中國現代政府府際關系協調及優化發展探究

摘要：“府際關系”是不同層級政府之間的關系網絡，也是現代化國家治理體制中的重要內容。中國人口眾多、疆域遼闊，從中央到地方各級政府的層級之多、涉獵范圍之廣，在世界范圍內都是少之又少的。傳統央地治理方式不能滿足中國特殊的國情現狀和政府治理需求，在涉及跨區域的突發事件中，能否最大化的調動府際關系的靈活性和能動優勢，成為我國治理體系和治理能力是否現代化的重要衡量標準，基于此，中國現代府際關系的相關研究和探討也成為提高現代政府治理水平，提升國家行政績效發展的重要關鍵。

關鍵詞：中國府際關系;政府治理;府際治理優化

正文：府際關系，亦稱作“政府間關系”，既可以指國內不同層級政府之間和政府不同部門之間的權力分工關系，也可以指國家各級政府之間的交往合作、交流互動的關系。中國對于政府關系、權力分配、條塊治理的研究和改革從未停止，中國府際關系縱向與橫向間的交錯聯系也一直處在動態變化中，但也由于中國復雜國情和權力難以確切劃分的現實情況，使得我國府際關系在具體運行過程中存在諸多問題。接下來，本文將首先具體分析現代社會中府際關系的現狀和問題，并以突發事件中府際關系的合作治理為例，探索長遠視角下府際關系的協調和優化策略。

一、中國現代社會府際關系的現狀

改革開放以來，中央再次對行政權力進行劃分，一方面加快“權力下放”的政策進程，普遍增強全國各省市地區的政府行政自主權;另一方面，重視打造經濟特區和經濟開放區，通過給予較高的政策優待并鼓勵當地政府創新管理，加快行政改革的步伐[1]。從發展現狀來說，中國目前的行政體制已經打破傳統的中央全面集權制度，地方政府也獲得比較大的行政自主權力，但是與此同時，中國的府際關系也出現了不少問題。

研究府際關系的現狀主要從橫向與縱向兩大角度入手。從縱向角度來說，中央政府與地方政府，上級政府與下級政府之間權力分置和協調統籌問題尤為關鍵。在現代社會治理中，常常存在“權力界限”模糊的尷尬情況，以中央和地方政府為例，中央政府與地方政府的權力交接邊緣存在一段模棱兩可的交疊，中央的集權作用在這一段被削減，而地方政府在這里的權力運行也缺乏有效的監管和制約，這些政府權力掣肘間所造成的權力縫隙容易給了不法之徒和某些黑惡勢力滲透腐蝕的空間。這是府際關系的縱向治理上一個很大的問題，如何做好政治分權和行政集權，如何把握中央選擇性集權的和地方分權的雙重優勢而減少弊端也成為我們重點思考和亟待解決的問題關鍵。

府際關系的橫向角度主要關注地方政府間的合作和競爭關系。中央政府十分鼓勵下級政府之間建立良好的交互關系，能夠優勢互補、互利共贏，從而在傳統科層制和新公共管理碎片化治理之間探求新的出路。但是各級政府都具有趨利性動機，不斷追求本級政府的效益最大化，容易忽視區域整體產業發展戰略的統籌和規劃，這也卻給府際關系的發展帶來威脅。其中最嚴重的一個現狀是惡性競爭和地域排擠問題的出現，惡性競爭最常見的形式是違背經濟規律的蓄意囤積資本和地方保護主義勢力的抬頭，某些地方政府為了吸引資本的流入落戶，爭相出臺優惠且低于國家規定的稅收和土地政策，并提高省際貿易壁壘以保護本地產品的市場競爭力，這不免極大的影響了區域間的協同發展。一些地區將地方經濟的發展狀況與官員考核相掛鉤，更加刺激了政府官員為了自身的政治晉升而忽略地方實際需求進行盲目發展，造成大量的重復建設和產業同構。除此之外，由于區域發展背景和實力的差異，現行的地方分權中存在區別對待和部分地區的政策優待，這所造成的地方政府之間的權利和利益分配不均，影響了政府間的合作態度和戰略確定[2]。如一些經濟發達地區政府在享受已有的發展資源和政府優惠政策的同時，出于進一步增強自身經濟、政治發展的考量會偏向于尋找發展水平類似的地區進行合作，而拒絕一些較落后地區的互助請求，與中央政府“以先進帶落后”的初衷不符，造成地區間的分化更加嚴重，從而影響接下來府際交流的可能性[3]。

二、突發事件下府際關系的關系和治理研究——以新冠肺炎疫情防控過程為例

上文中，我們主要從常態化的客觀視角分析了目前中國現代社會中府際關系的現狀和縱向和橫向中分別存在的比較嚴重的問題。而這些問題產生的一個假定條件是整個國內社會處在一個平穩安定的狀態下，且國內的發展水平具備一定的后果處理和應急能力，這給各級政府留下了競爭和協商的廣泛空間。而這種默認的思維想法也給府際關系優化發展的探索之路帶來局限性和瓶頸。接下來，我們將著眼公共突發事件，探索外來刺激因素下，府際關系的突發應急能力和協調合作能力的優化體現，從而提煉出更具有廣泛適用性的優化措施。

2020年初迅速爆發和蔓延的新冠肺炎疫情是一次突發重大衛生事件，中央迅速引起高度重視，通過緊急有效的疫情防控手段和舉國上下各級政府及人民的通力配合，在較短時間內取得了疫情控制的顯著成效，在這其中，一種不同于常規狀態下的府際協調關系也發揮了至關重要的作用。首先，我們著眼于中央政府在這次疫情危機中的主導地位和責任擔當。疫情爆發以來，中共中央、國務院迅速針對疫情防控物資調度、生活必需品市場供應保障、基層醫療衛生機構防控、疫情防控有關財務保障工作、疫情防控期間訴訟服務、申訴、刑事案件辦理等等的方方面面做了細致入微的通知和指導，并結合疫情發展狀況及時跟進通知和統一指導，通過詳細的文件規范了疫情防控工作中各級政府和部門的工作開展，對違反、阻礙疫情防控工作需要的行為明確了嚴格的處罰措施。中央政府的這一舉措充分展現了其選擇性集權的控制力和支配力，劃分了突發事件下各級政府的行政權力和管理范疇，在各政府部門間也做出了權力運行的明確規定，并強調了違規行為的處理措施，給各級政府工作的開展設置了遵紀底線和權力限制。除此之外，中央政府在疫情防控治理過程中充分落實了統一調度的全局觀念，正確處理好了上級政府和下級政府縱向間的權力分配問題，對全國防疫物資的統一調配、火神山、雷神山醫院建設中的“中國速度”、方艙醫院的集中規劃和建設，這些都充分體現出中央政府和地方政府的密切配合以及政策長傳下達的落實效率之高。

從府際關系的橫向視角來看，新冠疫情所引發的全國性重大突發公共危機事件需要全國各政府間的配合協助，既要強化湖北等重點疫區地方政府的責任履行，又需要省際間不同層級政府做好協調和協作。其中，“對口支援”作為疫情防控中的一種應急管理手段，是在區域和行業間結對開展跨邊界合作的有效形式，也是具有中國特色的一種疫情救助機制。通過不同區域政府工作和醫療團隊的對接，發揮出地方政府間橫向對口支援機制的活力，體現社會主義制度的優越性，能夠“一方有難，八方支援”的集中核心力量辦大事。

總體來說，在初期的新冠肺炎疫情防控過程中，國家有意識的調整并發揮了府際關系的積極作用，通過中央和地方政府之間的高效配合、地方各級政府之間的協調支援，充分發揮省際跨區域協作的治理優越性，初步建立起全國范圍內網格化的府際關系體系，增強了政府間的雙向互動和合作效率。不可否認，在這次疫情防控治理中國家中央政府的角色承擔和管理效能都得到了較好的發揮，也體現出突發事件下我國應激處理能力的提升和治理體系現代化轉變的進步。目前，進入后疫情時代，防控常態化趨勢日益顯著，疫情防控常態化建設更加要求中國府際關系的協調發展，深化區域間的交流合作。

誠然，突發性事件畢竟還是“少數”，更多的政府間的交流和協作是在常規化的日常事務的處理過程中，但是，我們研究突發事件下府際協調和治理的關系并不是沒有必要，在肯定突發事件下政府作為和高效治理能力的同時，更要加以反思這樣的“府際關系的優良狀態”僅僅存在于危機應對和應急回饋之中嗎？如何將濃縮在這次疫情防控中的府際關系的優化策略常態化、從而真正建立起規范統一的府際關系治理體系，促進我國現代化政府的轉型目標的切實實現，成為我們下面將要探討的重點問題。

三、府際關系協調與優化發展策略研究

在結合新冠肺炎疫情防控中府際關系優化和成效結果的分析后，我們對中國現代社會府際關系現存問題有了新的解釋和發展出路探究。

按照現狀矛盾的分析路徑，先從府際關系的縱向維度入手，在疫情防控中，上級政府制定和發布了大量的通知文件，規范了防控過程中的各項具體要求，這成為下級政府能夠有效行使權力、發揮職能的重要依托。而在中央選擇性集權和地方分權的府際關系建設過程中，一定要加強法律規范和制度要求的建設，厘清權力界限和職責范疇，健全體制機制，通過合理的權力分置使得中央政府既能夠保持權威性和統籌領導能力，也使地方政府在法律規定的范圍內享有足夠的自治權和行政權，充分發揮區域特色，協調好上級政府和下級政府之間的關系，使權力的交接過程通暢清晰，打破權力雜糅的困境。

在橫向維度上，“對口支援”政策既是國家的強制要求，也是各個省市政府的主動選擇。在這樣的大規模傳播和擴散威脅中，沒有哪一個省市可以“置身事外”。比如華中華南地區，這些區域政府在響應國家號召控制疫情跨區域傳播的同時，也會受到如勞動力大量減少、停產停工造成經濟貿易停滯等連帶問題的困擾，它們對于疫情重點地區的對口支援不僅是在幫助支援地區的困境恢復，更是在創造國家整體疫情防控工作推進發展的大環境，這樣它們才能夠有條件進行有序的復產復工，刺激經濟的復蘇。這樣的國家整體觀念和全局統籌的戰略眼光在平穩安定的社會生活中常常被忽略，而產生對于“支援政策”“經濟帶動計劃”之類政策的片面抵觸和消極實踐。通過這樣一次外來刺激和威脅，橫向城市政府應當認識到府際關系中有效協調與通力協作的重要意義，要積極探索區域整合發展的新策略和跨界公共議題的共同參與，加強聯合治理和區域合作。

在這一過程中，縱向和橫向府際關系中的網格化治理模式也越發明晰，建設發展還要重視優化府際間的聯動協作機制，破解“塊塊”和“條塊”間的分割[4]。具體來說，在中央或上級政府部門的統一領導下，合理配置各個地方政府和相關職能部門的資源模塊，各級政府通過聯動協作機制，合作落實國家大政方針，建構嚴絲合縫的國家行政操作體系。網格化治理的重要關鍵還在于信息流通和資源共享，在現代信息網絡技術快速發展的今天，信息傳遞的高效便捷一方面為府際合作和政府信息共享提供了有利條件，另一方面，信息資源在社會中進行廣泛傳播、政府信用平臺的建設也加強了人民和政府之間的聯系，從而反作用于府際合作的訴求和必然性，以期更好的解決社會公共問題。府際關系的優化發展也對政府中的行政官員提出更高的要求，政府部門及其行政人員需要樹立起政府間協作和交流的意識，增強執行能力和應對反應力，提高自身行政素養。同時，也要強化對官員的有效激勵，完善責任問責監督制度，有效遏制一些地方政府部門和官員的不作為現象。

現代社會的政府治理過程中府際關系間的合作和協調越發重要，中國府際合作的領域和范圍越來越廣，關系也更加復雜多樣。本文以新冠肺炎疫情防控這次突發事件中，中央政府和地方政府的治理策略著手，探究并提煉出具有普遍適用性的優化建議，一定程度上有助于現代化治理體系的構建和行政體制改革的進一步推進。但是，現實社會中政府之間的政治、經濟問題復雜程度遠遠超出我們的想象，且一直處在一個動態變化的過程中，并不是一成不變的可以嵌套模板，還是要具體問題具體分析，在現實實踐中摸索探尋府際關系協調和優化的最適合的調整方案。同樣，府際關系的優化發展也不可急于求成，在根本目標和政策覺悟的指引下，在堅定治理體系和治理能力在向現代化趨勢不斷進步地信念下，府際關系走向法制化和制度化的最優發展仍然任重而道遠。

參考文獻：

[1] 邊曉慧，張成福.府際關系與國家治理：功能、模型與改革思路[J].中國行政管理，2016（05）：14-18.

[2] 陳修穎，湯放華.城鄉一體化背景下地方府際關系重構與政府職能轉型[J].經濟地理，2014，34（12）：78-84+132.

[3] 顏德如，岳強.中國府際關系的現狀及發展趨向，2012

[4] 張緊跟.府際治理：當代中國府際關系研究的新趨向[J].學術研究，2013（02）：38-45.

作者簡介：

羅語軒（2000-），女，漢族，江蘇南京人，蘇州大學本科在讀，行政管理方向