新形勢下村莊規劃編制研究

和聚奎 汪攀 李璐 張玉龍

摘要：美麗鄉村建設和鄉村振興戰略是構建社會主義和諧社會的重大戰略部署，然而在美麗鄉村建設過程中出現了諸如建設用地使用緊張、耕地得不到保護、生態環境遭到破壞、鄉村振興戰略落實不到位等諸多問題，影響了美麗鄉村建設的質量。為配合美麗鄉村建設順利開展，加強農村土地管理，國家啟動了村級規劃編制工作。本文針對村級規劃編制存在的問題，通過對村級規劃編制的研究，有助于村級規劃編制的全面開展，并運用到實踐去指導農村土地的節約集約利用、農村土地整理規劃、村級產業規劃及新農村建設規劃等工作。本研究的意義在于：有利于村級規劃的編制;有利于“十分珍惜和合理利用土地，切實保護耕地”國策的貫徹;有利于“三農”問題的解決;有利于鄉村振興戰略的實施。

關鍵詞：新形勢;村級規劃;對策

1 ?研究背景

土地利用總體規劃作為土地利用的抓手在土地管理中的作用非常重要，在日常土地利用中，各類用地都要規劃先行，規劃是建設用地預審、建設用地報批、農用地轉用、土地宏觀調控等土地管理工作的重要依據之一。目前，我國已形成了國家、省、市、縣、鄉五級規劃體系。

1.1 發展理念的轉變

十四五期間，我國發展的環境、條件、任務、要求等都發生了新的變化。認識新常態、適應新常態、引領新常態，保持經濟社會持續健康發展，必須有新理念、新思路、新舉措。國土空間的保護與開發，是一個國家賴以發展的重要基礎，村級規劃是落實上級規劃的詳細規劃，也是從根本上改變農村建設中存在的沒有規劃、無序建設和土地資源浪費的現象的重要手段。十九屆五中全會指出“優化國土空間布局推進區域協調發展和新型城鎮化”。這是關系我國發展全局的一場深刻變革。

1.2 ?新村政策的相繼出臺

黨的十八大以來，黨中央、國務院對做好新時期農業農村工作作出一系列重要部署，提出深化農村土地制度改革、賦予農民更多財產權利、維護農民合法權益、實現城鄉統籌發展等重大決策，并明確要求“加快編制村級規劃”。

為貫徹落實黨中央、國務院對新時期農業農村工作作出的部署，適應新形勢下農村土地利用和管理需要，鼓勵有條件的地區編制村土地利用規劃，統籌安排農村各項土地利用活動，深入推進農業供給側結構性改革，促進社會主義新農村建設，2017年2月3日，原國土資源部出臺了《國土資源部關于有序開展村土地利用規劃編制工作的指導意見》（國土資規〔2017〕2號），這為村級規劃編制提供了政策支撐。

黨的十九大報告中提出堅持人與自然和諧共生，建設生態文明是中華民族永續發展的千年大計。必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持節約資源和保護環境的基本國策，像對待生命一樣對待生態環境，形成綠色發展方式和生活方式，堅定走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路，建設美麗中國，為人民創造良好生產生活環境。這為村級規劃編制提供了理念的支撐。

2018年9月26日，中共中央、國務院印發了《鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》，圍繞“產業興旺，生態宜居，鄉風文明，治理有效，生活富?！钡确矫?，部署了一系列重要舉措，首次建立了鄉村振興指標體系，指出“牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持尊重自然、順應自然、保護自然，統籌山水林田湖草系統治理，加快轉變生產生活方式，推動鄉村生態振興，建設生活環境整潔優美、生態系統穩定健康、人與自然和諧共生的生態宜居美麗鄉村。

為促進鄉村振興戰略深入實施，根據《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》和《中共中央 國務院關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》等文件精神，2019年5月29日，自然資源部出臺了《自然資源部辦公廳關于加強村莊規劃促進鄉村振興的通知》自然資辦發〔2019〕35號，這為村級規劃編制明確了編制總體要求、編制目標、工作思路、政策支持以及組織實施。

新的形勢下，如何在全面貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念過程中，引導農村土地優化配置、提高農村土地利用效率、促進農村土地節約集約、合法保障農村土地權利，將村級規劃編制工作落實好，成為當前亟待解決的重要工作。

2 ?存在的問題

2.1 理論研究存在的問題

由于國家政治體制和社會制度的差異，國外目前沒有關于的土地利用規劃研究。由于復雜的國情和歷史上遺留下來的農村土地問題較為深重，我國在村級規劃研究方面還處于初級階段，受制于現行法律的約束，在創新研究中存在諸多不足。

2.1.1 ?研究實例不足

當前村級規劃研究的理論尚且處于起步階段，針對廣大農村的土地規劃研究具體實例的采集無從談起。土地利用規劃研究是實踐性極強的研究，需要大量的實證來證實理論的可靠性和可行性，因此我國在研究實例上還存在很多很嚴重的滯后問題，大多停留于書面。

2.1.2 ?與相關規劃協調的研究不足

在國土空間規劃編制完成前，當前的五級土地利用總體規劃仍然在實施，新的土地利用規劃是否與之沖突，部分正在進行的農村建設規劃是否能夠和村級規劃共存，這些問題都沒有足夠的法律和政策給予支持。

2.1.3 ?規劃編制思想和規劃具體實施研究不足

受家族勢力、地方風俗、傳統思想的影響，村級規劃編制過程中村民的意見和分歧較大，意見不統一，規劃的功能分區與實地需求存在偏差，最終導致農村土地利用規劃剛性過渡，彈性不足，土地功能分區價值得不到體現。

2.2 ?規劃編制存在的現實問題

2.2.1 ?編制參考標準較少

目前，國家、省對村級規劃編制出臺多個開展該項工作的通知。在技術操作層面，除了原國土資源部印發了《國土資源部辦公廳關于印發村土地利用規劃編制技術導則的通知》（以下簡稱《技術導則》）外，其他分類指導及相關操作標準相對較少。

2.2.2 ?用地分類界定較為困難

《技術導則》對地類進行了明確規定，但國土部門認定地類與相關部門存在較大差異，容易造成認定錯誤。比如對林地地類的細分，其中林地（商品林）歸為農業用地，林地（生態林）歸為生態用地，均采用林業部門的分類標準，國土部門的工作人員在地類認定時會出現錯誤。

2.2.3 ?新增建設用地指標緊張

以新增建設用地規劃指標為例，在土地利用總體規劃調整完善中，為了當地經濟發展和招商引資，各地基本上把新增建設用地指標用來保障重要城市區域、重大工程等方面的用地需求，造成農村有項目無用地供給的局面。據了解，湖北部分鄉鎮在十三五期間下達的新增建設用地不到10公頃，平均每年可使用新增建設用地不到2公頃，這就造成村級除了現有確定的重點項目外，完全無新增建設用地規?？捎?。

2.2.4 ?資金落實困難

從上世紀80年代開始，經過三輪土地利用規劃的編制與實施，我國土地利用規劃已建立了一套較為成熟的5級規劃體系。按照國土資規〔2017〕2號中的指導意見，村級規劃編制組織部門為鄉（鎮）人民政府。目前在試點過程中，全省大部分縣的村級規劃編制主體確定是鄉（鎮）人民政府，但經費卻來自國土部門申請的財政經費。隨著村級規劃編制的全面鋪開，試點時期國土部門籌錢并統籌協調、鄉鎮政府作為實際編制主體的方式將結束。按照“誰編制、誰出錢”的原則，村級規劃編制的經費需要編制主體去承擔。目前，湖北省村級規劃編制試點每個村預算經費約15萬元，按照每個鄉鎮平均20個行政村計算，每個鄉鎮投入到村級規劃編制經費約為300萬元，由于鄉（鎮）財政緊張，大部分村集體沒有經濟來源，編制工作所需經費問題落實困難。

2.2.5 ?鄉村特色風貌不被延續

我國幅員遼闊，擁有廣大的農村地區，南北不同、東西有別，民族習慣有別，生活在不同地區的人們順應地理、氣候等自然條件，根據當地傳統習俗和生產生活方式，營造房屋、聚為村落，形成了多姿多彩的鄉村圖景。農居生活自成傳統，下地干活近、農具有地放、家禽家畜有地養，房前屋后有菜園。為片面追求農村面貌現代化，在村莊規劃藍圖和建設中經常出現大拆大建，很多鄉村的獨特風貌難以保持，隨后建起的可能是青山綠水中的鋼筋水泥叢林，千房一面、千村一面，離美麗鄉村相去甚遠。

3. 對策和建議

3.1 ?構建完備的理論體系

村級規劃研究需要完備的體系，也是一個尚未開發得充分的領域，村級規劃作為一個新興的研究方向，還沒有足夠的政策和理論的支撐。研究者在進行新的理論體系的構建的同時，協調好總體土地利用規劃體系和新理論的關系，做到相互支撐，不沖突，不排斥。

3.2 ?強化國土空間理念

國土空間規劃是以空間資源的合理保護和有效利用為核心，從空間資源保護、空間要素統籌、空間結構優化、空間效率提升、空間權利公平等方面為突破的一種新型規劃。借助國土空間規劃編制的契機，可以把村級規劃編制定位為綜合規劃，是土地、交通、生態、文化、歷史、產業等要素的“多規融合”，村級規劃既要繼承原有土地利用規劃既定的耕保和基本農田等剛性任務，又要承擔村級規劃新的歷史使命，遵循“山水林田湖是一個生命共同體”理念，優化村域生產、生活和生態的“三生空間”，強化自然保護、人文歷史景觀、地質遺跡、水源涵養等綜合效益。同時，應建立村級規劃集約節約用地機制，優先保障農村公益性設施用地、宅基地，合理控制集體經營性建設用地。

3.3 ?逐步開展村級規劃標準研究

按照需求導向、分類指導的原則逐步開展相關標準的研究，逐步納入自然資源標準系列。具體包括四類標準，第一是調查標準。包括村土地利用調查技術規范、村土地利用現狀分類標準、村土地利用現狀數據庫建庫標準;第二是評價標準，包括村農用地評價規范、村建設用地評價規范、村土地生態敏感性評價規范;第三是規劃方面，包括村土地利用規劃編制規程、村土地利用規劃設計標準、村土地利用規劃制圖規范、村土地利用規劃環境影響評價指南;第四是實施方面，村土地利用規劃監測技術規范、土地利用規劃實施評價指南等等。

3.4 ?統一底圖和用地標準

目前三調工作已基本完成，三調成果大部分地區也通過自然資源部的審查，在編制過程中，要全域全要素編制，以第三次國土調查（下文簡稱“三調”）的行政村界線為規劃范圍，對村域內全部國土空間要素作出規劃安排。按照《國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》（自然資辦發〔2020〕51號），細化現狀調查和評估，統一底圖底數，并根據差異化管理需要，合理確定村莊規劃內容和深度。

3.5 ?堅持村民主體地位

村級規劃是實用性規劃和最基層的規劃，編制過程中要充分調動村民積極性，拓展村民參與村莊規劃編制的深度和廣度，確保編制出務實管用、可操作、能落地的高水平村莊規劃。要在尊重村民意愿的前提下，引導村民適度集中居住，提升基礎設施和公共服務水平。尤其是與鄉賢、基層干部等村中“能人”的溝通和互動，切實保障村民的知情權、參與權、表達權和監督權，讓村民真正參與到規劃編制各個環節。

3.6 ?健全法律和規劃實施管理機制

新形勢下，必須首先從法律制度方面給予村級規劃法律保障和地位，避免出現規劃實施過程中無法可依、有法不嚴的尷尬局面。其次從規章制度方面給予保障，比如出臺土地流轉的相關管理辦法、農村三權分置的實施辦法等。再次從實施管理制度方面給予保障，比如在規劃實施過程中要從行政管理機制、組織管理機制、監管機制以及實施評價機制等方面進行保障。

3.7 ?強化村莊規劃模式的差別化

村級規劃要擺脫千篇一律的土地利用模式，以村莊需求驅動為導向，按照“因地制宜、因時制宜、循序漸進”的原則開展，根據村莊定位和村莊實際情況，根據聚集提升、城郊融合、搬遷撤并、古村落保護等類型，確定適合村莊建設和發展的模式。

參考文獻：

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