基于政策工具的我國社會化養老政策分析

張怡青 胡麗美 杜逸芳 嚴江 朱艷霞 王振欣 祁加俊

摘 要：[目的]了解我國各部門在推進社會化養老過程中的政策使用情況，優化養老服務體系。[方法]采用政策工具法，對2008年以來我國從國家層面出臺的21份社會化養老服務政策進行量化分析。通過政策工具分類、內容編碼、頻數統計、交互分析等分析方法，深入分析我國養老服務政策工具運用現狀。[結果]社會化養老服務的政策工具內部結構環境型和供給型政策工具占大部分，而需求型政策工具較少，呈現失衡的狀態，且針對服務對象的政策較少。[結論]優化養老服務系統的政策工具內部結構，重視需求型政策工具的推動作用，立足服務對象制定精準的養老服務政策。

關鍵詞：社會化養老;政策工具;政策分析

中圖分類號：F24 ? ? 文獻標識碼：A ? ? ?doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.26.023

中國是世界上老年人口最多、增長速度最快的國家，也是老齡化進程最快的國家之一。到2018年底我國60歲以上老年人達到了2.49億，占總人口的179%，65歲以上的老年人達到了1.67億，占總人口的11.9%。隨著全國老年人口的逐年增長，老齡撫養比不斷提高，給社會和家庭帶來了嚴重的經濟負擔。近年來，老年人的贍養模式由主要靠家庭承擔逐漸轉變為家庭養老、居家養老、機構養老等多元化的模式，韓燁等對1994年至今，中國養老服務政策導向分為“嵌入發展、制度初建”“統籌發展、明確方向”“整體布局、精細發展”和“全面放開、融合發展”四個階段，目前形成了以政府為主體、社會力量為補充，家庭為支撐，充分發揮市場資源配置優勢且全面開放、融合發展的治理框架格局。但是鮮有學者對我國的社會化養老政策進行政策工具的量化分析，而養老服務供給目標的實現，需要通過政策工具組合來優化各類養老資源的配置水平。因此，本研究擬采用政策工具的方法對社會化養老服務政策進行量化分析，進一步剖析我國社會化養老服務政策在政策工具配置與組合上的特點與不足，針對性地提出優化社會化養老服務政策的具體建議。

1 政策文本的搜集與選擇

以2008-2020年國務院及下屬部門發布的社會化養老相關政策文件作為研究對象。利用北大法寶檢索工具，全文檢索“社會化養老”和“養老”，并在國家衛生健康委員會、國家民政部、國家人力資源社會保障部等相關網站搜索發布的關于社會化養老的政策文件合計共21份。

2 社會化養老政策分析框架構建

政策工具分析的基本思想是把政策結構性作為基本立論基礎，更深入地了解政策體系的特點、規律和趨勢。本研究采用政策工具構建社會化養老的二維分析框架，進而對政策文本進行量化分析，從而更深入的了解社會化養老政策的結構、趨勢和特點。

2.1 X維度：社會化養老政策工具維度

按照Rothwell和Zegveld的經典分類，政策工具的X維度主要可分為供給、環境和需求三種類型。基于此，本研究構建了三種類型的政策工具對社會化養老政策的作用機制，如圖1。

2.2 Y維度：養老服務系統維度

Y維度主要考慮的是養老服務政策的服務主體、服務對象、服務內容、服務方式以及保障措施。通過多方的協作才能加快推進社會化養老體系的建立。

2.3 養老服務政策二維分析框架

根據X維度和Y維度的條目劃分，本研究對政策中涉及供給、環境和需求三個方面的內容進行了系統歸納整理，最終形成了社會化養老服務政策二維分析框架，如圖2。

3 基于政策工具的社會化養老服務政策內容分析

3.1 社會化養老服務政策文本內容編碼

對納入分析的21份社會化養老相關政策文件的文本內容按照政策編號-編碼-政策名稱-政策文本內容分析單元進行編碼。例如：8-1，表示第8份政策文件《國務院辦公廳轉發衛生計生委等部門關于推進醫療衛生與養老服務相結合指導意見的通知》中第一條“充分認識推進醫療衛生與養老服務相結合的重要性”。又如15-2-3，表示第十五份文件第二條中第三點中“全面落實外資舉辦養老服務機構國民待遇”。編碼結束后，將其錄入Excel進行描述性統計分析。

3.2 社會化養老服務政策的X維度分析

根據上述的編碼原則，本研究最后將21份政策文件歸納整理成表3，從表中可以看出，政府從供給、環境和需求三方面推進社會化養老服務，全方位、系統化促進養老服務的發展。但是在這三種工具的使用上也存在著差異：首先，從占比來說，環境型政策工具占比最多，約為6537%;其次，供給型政策工具，約為3247%，需求型政策工具占比最少，為216%。再從各類型政策工具的各組成部分來看，在環境型政策工具中，法律法規和策略措施占比最高，合計占781%，而稅收優惠僅占46%。在攻擊型政策工具中，設施建設占比最高，約為507%;最后，人才培養約為253%。因此，可以看出我國目前的養老服務體系仍然較不完善，現有的資源不能滿足養老服務的需求，因而設施建設和人才培養成為政策的主要使用的工具。

3.3 社會化養老服務政策的Y維度分析

本研究對社會化養老服務政策的Y維度進行了分析，如表4。從表中可以看出，政府推進養老服務主要從保障措施著手，大約占45.02%，其次是服務內容和服務方式，分別占24.68%和18.18%，而對服務對象和服務主體的政策工具運用相對較少，其中服務對象僅占0.87%。

3.4 優化養老服務系統的政策工具內部結構

合理的政策工具內部結構是推動事物發展的基礎。目前，在社會化養老服務的政策工具內部結構中環境型和供給型政策工具占大部分，而需求型政策工具較少，呈現失衡的狀態，養老資源供大于求，甚至可能會出現由不必要的供給帶來的浪費。因此，亟須建立和完善社會化養老服務體系，通過政策引導、合理資源配置、人才培養、金融支持、稅收優惠等強有力的措施推進養老服務。合理的養老服務政策工具內部結構應以地區實際情況為主要依據，建立合適比例，從而更好地發展養老服務。

3.5 重視需求型政策工具的推動作用

隨著經濟水平的提高，人們對養老服務的需求呈現多元化趨勢，單一的養老形式已無法滿足日益增長的養老需求，因此一些新型的方式，如公私合作、政府外包等，社會力量與民營資本在養老服務中的投入比重逐漸加大，但是也會出現相應的問題。因此政府必須及時轉變角色，在有效監管的前提下，拓寬養老服務市場。其次，隨著多方力量的進入，養老市場呈現多元化、多層次，政府必須推進養老服務協作體系發展，實現養老服務的整合供給。

3.6 立足服務對象制定精準的養老服務政策

政策工具的選擇要適應養老服務的整體性目標，一方面必須關注養老服務的供給，另一方面應致力于實現養老服務系統的良性循環。同時政策工具的選擇要考慮老年人的實際需求，從需求出發，切實了解老年人在生活中的困難，如身體健康、“空巢”家庭等，立足老年人的需求，制定精準的養老服務政策，從根本上解決現有的養老問題，提高養老服務政策的有效性。

參考文獻

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