營商環境法治的探索路徑

一、總體評價

近年來，隨著“放管服”改革持續深化，政務服務水平明顯提升。為進一步鞏固和深化改革成果，2019年10月22日，國務院總理李克強簽署了國務院令，公布了自2020年1月1日起施行的《優化營商環境條例》（以下簡稱《條例》），該《條例》將實踐證明行之有效的、人民群眾滿意的、市場主體支持的改革措施上升為法規制度，以政府立法為各類市場主體投資興業提供了概括性、統領性的規范。

《陜西省優化營商環境條例（修訂草案第一次征求意見稿）》（以下簡稱“意見稿”）以《條例》為指導，基于2018年5月1日起我省實施的《陜西省優化營商環境條例》為基礎進行修訂。共7章98條，以《條例》的章節框架為基礎，與本省實際情況結合，堅持深化“放管服”改革、“互聯網+政務服務”和優化營商環境三位一體推進，依法行政、公平公正、誠實守信、廉潔高效和責任追究的原則，持續推進優化提升營商環境制度措施和行動方案。同時《陜西省優化營商環境條例（修訂草案第一次征求意見稿）》作為條例實行前試點省份，有其獨特的優越性，吸收了《陜西省優化營商環境條例》中的對于行政主體的監督追責內容。形成了意見稿以下特點：

首先，意見稿明確了“第一責任人”制度，將優化營商環境的職權責任落實到最末端，有利于全面提升我省政府公共服務水平。

其次，意見稿強化了中小微企業保護制度，強調政府融資制度，就新形勢下做好小微、“三農”融資擔保工作進行了全面部署，引導更多金融資金支持經濟社會發展薄弱環節，破解小微、“三農”融資難融資貴難題。

其三，意見稿進一步具化“放管服”的改革，推進“馬上辦、網上辦、就近辦、一次辦”的簡政便民措施。明確政府及其有關部門應當推行當場辦結、一次辦結、限時辦結的服務模式，實現集中辦理、就近辦理、網上辦理、異地可辦，在線政務服務平臺建設、政務信息整合共享、電子證照推廣應用作了具體規定。

最后，意見稿推動健全全面執法、規范執法，意見稿八十九至九十六條對于政府、有關部門及其工作人員違反意見稿規定，設定和實施行政許的違法情形設定了相當嚴格的責任追究制度。

二、比較借鑒

（一）縱向對比

2020年1月1日起施行的《優化營商環境條例》

該條例共7章72條，分為總則、市場主體保護、市場環境、政務服務、監管執法、法治保障以及附則，圍繞貫徹發展理念、正確處理市場與政府之間的關系，完善社會主義市場經濟體制等等進行了有針對性的制度設計，對“放管服”改革的關鍵環節確定了進本規范。同時，聚焦突出問題，明確了一攬子制度解決方案，推動各級政府深化改革?！兑庖姼濉芳磿r在《條例》的基礎上針對本省的重點問題進行深化規范。

（二）橫向對比

1.2018年5月1日起我省實施的《陜西省優化營商環境條例》

《陜西省優化營商環境條例》共8章87條，主要從保護市場主體、提升政府公共服務水平、規范政府監管行為、維護市場秩序、明確監督保障措施等方面對優化我省營商環境工作進行了規范。明確禁止頒布、施行歧視非公有制市場主體的政策措施，或者設置不合理條件限制或者排斥非公有制市場主體，確保非公有制市場主體與國有市場主體享受同等待遇。該條例還規定，地方各級人民政府及其有關部門、其他服務機構現行的證明事項或者蓋章環節，沒有法律、法規依據的，能夠通過網絡自行核實或者信息共享方式辦理等六種請況下的應當取消。

《條例》還強調廉潔、高效、服務的理念。明確行政執法人員實施行政檢查時不出示證件的，被檢查對象有權拒絕檢查。該內容被《意見稿》所吸收。

2.2020年3月1日起實施的《山西省優化營商環境條例》

該條例共7章59條，主要從優化審批、市場環境、政務服務、監管執法和法治保障等五方面，對優化營商環境的相關問題進行了規范;特別是對“一枚印章管審批”改革和數字政府建設作出明確規定，該條例結合山西省實際對國務院條例進行細化和補充，力求符合山西實際、解決山西問題。同時，該條例中第二十九條至第三十三條，詳細規定了“一朵云”“一張網”“一平臺”“一系統”和“一城墻”的數字政務。

相較于《山西省優化營商環境條例》對于具體問題的突出規定，我省的《意見稿》更為翔實具體，因此會略顯冗長。對于具體問題還需部門規章和其他規范性文件相配合適用。

三、修改完善建議

（一）加強公共資源交易平臺體系的建設

首先，公共資源交易一、統一資源交易：將轄區的建設工程交易、政府采購、土地交易和產權交易統一到交易中心進行集中交易，實行監、管、辦三分離。

其次，統一信息發布：將非涉密的招標公告、中標公告、招標代理機構、企業信息和相關政策法規，在公共資源交易信息網、電子屏和公告欄上及時發布。

第三，統一交易規則：建立招標評標制度，形成良性合理的公平競爭機制;建立交易準入制度，強化審核把關;建立保證金賬戶管理制度，實行統一代收代支的管理模式;建立交易市場不良行為記錄和公示制度，嚴格執行“黑名單”管理方式;建立監督考評制度，維護公平有序的市場秩序。

第四，統一運作程序：將工程建設、政府采購、土地交易和產權交易等業務流程分解成若干環節，將每一環節的辦理條件、時限等要素細化固定成程序模塊，工作人員按照各自權限和系統提示進行相關操作，并全程記錄在案，可以實時查詢工作進度情況。

第五，統一專家評委庫：統一建立專家評委庫和招標代理機構預選庫，制定了評標專家庫管理辦法和招標代理機構預選庫建立辦法，將建設、財政、國土、發改、水利、交通等多家專家庫進行整合，組成統一的專家庫，由交易中心統一管理，統一抽取

（二）以金融機構保函代替保證金

金融機構保函代替保證金制度因其的便利性使其在各行業領域中被廣泛適用。 在優化商業環境的過程中，該種手段不失為一種創新型的手段。在2020年1月1日實施的《優化營商環境條例》25條中對于該種措施也有單獨提出。但該措施涉及三方主體，監管部門的職責及運行機制相當重要，在本條中應當明確相關主管部門，并推廣官方服務平臺電子化。

（三）縣級以上人民政府應當推動轄區內政府性融資擔保、再擔保機構建設，努力擴大擴大業務規模，提升服務效率

2019年1月，國務院辦公廳正式印發《關于有效發揮政府性擔保基金作用，切實支持小微企業和“三農”發展的指導意見》（國辦發〔2019〕6號）（以下簡稱《指導意見》），就新形勢下做好小微、“三農”融資擔保工作進行了全面部署，政府性融資機構與再擔保機構均為小微、“三農”企業融資增信的重要機構。

（四）全省政府性融資擔保、再擔保機構應當重點支持符合條件的戰略性新興產業項目，聚焦小微業、個體工商戶、農戶、新型農業經營主體等小微企業和“三農”主體

小微企業、“三農”融資擔保業務風險高、收益低、外部效應強，是典型的準公共產品。政府性融資擔保公司要堅持以支小支農理念引領各項業務發展，專注于服務小微企業、雙創主體、新型農業經營主體、農戶等資金需求主體。為小微、“三農”等解決缺信息、缺信用、缺抵押問題，為出資人特別是銀行分散資金風險，引導更多金融資金支持經濟社會發展薄弱環節，破解小微、“三農”融資難融資貴難題。這既是對政府性融資擔保公司履行自身職能的基本要求，也是政府性融資擔保公司支持普金融發展、履行社會責任的主要方式。

作者簡介：劉鑫（1993.5.-） 女 漢 籍貫：陜西渭南 碩士研究生，單位：西北政法大學 研究方向：金融法。