沒(méi)法突破，就很難進(jìn)行農(nóng)村產(chǎn)權(quán)機(jī)制的改革。

（四）產(chǎn)權(quán)改革方面缺少完善的改革機(jī)制做保障

機(jī)制不完善，會(huì)對(duì)改革的深入推進(jìn)產(chǎn)生很大的影響。一是未建立健全產(chǎn)權(quán)改革市場(chǎng)導(dǎo)向制度?，F(xiàn)在，關(guān)于農(nóng)民的宅基地、房屋等產(chǎn)權(quán)，尚未實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化，尚未形成市場(chǎng)為導(dǎo)向的產(chǎn)權(quán)交易模式;二是產(chǎn)權(quán)評(píng)估系統(tǒng)不完善，沒(méi)法確定基準(zhǔn)價(jià)格，制約著產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)和交易;三是產(chǎn)權(quán)改革管理制度不健全;四是沒(méi)有應(yīng)急制度應(yīng)對(duì)產(chǎn)權(quán)爭(zhēng)議導(dǎo)致的突發(fā)性事件;五是各職能部門之間的協(xié)調(diào)工作不到位，相關(guān)的制度不完善，工作進(jìn)度不一致，相互之間的合作不給力，最終會(huì)對(duì)確權(quán)發(fā)證的進(jìn)度產(chǎn)生很大的影響。

（五）金融系統(tǒng)的涉及范圍太小，利用農(nóng)村產(chǎn)權(quán)進(jìn)行抵押的成本太高

目前，農(nóng)村的金融網(wǎng)點(diǎn)非常少，很難全面覆蓋，小額貸款公司、農(nóng)村信用擔(dān)保組織、農(nóng)村互助資金組織、村鎮(zhèn)銀行等機(jī)構(gòu)十分欠缺，金融供給方面嚴(yán)重不足，另外，農(nóng)村資產(chǎn)的變現(xiàn)難度很大，同時(shí)抵押處置成本也較高，金融機(jī)構(gòu)不愿意以農(nóng)村資產(chǎn)為抵押進(jìn)行貸款，與此同時(shí)，對(duì)農(nóng)村生產(chǎn)要素價(jià)值的評(píng)價(jià)不夠規(guī)范化，這也大大增加了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的融資成本。

二、深入推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)機(jī)制改革的建議

（一）健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革機(jī)制

一是做好宣傳工作，全面宣傳農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)、登記、頒證等相關(guān)工作的重要性，讓農(nóng)民知曉改革的原因、改革的內(nèi)容及改革帶來(lái)的利益，讓農(nóng)民了解證書(shū)的作用，保證產(chǎn)權(quán)改革宣傳的全面性，強(qiáng)化農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)意識(shí)，激發(fā)農(nóng)民的改革積極性。

二是建立完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)糾紛調(diào)解處置制度。成立維護(hù)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的法律援助機(jī)構(gòu)、產(chǎn)權(quán)改革糾紛調(diào)解處置機(jī)構(gòu)、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)仲裁院等，同時(shí)明確上述機(jī)構(gòu)的責(zé)任，將各種產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)、歸屬等相關(guān)糾紛的規(guī)定明確化，借助各種渠道（調(diào)解、仲裁、司法等）將產(chǎn)權(quán)改革中出現(xiàn)的產(chǎn)權(quán)糾紛處理好。

三是建立健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革糾偏制度。要認(rèn)真測(cè)繪，一定要及時(shí)匯總地塊圖和實(shí)際的耕種范圍不一致的狀況，有關(guān)部門就這一問(wèn)題及時(shí)和村里協(xié)調(diào)，不允許出現(xiàn)地塊缺少的情況;要在圖紙上顯著標(biāo)明需要扣除的路、溝、渠等，而且還要有民主決議相關(guān)材料;地塊界限不清楚的，要去現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行精準(zhǔn)測(cè)量。嚴(yán)把審核關(guān)、及時(shí)公示審核數(shù)據(jù)。測(cè)繪得到的真實(shí)數(shù)據(jù)，一定得由農(nóng)戶進(jìn)行確認(rèn)，確認(rèn)無(wú)誤后簽字按指紋生效，同時(shí)將測(cè)量平面圖及時(shí)公示于眾，如有問(wèn)題，應(yīng)第一時(shí)間進(jìn)行解決。嚴(yán)把驗(yàn)收關(guān)，挨村挨戶進(jìn)行每塊地塊圖表數(shù)據(jù)的確認(rèn)工作。切實(shí)做好“回頭看”工作，及時(shí)檢查自己的工作，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)解決。加強(qiáng)國(guó)土、住房建設(shè)等各職能部門之間的溝通和聯(lián)動(dòng)。

四是要建立完善市場(chǎng)導(dǎo)向制度、多方參與制度和多元參與制度。建立完善區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間的自由市場(chǎng)交換制度，漸漸完善“人地掛鉤”、“占補(bǔ)平衡”、“稅收調(diào)節(jié)”等制度，力爭(zhēng)將農(nóng)村資產(chǎn)市場(chǎng)中存在的價(jià)格不合理、進(jìn)入門檻高低不一、收益分配不科學(xué)等問(wèn)題徹底解決好。作為政府，也要積極做好農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的指引工作，可為自愿放棄農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的農(nóng)民解決好就業(yè)、安置、社保等保障性問(wèn)題，為產(chǎn)權(quán)改革提供動(dòng)力。積極利用社會(huì)資源的力量，比如說(shuō)，可以將土地測(cè)繪工作外包給專業(yè)的第三方社會(huì)組織進(jìn)行等。