重點污染物總量控制制度的實施策略探討

吳紅

摘 要：近年來，為切實做好相應(yīng)重點污染物防治工作，我國各省市陸續(xù)出臺了具體的重點污染物總量控制制度，但因種種原因所致，在具體實施過程中尚有一定的優(yōu)化、改進的空間。基于此，文章就重點污染物總量控制制度的實施現(xiàn)狀與實施策略展開全面探討，以饗同仁。

關(guān)鍵詞：重點污染物總量控制制度;實施現(xiàn)狀;實施策略

中圖分類號：X506文獻標識碼：A 文章編號：1674-1064（2021）07-077-02

DOI：10.12310/j.issn.1674-1064.2021.07.038

1 重點污染物總量控制制度實施現(xiàn)狀

1.1 基礎(chǔ)層面

污染物總量確定不科學(xué)。一是污染物總量控制不夠全面，現(xiàn)行的總量控制制度多是水環(huán)境及大氣環(huán)境問題，對土壤污染物涉及較少。污染控制主要針對點源污染，但近年來非點源污染占比逐漸增多，而針對其減排的政策規(guī)范不夠系統(tǒng)，技術(shù)管控尚有短板。二是污染物總量確定不夠科學(xué)，在確定重點污染物總量時，脫離了環(huán)境容量實際大小，未統(tǒng)籌考慮重點污染物排放和環(huán)境質(zhì)量的關(guān)系，不能充分反映實際需求。有的地區(qū)在做總量控制分配時，單純以行政區(qū)域為劃分標準，雖然在一定程度上分解落實了指標，但存在割裂整體性、全面性的情況，各地在落實指標時易出現(xiàn)各自為政、單打獨斗的現(xiàn)象，對總量目標的控制極為不利。

污染物數(shù)據(jù)監(jiān)測不完善。部分地區(qū)的重點污染物治理起步較晚，對其產(chǎn)生數(shù)據(jù)和排放數(shù)據(jù)采集不夠精確全面、統(tǒng)計分析不夠有效、監(jiān)控體系不夠完善。監(jiān)測體系應(yīng)用參差不齊，沒有做到零死角、全覆蓋，對一些細小、分散、移動的污染源未全部納入監(jiān)測體系。且對重點污染源監(jiān)測的項目、類別和頻次還沒有實現(xiàn)精細化、智能化的要求，難以及時有效、全面準確地反映排污情況。部分地區(qū)雖然列支重點污染物治理預(yù)算，但在監(jiān)測設(shè)施和硬件上投入不夠，自動化、信息化監(jiān)測水平較低，智能化應(yīng)用普遍不足。受監(jiān)測技術(shù)落后的影響，還存在統(tǒng)計口徑不一致、測算方法不嚴密、數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)不統(tǒng)一等情況，降低了數(shù)據(jù)應(yīng)用的準確性、實效性。

總量控制技術(shù)手段落后。重點污染物治理的關(guān)鍵在于做好源頭預(yù)防和過程控制兩個方面，將關(guān)口前移需要以科技為先導(dǎo)，加強科技創(chuàng)新力度，主要表現(xiàn)為各地區(qū)對傳統(tǒng)能源需求量大、使用量多，在資源開發(fā)以及使用過程中，科技創(chuàng)新能力還沒有全面達到“零排放”的標準，資源利用效率不夠，造成廢氣、廢物等重點污染物排放總量仍然居高不下，導(dǎo)致資源環(huán)境承載能力漸到極限。此外，污染治理的科技貢獻小，重點污染物治理效果不明顯，缺乏高新技術(shù)體制支持，轉(zhuǎn)化機制還不健全。現(xiàn)有的裝置設(shè)備、技術(shù)工藝治理成效偏低，以致污染物隨時間推移不斷積累增多，終將導(dǎo)致超出環(huán)境的承載能力。

1.2 制度層面

制度體系不完善。一是規(guī)章制度粗放，部分地區(qū)條款沒有結(jié)合實際細化，細致度不夠，容易造成監(jiān)管空白，影響制度實施的權(quán)威性和執(zhí)行力。二是核定周期過長，部分地區(qū)重點污染物總量指標每隔五年核定一次，沒有健全社會參與機制，不利于監(jiān)管。三是基層監(jiān)督乏力，各地區(qū)因經(jīng)濟發(fā)展水平、社會環(huán)境不同，對基層環(huán)保監(jiān)管部門編制、經(jīng)費保障也各不相同，個別基層區(qū)域重視程度不夠，難以做好監(jiān)管工作。四是公眾參與不足，各地區(qū)將重點污染物控制納入政績考核中，實行“一票否決”，在重點污染物治理中，大多以政府部門牽頭，沒有有效協(xié)調(diào)好社會各方面力量廣泛參與環(huán)境治理。

協(xié)調(diào)機制不完善。不少地區(qū)政府部門雖然承擔(dān)污染物控制主體責(zé)任，但沒有建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)機制，導(dǎo)致各部門橫向聯(lián)動、上下級縱向指揮的網(wǎng)格化協(xié)調(diào)機制不夠健全，工作存在被動性。特別是大氣、水源等涉及面廣、流動性大，在防治過程中經(jīng)常跨越多個地區(qū)、多個行業(yè)、多個部門，如果沒有建立健全協(xié)調(diào)暢通機制，很難實現(xiàn)預(yù)期成效。此外，在重點污染物總量控制上涉及指標分配、污染監(jiān)測、監(jiān)督執(zhí)法等，因部門職能不同可能會出現(xiàn)干擾，影響治理效果。

市場機制不完善。從市場主體角度來說，重點污染物控制成本投入不足。長期以來，“誰污染、誰治理”的環(huán)保模式，使得企業(yè)在項目建設(shè)或生產(chǎn)經(jīng)營中，雖然能落實環(huán)保要求，增設(shè)或更新環(huán)保設(shè)施設(shè)備，但出于成本考慮，往往會選用價廉低標設(shè)施設(shè)備，更新?lián)Q代、維護保養(yǎng)不及時，甚至存在應(yīng)付檢查的情況，且由于企業(yè)環(huán)保專業(yè)技術(shù)人員的匱乏，對重點污染物的控制“有心無力”，這些都給總量控制帶來了一定的壓力。從行政管理角度來說，重點污染物控制監(jiān)管存在盲區(qū)。政府以行政管理方式履行環(huán)保職責(zé)，對重點污染物的控制主要通過監(jiān)測、咨詢第三方機構(gòu)，這些機構(gòu)大多從事業(yè)單位改革而來，許可認證門檻較高[1]。

2 重點污染物總量控制制度的實施策略

2.1 基礎(chǔ)層面

合理確定污染物總量。首先，加快研究區(qū)域環(huán)境容量，確定重點污染物與環(huán)境之間的關(guān)系，進而確定環(huán)境容量基準，做好指標分配。其次，將重要環(huán)境要素納入重點污染物總量分配的重點區(qū)域，控制好區(qū)域環(huán)境容量。另外，提高非點源污染檢測和治理技術(shù)，將非點源污染納入重點污染物總量控制。

加強污染物數(shù)據(jù)監(jiān)測。一是不斷完善水環(huán)境及大氣環(huán)境監(jiān)測站點技術(shù)設(shè)置，提高土壤環(huán)境常規(guī)監(jiān)測及環(huán)境承載力預(yù)警，并以此為基礎(chǔ)推進常規(guī)監(jiān)測項目實現(xiàn)自動化監(jiān)測，具備條件的地區(qū)可以融合應(yīng)用衛(wèi)星遙感、無人機、智能監(jiān)測預(yù)警等設(shè)備，采用5G、大數(shù)據(jù)等技術(shù)，加強監(jiān)測高科技應(yīng)用。二是在廣泛采集地區(qū)各類污染監(jiān)測數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，結(jié)合上級信息數(shù)據(jù)庫，建立健全市縣級全面系統(tǒng)的污染監(jiān)測信息平臺，優(yōu)化數(shù)據(jù)采集、統(tǒng)計系統(tǒng)，強化數(shù)據(jù)集成、統(tǒng)計分析、動態(tài)跟蹤、追溯研判、信息共享等各方面管理，提高信息公開的有效性、針對性。具備條件的地區(qū)同步建設(shè)排污，特別是重點污染單位信用評價系統(tǒng)，對接上級評價系統(tǒng)，納入總量控制一體化管理。三是結(jié)合地區(qū)實際，開展污染源普查，分門別類建立臺賬，特別是重點污染源，一源一賬，不定期開展排查，以切實提高監(jiān)測的針對性和覆蓋面。四是按照規(guī)定的總量核算方法，做好污染物數(shù)據(jù)統(tǒng)計工作，確保準確、完備、及時，為今后強化重點污染物總量控制提出定量化的參考。

創(chuàng)新污染防控技術(shù)手段。針對重點污染物總量控制，應(yīng)重視以技術(shù)創(chuàng)新方式提高資源和能源的使用效率，推廣使用新能源，減少對一次性、重污染的化石能源消耗，降低排污總量，在源頭上進行預(yù)防。重視以技術(shù)創(chuàng)新方式提高污染治理效能，發(fā)揮技術(shù)創(chuàng)新的引領(lǐng)作用，在控制上進行優(yōu)化。對此，各地要大力鼓勵節(jié)能減排等技術(shù)，加快制造業(yè)、建筑業(yè)、基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域的節(jié)能降耗，提高能源利用率，支持環(huán)保技術(shù)咨詢、科技研發(fā)、監(jiān)測預(yù)警、綜合整治等專業(yè)化服務(wù)，鼓勵高校、科研院所以及各企事業(yè)單位聯(lián)動聯(lián)合攻關(guān)，理論結(jié)合實際，開展水環(huán)境、大氣環(huán)境、土壤環(huán)境等重點領(lǐng)域的污染治理。

2.2 制度層面

完善制度體系。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，結(jié)合地區(qū)實際，完善重點污染物總量控制法規(guī)及實施細則，包括控制目標、實現(xiàn)手段、考核方式以及違反規(guī)定應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任等。補充補強基層環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法力量，設(shè)置專門執(zhí)法機構(gòu)或?qū)Ｂ毐O(jiān)察人員，將重心下沉。建立健全環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)平臺，加強在線監(jiān)控、自動預(yù)警、信息共享等管理，提升監(jiān)管的時效性。此外，鼓勵社會公眾和組織依法參與污染防治，加強媒體輿論引導(dǎo)監(jiān)督，積極推行信息公開，暢通信訪渠道，營造良好氛圍。

完善協(xié)調(diào)機制。對重點污染物，建立跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨部門的綜合協(xié)調(diào)機制，明確各自責(zé)任，建立聯(lián)合監(jiān)測、執(zhí)法、整治體系，以提高整體性效果。結(jié)合地域地理、自然氣候環(huán)境以及歷史數(shù)據(jù)，認真分析地區(qū)污染物的特性、種類以及造成的危害等，做好污染物預(yù)防控制預(yù)案。建立多方協(xié)作的聯(lián)合執(zhí)法體系，建立以水域、流域、氣候區(qū)等為基礎(chǔ)的多方聯(lián)動的執(zhí)法隊伍，通過各部門間的協(xié)調(diào)配合，首先排污風(fēng)險點的有效監(jiān)管[2]。

完善市場機制。地區(qū)政府部門要充分使用宏觀調(diào)控政策，尊重市場規(guī)律，發(fā)揮企業(yè)主導(dǎo)作用，引導(dǎo)企業(yè)成為重污預(yù)防、減排、整治等第一道關(guān)口。完善招投標管理，破除行政壁壘，打破環(huán)境監(jiān)測、咨詢、檢測等市場壟斷，促進環(huán)保市場健康有序發(fā)展。積極推行第三方治理，廣泛推行有償服務(wù)，實行重點污染物集中治理，提高專業(yè)治理的有效性。

3 結(jié)語

重點污染物總量控制制度的貫徹實施程度，事關(guān)地方重點污染物控制成效，故須予以重視，并應(yīng)多措共舉，“官”“民”協(xié)作，主動補位，真正實現(xiàn)重點污染物排放的有效控制，推動環(huán)境改善，造福生態(tài)。

參考文獻

[1] 屈健.我國污染物總量控制制度改革的思考[J].環(huán)境監(jiān)控與預(yù)警，2018，10（3）：55-57.

[2] 韓聰.探究我國污染物排放總量控制制度的改革措施[J].清洗世界，2020，36（2）：46-47.