某市森林督查查處整改中存在的問題及對策

摘要：森林督查工作是國家林草局每年部署的一項常規(guī)性工作，對打擊毀林行為，違法占用林地行為起到了重要作用，也是林業(yè)主管部門做好森林資源監(jiān)管的一個重要抓手。本文以某市2019年森林督查違法圖斑的查處整改中存在的問題做了細(xì)致分析，并提出相關(guān)建議，以期為今后森林督查工作的開展提供參考。

關(guān)鍵詞：森林督查;林業(yè)執(zhí)法;復(fù)綠;機(jī)制

1.某市2019年森林督查概況

某市2019年國家下發(fā)森林督查圖斑數(shù)量共287個，圖斑判讀面積共629.7292hm2，涉及林業(yè)用地的圖斑共183個，判讀面積共484.0912hm2。經(jīng)執(zhí)法部門核實，2019年國家下發(fā)森林督查圖斑最終認(rèn)定存在違法違規(guī)圖斑數(shù)為80個，共立案79個，未立案1個（責(zé)令停止違法行為），共收繳罰款2616.8萬，回收林地23.292hm2，已經(jīng)補(bǔ)辦審核（批）手續(xù)面積2.4106hm2，恢復(fù)植被面積36.6987hm2。

2.查處整改中存在的問題

2.1違法圖斑違法面積認(rèn)定難

森林督查第一步工作為各區(qū)自查下發(fā)圖斑情況，自查認(rèn)定的涉嫌違法面積是根據(jù)前后期衛(wèi)星影像圖地表植被變化再結(jié)合森林資源管理系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)進(jìn)行比對判定。第二步把自查嫌違法圖斑情況移交執(zhí)法部門進(jìn)行調(diào)查查處，執(zhí)法部門認(rèn)定違法的面積往往小于各區(qū)自查認(rèn)定的涉嫌違法面積，執(zhí)法部門一是傾向于依據(jù)現(xiàn)狀情況認(rèn)定違法面積，如公園類圖斑，只針對硬底化的設(shè)施進(jìn)行行政處罰，其他毀林再種植的面積不認(rèn)定為違法面積，二是認(rèn)為事后調(diào)查取證難，只認(rèn)定“當(dāng)事人自認(rèn)違法事實”的面積，沒有充分運(yùn)用調(diào)查取證手段，深挖事實。

2.2復(fù)綠情況普遍較差

森林督查違法圖斑的查處整改要求能復(fù)綠的必須復(fù)綠才算圖斑整改完成。大部分違法單位為減少成本，對違法圖斑的整改復(fù)綠多采用草皮、灌木+草皮、小胸徑樹苗單一或一兩種搭配種植的方式，導(dǎo)致違法圖斑的復(fù)綠情況普遍較差，對黃土裸露的遮蓋不夠，無法達(dá)到《森林法》要求的恢復(fù)植被和林業(yè)生產(chǎn)條件。林地破壞有不可逆性，臨時占用后短時間很難恢復(fù)到原來的生態(tài)性能，對被破壞的林地必須嚴(yán)格要求復(fù)綠盡可能恢復(fù)植被，為恢復(fù)生態(tài)性能提供良好基礎(chǔ)。

2.3補(bǔ)辦使用林地手續(xù)難

森林督查違法圖斑的查處整改要求無法拆除復(fù)綠的圖斑必須補(bǔ)辦使用林地手續(xù)才算圖斑整改完成。某市近年來產(chǎn)生的違法圖斑大部分是基礎(chǔ)設(shè)施或民生工程項目，執(zhí)法部門在做出行政處罰后，并不能拆除進(jìn)行復(fù)綠，只能督促其向林業(yè)主管部門補(bǔ)辦使用林地手續(xù)，但由于此類項目前期立項或用地方面也存在諸多問題，導(dǎo)致補(bǔ)辦林地使用手續(xù)所需資料不齊，林業(yè)主管部門無法為其辦理手續(xù)，此類圖斑暫時無法給出合法解決途徑，成為林業(yè)管理新產(chǎn)生的遺留問題。如公園類項目、高速公路工程項目。

2.4執(zhí)法模式不順

按照《中華人民共和國森林法》規(guī)定，林業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)同時承擔(dān)林業(yè)執(zhí)法職責(zé)，但因機(jī)構(gòu)改革某市林業(yè)主管部門只承擔(dān)林業(yè)管理不負(fù)責(zé)執(zhí)法，主要由城管部門以綜合執(zhí)法的名義開展。各區(qū)林業(yè)主管部門發(fā)現(xiàn)涉林違法案件只能移交城管執(zhí)法部門，由于涉林案件判定的專業(yè)性很強(qiáng)，有的需要調(diào)取查閱林地數(shù)據(jù)，執(zhí)法部門在取證調(diào)查中必須依靠管理局配合。涉林違法案件中存在行政案件及刑事案件，城管執(zhí)法部門僅負(fù)責(zé)行政案件的查處，刑事案件則又由城管部門移交至森林公安查處。跨部門間的對接和協(xié)作較多，客觀上產(chǎn)生執(zhí)法模式的不順暢，也導(dǎo)致涉及林業(yè)執(zhí)法方面的工作與上級林業(yè)主管部門對接不順。

3.對策

3.1優(yōu)化部門間對接監(jiān)管機(jī)制

現(xiàn)行制度下，強(qiáng)化林業(yè)執(zhí)法工作需優(yōu)化執(zhí)法部門同林業(yè)管理部門的對接機(jī)制。一是從政令傳達(dá)上，上級林業(yè)主管部門將工作同時部署到執(zhí)法部門，由林業(yè)部門牽頭，執(zhí)法部門配合，減少部門間溝通的時間差。二是建立監(jiān)管機(jī)制，案卷評查機(jī)制，對執(zhí)法部門執(zhí)法行為、案件查處力度做好約束及監(jiān)管，避免執(zhí)法單位懶的管、拖著管、執(zhí)法不到位的情況。

3.2加強(qiáng)林業(yè)執(zhí)法水平建設(shè)

一要吸收有林業(yè)專業(yè)背景和有法律素養(yǎng)、掌握一定實踐經(jīng)驗的人員充實執(zhí)法隊伍，提高執(zhí)法人員素質(zhì)。二要夯實執(zhí)法辦案人員林業(yè)基礎(chǔ)知識，對新修訂《森林法》及林業(yè)領(lǐng)域相關(guān)法律深入學(xué)習(xí)。三要定期舉行林業(yè)辦案技能培訓(xùn)，提高執(zhí)法能力和效能，建立考評制度、卷宗評判制度、促進(jìn)辦案質(zhì)量提升。四要制定林業(yè)行政執(zhí)法指引，在實際工作中指導(dǎo)執(zhí)法部門的林業(yè)執(zhí)法。

3.3制定復(fù)綠標(biāo)準(zhǔn)

違法占用林地復(fù)綠缺乏相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，復(fù)綠情況參差不齊，廣東省林業(yè)局曾發(fā)文征求違法使用林地復(fù)綠驗收標(biāo)準(zhǔn)，但最終未出臺相關(guān)規(guī)范及標(biāo)準(zhǔn)，為確保被毀壞林地的森林生態(tài)及時得到有效恢復(fù)，某市林業(yè)部門應(yīng)制定高標(biāo)準(zhǔn)，符合深圳本土特點的某市違法占用林地復(fù)綠標(biāo)準(zhǔn)及驗收標(biāo)準(zhǔn)，確保復(fù)綠成果驗收合格后違法圖斑才算整改完成。

作者簡介：楊舒（1993—），男，云南昭通人，碩士，主要從事森林資源調(diào)查和林業(yè)規(guī)劃設(shè)計工作。