全域土地綜合整治助力鄉村振興的路徑選擇

薛金禮　張訓赦　陳盟

摘要：全域土地綜合整治是推進鄉村振興戰略的有效抓手。文章在分析全域土地綜合整治對實施鄉村振興戰略意義的基礎上，分析了全域土地綜合整治面臨的問題，從加大全域土地綜合整治項目監管力度、堅持農民主體地位和以鄉村振興為導向三個方面，提出了全域土地綜合整治助力鄉村振興的路徑選擇。

關鍵詞：全域土地綜合整治;鄉村振興;路徑選擇

2020年中央一號文件明確提出“破解鄉村發展用地難題，開展鄉村全域土地綜合整治試點”。土地是鄉村振興的關鍵要素，實施鄉村振興戰略要充分發揮土地要素的保障作用。全域土地綜合整治與以往土地整治相比，整治目標從改善用地條件轉變為追求社會效益、經濟效益和生態效益，是山水湖林田草的綜合整治。從土地整治的已有文獻看，已有研究主要包括土地整治的減貧效應、典型模式、實踐困境、互饋機理、績效評價等。2019年12月自然資源部發布通知在全國開展全域土地綜合整治試點，正處于試點階段的全域土地綜合整治區別于以往的土地整治，全域土地綜合整治如何推進鄉村振興有待進一步研究。

一、全域土地綜合整治是實施鄉村振興戰略的必需

實施鄉村振興戰略，要統籌山水林田湖草系統治理，加強農村人居環境整治，構建人與自然和諧共生的鄉村發展新格局。全域土地綜合整治對農村生態、農業建設空間進行全域優化布局，為實施鄉村振興戰略創造有利條件。

（一）全域土地綜合整治有利于鄉村產業振興

產業振興是鄉村振興的關鍵一環。當前農村產業發展面臨農業種植效益低、土地碎片化、農村產業發展用地緊張等困難，由于農田水利等基礎設施等導致靠天吃飯現象，三產融合是推動鄉村發展進而助力鄉村振興的重要內容，要延長農業產業鏈和價值鏈，面臨產業發展用地緊張的制約;農村宅基地存在超標準建設、一戶多宅、廢棄地等現象，這不符合土地集約原則。通過實施全域土地綜合整治，優化農田耕種條件，推動農田平整和權屬整合，形成農業適度規模經營和三產融合發展格局。全域土地綜合整治通過調整土地利用結構，將農用地整理與農村建設用地整治相結合，開展多要素、多目標、多模式綜合整治，解決耕地分割細碎、農業配套基礎設施缺少、產業用地分散等問題，使農田連片、產業集聚，實現產業融合發展用地集約精準配置，引領產業轉型升級。

（二）全域土地綜合整治有助于鄉村文化的傳承與發展

鄉風文明是鄉村振興戰略的重要內容。鄉村振興不僅是物質層面的鄉村振興，也是精神文化層面的鄉村振興。隨著城鎮化的加速，鄉村人才流出農村，不少地方的農村成為空心村，優秀傳統文化的繼承和發展面臨困難，與社會主義先進文化不符的現象在農村滋生，鄉風文明建設面臨挑戰。全域土地綜合整治注重鄉村的差異性、多樣性，注重傳統文化和建筑的保護，在鄉村文化建設中注重維護農民的主體地位，既重視物質層面的鄉村文化建設，也注重軟件方面的鄉村文化建設。全域土地綜合整治注重全方位發掘鄉村的個性和特點，盡可能地保留傳統農耕文明和民風民俗中的積極元素，挖掘鄉村的生態價值和經濟價值，打造農事體驗、全域旅游、民宿經濟等推動城鄉融合發展，在原有村莊形態上改善居民生活條件，保持建筑、村落以及周邊環境的整體空間形態和內在關系，推動現代工業文明和傳統鄉風文明相融合，豐富傳統的文化形態。

（三）全域土地綜合整治有助于優化鄉村治理體系

鄉村振興以鄉村治理體系健全和治理能力提升為前提，這對新時代創新和完善鄉村治理機制提出了迫切需求。全域土地綜合整治鼓勵農民和自治組織全程參與，創新項目實施方式，按照“鄉鎮主導—村級實施—農民主體—部門指導”模式推進，助力村級黨組織積極探索村民自治形式。鄉村基層治理體系現代化是以人民為中心的現代化，是注重發揮農民主體作用的現代化，全域土地綜合整治通過系統推動土地綜合整治，注重農民在全域土地綜合整治中的利益共享，吸納農民參與土地整治各項環節，從而有助于優化鄉村治理體系。

二、全域土地綜合整治面臨的問題

基于全域土地綜合整治在鄉村振興中的重要作用，國家層面把全域土地綜合整治放在鄉村振興大戰略中，各地積極開展全域土地綜合整治試點。但從實踐看，全域土地綜合整治具體工作中還存在不足，梳理全域土地綜合整治面臨的問題與困境，對于推動鄉村可持續發展具有重要意義。

（一）項目監管不健全

農村土地整治涉及不同的利益群體，利益驅使下不可避免存在利益沖突。國土部門盡管發布規范性文件強化土地整治監測監管，但土地整治項目質量和資金安全問題并未得到徹底解決，在投資準入、宅基地復墾、規劃審核、新建設施質量等方面監管有待健全。當前土地整治項目多采用地方政府主導、公司企業執行的項目模式，以市場化企業導向推進全域土地綜合整治工作，盡管可在一定程度上助力鄉村振興，但市場化和企業主導的全域土地綜合整治是一把雙刃劍，在土地綜合整治的利益分配、土地綜合整治項目實際效果與農民滿意度等方面存在不足。

（二）農民主體地位有待提高

農民是全域土地綜合整治和鄉村振興戰略的最終受益者，全域土地綜合整治要保障農民的主體地位。從一些地方的實踐看，在全域土地綜合整治的實施過程中，政府和企業往往擁有項目運作的主導權，自上而下的項目制推進方式雖能保障運作效率，卻忽略了農民的主體作用，未充分尊重和吸納民眾的意見。作為分散個體，農民參與往往是個體行為，再加之農民群體素質不高，沒有足夠的知識參與和權利行使意識參與全域土地綜合整治，導致農民參與的先天不足和意愿不強，難以在決策過程中發揮作用，更多情況下流于形式，對政府決策和項目實施的影響很小。

（三）全域土地綜合整治的城市導向

在城鄉建設用地增減掛鉤政策和城市建設用地指標普遍緊缺的背景下，全域土地綜合整治呈現一定程度的城市導向，用經營城市的理念從事全域土地綜合整治項目建設，按城市建設理念推進全域土地綜合整治，按城市理念修建中看不中用的各類設施等。在城市導向下，盡可能獲取新增土地指標成為全域土地綜合整治的重要目標，在此導向下，不少地方實施大規模拆村運動，農民集中安置后就業和收入仍以農業為主，項目實施后給農村預留的建設用地指標少從而不利于鄉村長遠發展等。