美國有機農業發展及對我國的啟示

穆建華 徐繼東

摘?要：美國有機農業起步較早、發展迅速，已經成為全球有機農產品第一大消費市場，分析美國有機農業起源、發展、標識管理和財政支持對發展我國有機農業、提高我國農產品質量安全具有重要借鑒意義。

關鍵詞：美國;有機農業;監管經驗;財政支持

有機農業是以人類傳統的農業形態為基礎發展起來的。1840年德國化學家李比希發明了人工合成肥料，同期農藥也開始逐漸應用于農業生產，這兩項技術的使用顯著提高了土地產出效率。但到了20世紀初，化肥和農藥對生態系統的負面效應開始顯現出來，發達國家開始反思農業生產方式。美國是最早探索有機農業的國家之一，20世紀40年代建立了第一個有機農場。1972年，國際有機農業聯盟（IFOAM）在歐洲成立，并迅速發展到100多個國家和地區的800多家成員單位，對全球有機農業的普及起到了積極的推動作用。1990年美國國會通過了《有機農產品生產法案》（OFPA），規范了美國有機農業的發展，美國迅速成為了全球最大的有機食品市場。

1?美國有機農業發展歷程及市場規模

有機的標準因國家和地區而異，但它通常指沒有人工殺蟲劑、基因改造或使用化學肥料的作物及其產品，以及有足夠的室外活動時間、有機飼料喂養、不飼喂生長激素的動物產品。近年來，全球有機農業發展迅猛，農場面積以年均超過7%的速度增長，2018年達到7 150萬hm2;銷售額年均增速超過10%，2018年首次突破1 000億美元，其中僅美國就占全球總銷售額的42%（圖1）。

1.1?美國有機農業發展歷程

自20世紀初美國開始反思農業生產方式并開展有機農業實踐以來，美國有機農業發展主要分為三個階段。

1.1.1?自由發展階段（1990年以前）?20世紀早期，美國一些農場嘗試放棄化學肥料和農藥的使用，恢復有機生產。1940年，美國第一個有機農場羅代爾農場成立，開始了有機農業生產實踐。1953年，美國第一個有機農業組織——亞特蘭大天然食品協會（NFA）成立，旨在為德克薩斯州陷入困境的有機農場提供幫助1。1962年，美國女作家瑞秋·卡爾森（Rachel Carlson）出版了《寂靜的春天（Silent Spring）》一書，揭露了化學農業對環境和健康的不利影響，掀起了一場有機運動的輿論風潮。1973年，美國開始禁止使用DDT殺蟲劑，標志著美國有機運動正式拉開序幕。越來越多的民眾開始重視食品安全和身體健康，并將注意力轉向有機生產環節。

1.1.2?制度建立階段（1990—2008年）?1990年美國國會通過的《有機農產品生產法案》（OFPA）標志著美國有機農業進入了規范化發展階段。為配合該法案的出臺，同年美國農業部（USDA）成立了國家有機農業標準委員會（NOSB），為有機農業的發展制定國家標準。經過10年的國會辯論，到2000年，美國國家有機農業標準委員會（NOSB）出臺了完整的“有機”定義及標準，并于2002年10月21日通過立法的形式確定下來。同時，法律規定所有標識“USDA有機”標識的農場必須經過認證。2008年，美國國會的農業法案（Farm Bill）《食品·保護和能源法》（Food，Environmental Protection and Energy Bill）中，加入了“有機農業計劃”（NOP），并對認證成本、有機農業研究和推廣、有機作物保險、有機農業數據統計、有機產品出口等多個方面出臺了支持措施并劃撥了資金支持，標志著美國有機農業體系正式建立。

1.1.3?快速發展階段（2009年至今）?2009年以后，美國有機農業進入快速擴張階段。根據美國農業部國家農業統計局（NASS）有機農業專項普查2數據顯示，2011—2017年，美國有機農場數量以年均12.1%的速度增長，面積也呈擴大趨勢（表1），有機產品產值的年均增長率為12.8%，每6年翻一番。

1.2?美國有機農產品發展現狀及市場規模

美國有機貿易協會（OTA）從2005年開始對美國有機農產品市場銷售情況進行跟蹤統計，數據顯示美國有機農產品市場穩步發展，到2019年，全美有機農產品銷售額高達550.8億美元，近10年年均增長率為9.2%。其中，有機食品銷售額為500.6億美元，近10年年均增長率為9%;有機非食品銷售額為50.1億美元，近10年年均增長率為10.9%。另據國際有機農業聯盟（IFOAM）報告，美國還與加拿大、日本、歐盟、韓國、瑞士等地區對某些種類的產品開展了有機互認，每年從這些地區進口大量有機食品，例如從日本進口有機蘑菇、植物產品和果汁飲料，從韓國進口有機含量在95%以上的加工食品等。

從有機食品占總食品銷售額的比重來看，有機食品銷售額從2010年的229.6億美元增長到500.6億美元，占美國食品銷售總額的比重從3.4%增長到2019年的5.8%，消費者對有機食品的認可度越來越高。其中，有機水果和蔬菜是消費者選擇有機的第一大品類，2019年銷售額為180億美元，占有機農產品消費的36%，占全美水果和蔬菜市場的15%（表2、圖2）。

2?美國有機標識管理

1990年，國會通過了《有機食品生產法》（OFPA），用以規范有機農產品生產和銷售。OFPA出臺以后，國會授權美國農業部（USDA）下屬的農業營銷服務機構（AMS）根據國家有機計劃（NOP）對經過認證的產品進行管理，農業部部長也可授權各州在國家有機計劃（NOP）的基礎上實施更加嚴格的州域有機農產品計劃。

2.1?美國“有機”界定

2000年，國家有機農業標準委員會（NOSB）對美國“有機”標準進行了定義：有機食品必須是在種養環節不使用傳統農藥、化學肥料、污泥肥料（污水處理廠處理污水后殘余的污泥轉化而成的肥料）、除草劑、殺蟲劑、轉基因技術、抗生素、生長激素和輻射的食品，并最大的可能范圍內采用作物輪作、作物秸稈、畜禽糞肥、豆科作物、綠肥、農場以外的有機廢棄物和生物防治病蟲害的方法來保持土壤生產力和可耕性，供給作物營養并防治病蟲害和雜草。有機動物產品除了必須采用有機飼料，還需要在飼養過程中有相應的戶外運動（考慮到全球海洋污染的不可控性，美國目前不對海產品進行有機認證）;有機植物產品要求種植土地上最近三年沒使用過違禁物質。該項標準于2002年10月21日通過立法的形式確定下來。同時，法律規定所有標識“USDA有機”標識的農場必須經過認證。

2.2?有機標識分類及規范

在標識管理上，美國有一套嚴格的食品標識管理標準，一共分為三個等級。一是標記為“100 Percent Organic”（100%有機）的產品。要求所有的原材料和添加劑都是已經經過認證的有機產品;在產品包裝上還要注明認證機構的名稱。二是標記為“Organic”（有機）的產品。要求所有的農產品原料都是經過認證的有機產品;允許有5%（不包括鹽和水）的清單允許的非有機添加劑;產品包裝上必須注明認證機構的名稱。三是標記為“Made with Organic”（原料有機）的產品。要求至少70%的成分（不包括鹽和水）是經過認證的有機產品;剩余的部分可以非有機生產，但生產過程不能采用不被允許的生產方法;同樣需要在包裝上注明認證機構的名稱。有機成分少于70%的產品不允許進行認證。未經認證的產品不得在產品包裝上標注“有機”的字樣，但可以在成分標簽里列出經過有機認證的某特定成分及其百分比。

2.3?有機標識監管及處罰規則

美國在有機農產品管理上更加強調“過程認證”而非“結果認證”，即對有機農產品申請從農田、耕作方式、加工、倉儲、運輸等供應鏈全過程審查，而非僅僅檢驗產品是否含有違禁成分。對于私自標注“有機”的生產和經營者，處罰方式也十分嚴苛。具體來看，美國有機標識監管主要分為計劃審查、豁免認證、進口產品認證三個方面，并對擅用有機標簽的行為進行司法處罰。

2.3.1?計劃審查?代理機構對申請材料和現場進行檢查，驗證申請主體各項操作是否符合程序要求。其中，代理機構為美國農業部部長授權的政府官員或第三方，且被要求遵守保存完整記錄等相關管理要求。代理機構受《美國法典》（U.S.C）和《聯邦法規》（C.F.R）約束，同時還被要求每年雇傭第三方審查員自我審計。根據《聯邦法規》第7章，部長有權暫停不遵守規定的代理人認證權。

2.3.2?豁免認證要求?根據美國《聯邦法規》要求，年銷售額在5 000美元以下的農場無需認證，但必須遵守生產、加工和有機標識使用規則。另外，《法規》還規定，對有機成分少于70%的產品或預包裝產品，也可以得到認證豁免，但要求必須遵守標識規則，且對生產記錄進行完整保存。

2.3.3?進口產品認證?1990年的《有機食品生產法》（OFPA）允許進口產品使用“有機”標識，但必須經過美國農業部部長授權。目前，美國與加拿大、歐盟、日本、韓國、瑞士和中國臺灣有互認協定，還與印度、以色列和新西蘭簽訂了承認協議，允許將上述3國符合美國認證標準的產品出口到美國。

2.3.4?違法行為的處罰?如果生產者擅用“有機”標簽，將會面臨民事或刑事處罰。對于首次銷售或者標注“有機”的違法經營者，可依據《美國法典》，處以964美元的民事處罰;如果再犯，則處以最少1 872美元的民事處罰。在處罰過程中，向執法人員或者代理人作虛假證明，則可依據《聯邦法規》，被罰監禁、罰款或兩者并罰。2020年8月5日，美國農業部農業營銷服務局（AMS）發布了一項新的監管制度，要求認證代理人每年審查其認證過的所有企業，并完成供應鏈審計，其中至少有5%的業務要實行突擊檢查。國會還考慮進一步增加農業營銷服務局（AMS）對國家有機農業計劃（NOP）的執法權力。

3?美國有機農業補貼

盡管有機食品生產在美國擴張較為迅速，但人們對有機食品還需有一個認識過程，且有機食品生產成本往往高于常規的生產成本，特別是“轉換過渡”時期還面臨許多市場風險，因此美國政府通過國家有機農業計劃（NOP）、環境質量激勵計劃（EQIP）和國家有機認證成本分擔計劃（OCCSP）加大了對有機食品生產者的扶持，并在農業法案中增加對有機農業研發推廣、種植和技術改良、保險、促銷等方面的長期支持。

3.1?國家有機農業計劃（NOP）

在美國農業部農業營銷服務局（AMS）下設有專門機構負責實施，總部位于華盛頓，主要職能是促進有機農業發展、相關政策分析、認證管理、執法、審計和公共管理等，組織架構上包括四個部門：管理辦公室、標準司、認證和國際活動司、合規和執行司。目前，國家有機農業計劃（NOP）負責監督大約80個認證代理機構和全球大約33 300個有機農產品生產主體。

從程序上看，生產主體要從國家有機農業計劃（NOP）申請有機標識需要以下五個步驟：一是找一家獲得USDA認證的代理，提交過去3年的生產記錄及未來的生產方案，并繳納一定的費用;二是由認證代理對申請者進行材料審查;三是由檢查員對申請人的操作進行現場檢查，并出具檢查報告;四是由第三方機構對審查的資料和現場檢查員的報告進行再審查;五是由認證代理簽發有機證書。原則上，申請有機認證的申請人年銷售額不得低于5 000美元，低于5 000美元的生產者不進行認證，但必須遵守國家的有機標準，包括記錄生產日記并接受一定的審查，免于認證的生產者可以說自己的產品是“有機”產品，但不允許使用“USDA有機”的標識。

從費用上看，獲得認證的企業需要支付的費用包括申請費、年費、年度生產和銷售評估費、現場檢查費四項。認證的成本很大程度上取決于選擇的認證代理、生產主體的大小、類型和復雜程度，通常從幾百美元到幾千美元不等。據2010年統計，美國評估一個國內有機農場的平均成本為4 428美元，評估一個國外有機農場為24 082美元。為了減輕申請者的成本負擔，美國農業部還實行了有機認證費用分攤計劃（NOCCSP），最多可以向獲得認證的申請人返還75%的認證費用。

從有效期上看，通過NOP認證后，需要有3年的過渡期，在過渡期內，生產者不允許在銷售的商品上打上“有機”的標簽，也不允許使用USDA或者認證代理的標簽。在過渡期內，美國農業部會通過環境質量激勵計劃（EQIP）對處在過渡期的農場提供相應的技術和財務援助等。

3.2?環境質量激勵計劃（EQIP）

EQIP是由美國農業部國家資源保護局（NRCS）管理并實施的項目，要求申請者用于水和空氣質量、土壤狀況、野生動植物棲息地等環境改善。申請者自愿申請，一旦通過審核，國家資源保護局（NRCS）會采用分擔投資額的方式進行支持。在過渡期的有機農產品生產者可以申請這個項目進行一些基礎設施的投資。2015年，參與環境質量激勵計劃（EQIP）項目的農場共有1 783個，土地面積259 436英畝，參與數量最多的三個州分別是加利福尼亞州326個、威斯康辛州141個、緬因州117個。

3.3?國家有機認證成本分擔計劃（OCCSP）

OCCSP為獲得美國農業部認證的有機作物和牲畜生產者提供成本分擔援助。補助標準可達認證費用的75%。2015年，參與有機認證成本分擔計劃的農場共有5 735個，參與數量最多的有加利福尼亞州1 052個、威斯康辛州529個、紐約州393個、明尼蘇達州326個、華盛頓州376個。參與有機作物保險的農場有2 801個，58.1%參與保險的農場對所有的面積進行了保險。美國在農業法案中還對有機農業的發展列了專項資金用于有機農產品的長期支持，包括研發推廣、種植和技術改良、保險、促銷等（表3、表4）。

4?啟示及建議

4.1?完善監管制度，加大執法力度

目前，我國《中華人民共和國農產品質量安全法》和《中華人民共和國食品安全法》中并未對有機農業和有機食品單獨立法。關于有機方面的法規與規章只有《中華人民共和國認證認可條例》和《有機產品認證管理辦法》，不利于對有機農業和有機食品從法律層面進行監管。我們應借鑒美國有機食品監管經驗，建立健全相關法律法規。現階段，我國有機農業發展和有機食品認證監管分屬不同部門，存在交叉和模糊地帶，不利于全鏈條監管。此外，我國對有機食品的監管主要針對認證機構，對有機食品生產和違規使用標識的處罰較輕，不具備強制性，不能有效遏制非法使用有機食品標識的行為。應進一步完善有機農業和有機食品認證監管有效銜接，加大執法力度，嚴格懲罰措施，內外兼顧、統籌管理，進一步推動有機農業和有機食品產業健康持續發展。

4.2?加大財政資金的引導，促進有機農業的產業化進程

目前，我國的農村有機食品生產者存在小散弱現象，農戶素質偏低，對有機農業認識不到位，抵抗市場風險能力低。國家層面對有機農業發展沒有專門規劃和補貼，政策引導作用不強。有些地方雖然有相關支持政策，但補貼力度、廣度和精準度還存在許多薄弱環節，補貼形式較為單一。我們要借鑒美國的經驗，積極宣傳有機農業，加大對有機農業生產全鏈條的補貼力度，并可以通過建立有機農業合作社和有機食品行業協會等經濟合作組織的方式，提高有機食品行業的話語權和競爭力，促進我國有機農業形成體系化、網絡化、規模化和高度集約化，提高我國農業現代化水平。

4.3?搭建信息平臺，推動有機農業發展

在政府的支持和推動下，依托全國性的行業組織，充分利用現代信息技術，建立全國范圍的有機農業信息交流平臺，加強對有機農業知識的宣傳普及，開展有機農業生產技術的推廣和應用，實現有機食品認證的網絡化管理，促進有機食品的網上銷售，推動有機農業發展邁上新的臺階，并在實現中國農業信息化和現代化的過程中發揮示范和引領作用。

參考文獻

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