公眾參與制度的法理探析

紀(jì)智媛

摘要：本文通過梳理我國公眾參與制度的基本內(nèi)涵與現(xiàn)狀，深入分析公眾參與制度存在的法理基礎(chǔ)，從而進(jìn)一步探討公眾參與制度在環(huán)境矛盾日益加劇的今天如何更加有效的發(fā)揮出其應(yīng)有的價(jià)值。

關(guān)鍵詞：公眾參與;利益沖突;協(xié)商民主

一、公眾參與制度的內(nèi)涵與現(xiàn)狀

公眾參與制度，是公眾及其代表根據(jù)國家環(huán)境法律賦予的權(quán)利和義務(wù)參與環(huán)境保護(hù)的制度。更具體一點(diǎn)來說，它是政府或環(huán)保行政主管部門依靠公眾的智慧和力量，制定環(huán)境政策、法律、法規(guī)，確定開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境可行性，監(jiān)督項(xiàng)目的實(shí)施，調(diào)處污染事故，保護(hù)生態(tài)環(huán)境的制度。也有學(xué)者認(rèn)為公眾參與制度是對各級政府及有關(guān)部門的環(huán)境決策行為、經(jīng)濟(jì)環(huán)境行為以及環(huán)境管理部門的監(jiān)督制度，一種聽取公眾意見，取得公眾認(rèn)可的環(huán)境保護(hù)制度。

公眾參與制度體現(xiàn)在公民和社會團(tuán)體可以按照法定的程序和途徑，平等的參與到環(huán)境立法、決策等與其環(huán)境權(quán)益密切相關(guān)的活動，參與的主體應(yīng)該包括專家、公民、社會團(tuán)體等，參與的階段應(yīng)該包括環(huán)境決策、環(huán)境立法、環(huán)境執(zhí)法等方面。

公眾參與制度已經(jīng)為許多國家所認(rèn)可和采納，并以美國、加拿大和法國為公眾參與法律制度的典型代表。美國在1969年最早將公眾參與引入到環(huán)境管理領(lǐng)域，在其《國家環(huán)境政策法》中要求行政機(jī)關(guān)“充分公開”其對人類環(huán)境有重大影響的決策活動的相關(guān)資料，并確認(rèn)和保障公眾對行政機(jī)關(guān)的相關(guān)活動進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)的權(quán)利，且只要是影響到環(huán)境質(zhì)量的工程項(xiàng)目，都要求實(shí)行公眾參與。加拿大在1999年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》中擴(kuò)展了公眾參與的方式，將公眾參與的規(guī)定細(xì)化為：在參與環(huán)境法律法規(guī)的制定方面，規(guī)定設(shè)立網(wǎng)上環(huán)境登記處，提供環(huán)境信息和數(shù)據(jù)等基本情況，便于公眾對與環(huán)境有關(guān)的法律文件從草案提議到最終通過進(jìn)行全程的監(jiān)督。同時(shí)，公眾還可以有效表達(dá)其意見，以此保證公眾的環(huán)境知情權(quán)和參與權(quán)，并規(guī)定在具體的項(xiàng)目決定作出以后，要經(jīng)過公眾通知階段，在30日的等待期內(nèi)，公眾可以提出反對意見。鄰國日本在其《環(huán)境基本法》中也對公眾參與做出了詳細(xì)的規(guī)定，其中具體包括，明確了企業(yè)和國民進(jìn)行環(huán)境保護(hù)的職責(zé);重視民間環(huán)保團(tuán)體在環(huán)境保護(hù)中的作用等，縱觀日本社會的環(huán)保歷程，公眾參與環(huán)境保護(hù)已滲透到社會的方方面面。

我國在1979年的《環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定“一切單位和個(gè)人，都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有對污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告的權(quán)利。”2003年制定的《環(huán)境影響評價(jià)法》中更直接的規(guī)定了公眾參與制度：“政府機(jī)關(guān)對可能造成的不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的專項(xiàng)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)在該規(guī)劃審批之前，舉行論證會或聽證會，征求有關(guān)專家、單位和公眾的意見。”在法律法規(guī)層面對公眾參與制度作出了一定的保障。

二、公眾參與制度的法理分析

（一）公眾參與制度是不同社會主體存在利益沖突時(shí)的公平解決機(jī)制

馬克思曾指出“人們奮斗所爭取的一切，都與他們的利益有關(guān)。”利益簡單來說，就是某事物可能帶來的“好處”。利益可以分成長期利益，短期利益和眼前利益;可以分類成多數(shù)人的利益和少數(shù)人的利益;也可分類為個(gè)人利益或社會利益，個(gè)人利益包括生命利益、安全利益、財(cái)產(chǎn)利益、言論及自由利益等，而社會利益正如羅斯科、龐德在他的“社會利益的調(diào)查”一文中所指出的應(yīng)當(dāng)包括一般安全中的利益，一般道德方面的社會利益等。

不同的個(gè)人和不同的群體都存在著不同的利益需求，因此利益沖突有可能發(fā)生在個(gè)人與群體之間，也有可能發(fā)生在不同群體之間，政府可能因?yàn)橐?guī)劃需要在某些公民宅基地附近開辟公路或者修建工廠，政府也有可能為了國內(nèi)安全和民族自衛(wèi)而設(shè)定一些侵犯個(gè)人言論自由的限制性規(guī)定。

法律的重要作用之一就是調(diào)整不同群體之間的利益沖突，而這就需要通過頒布能夠評價(jià)各種利益重要性和提供調(diào)整這些利益沖突標(biāo)準(zhǔn)的一般性規(guī)則才能得以實(shí)現(xiàn)。如果沒有具有規(guī)范性質(zhì)的一般標(biāo)準(zhǔn)和程序，那么社會決策者就會在作決定的時(shí)候因把握不住標(biāo)準(zhǔn)而出差錯。例如在一個(gè)決策面臨多種利益沖突的需要取舍的情況下，應(yīng)首先保障哪一方的利益，又在多大的范圍和限度內(nèi)去保障，在各方利益不能均得到滿足的情況下，必定有先后順序的排列來確定哪一項(xiàng)更為重要，這時(shí)候就需要人們的價(jià)值判斷和評價(jià)。來有效確定是否安全利益高于財(cái)產(chǎn)利益？是否自然資源利益高于開發(fā)利用利益？是不是應(yīng)該滿足更多人的利益而犧牲小數(shù)人的利益來保持相對的公平和利益的均衡？

如果沒有一個(gè)合理有效的決策標(biāo)準(zhǔn)，沒有多方利益的博弈，最后的結(jié)果很可能是取決于有權(quán)強(qiáng)制執(zhí)行自己的決定的群體的最終意見，而這樣的結(jié)果往往是具有非理性的。并且介于立法的一般性和未來指向性，僅僅依靠立法難以解決種種紛繁復(fù)雜的利益之間的沖突和矛盾，針對這樣的情形，就必須要弄清基本的事實(shí)，讓社會公眾參與到?jīng)Q策的過程中來。

雖然沒有普遍有效的方法去對上述利益進(jìn)行一個(gè)先后排序，但是法理學(xué)并非認(rèn)為所有的利益時(shí)處在同一水平線上的，也不代表任何的評價(jià)都是不可行的，可以確定的是人的生命是所有利益存在的前提，所以生命利益必然高于財(cái)產(chǎn)利益，健康方面的利益又高于娛樂方面的利益，為了子孫后代保護(hù)自然資源的利益是高于某些群體開發(fā)利用所欲求的利益，尤其是這決定了生態(tài)的平衡也牽系著當(dāng)代人的生存時(shí)就更是如此了。

公眾參與制度為廣大民眾和社會群體在面臨不同群體間利益的沖突時(shí)，提供了有效的表達(dá)途徑和參與機(jī)制，使自己的主張和權(quán)益能夠得到相應(yīng)的關(guān)注和保障，是不同主體間利益沖突解決的有效機(jī)制。

（二）公眾參與是程序正義實(shí)現(xiàn)的有效方式

正義作為法律最基本的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，一直以來都是各國制定法律時(shí)孜孜以求的目標(biāo)，法律的設(shè)置應(yīng)該有效體現(xiàn)其實(shí)質(zhì)正義和程序正義的特點(diǎn)，程序正義的實(shí)現(xiàn)有效保障了實(shí)質(zhì)正義的實(shí)現(xiàn)。公眾參與制度符合程序正義中對平等、公開、中立等基本標(biāo)準(zhǔn)和要求，是實(shí)現(xiàn)程序正義的途徑之一。

程序正義要求我們平等無差別的對待各方，即對各方的訴求都給予平等的注意，聽取雙方的意見;并且要求我們程序的活動過程應(yīng)該對當(dāng)事人、厲害關(guān)系人以及全社會公開進(jìn)行，并積極告知和保障其平等參與的機(jī)會。公眾參與制度符合程序正義的基本要求，它在制度的制定和項(xiàng)目的決策過程中，讓相關(guān)的專家、社會團(tuán)體和人民群眾參加，平等和充分的表達(dá)其觀點(diǎn)、立場，讓決策者全面聽取各方意見和權(quán)衡利弊，并且讓雙方進(jìn)行充分的博弈，從而綜合分析該決策和項(xiàng)目對于環(huán)境的影響大小，作出令大家都能夠接受的決策，正是這樣的公眾參與機(jī)制使得某些不正義得以消除，限制政府的自由裁量權(quán)，促進(jìn)政府決策的科學(xué)化、民主化。

當(dāng)然，在實(shí)現(xiàn)程序正義的時(shí)候，也會存在實(shí)質(zhì)正義被忽略的情況，但是此時(shí)我們必須權(quán)衡兩種正義對于社會大多數(shù)人利益的影響大小，以期保護(hù)和滿足更多數(shù)人的正義實(shí)現(xiàn)，而犧牲少數(shù)人的實(shí)質(zhì)正義。例如在廈門PX項(xiàng)目中，我們滿足了社會公眾參與決策的程序正義和他們一般安全的實(shí)質(zhì)正義，但在某種程度上也犧牲了國家實(shí)施某項(xiàng)新技術(shù)的實(shí)質(zhì)正義，但在權(quán)衡兩者利弊之后，我們選擇了前者，這并不是因?yàn)榍罢咚鶐淼慕Y(jié)果就一定是正確的，沒有任何錯誤的，而是因?yàn)檫@樣的結(jié)果是從程序的公正中產(chǎn)生出來的，而這樣的程序正義也獲得了社會的普遍認(rèn)可和接受。公眾參與制度有效的體現(xiàn)了程序正義的特點(diǎn)，保障了公民基本的參與權(quán)和發(fā)言權(quán)。

（三）公眾參與是促進(jìn)法治國家的建立的有效途徑

早在公元前四世紀(jì)，古希臘著名思想家亞里士多德就對法治作出經(jīng)典論述：“法治應(yīng)該包含雙重含義，已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又本身是制定良好的法律”。在隨后的幾千年里，法治的理念又得以發(fā)展和完善，法治被認(rèn)為是在法律規(guī)束住了國家權(quán)力和政府后而使權(quán)利在人與人之間得到合理配置的社會狀態(tài)。

而我們所謂的法治國家，簡單來說，就是依靠正義之法來治理國家與管理社會從而使權(quán)力和權(quán)利得以合理配置的社會狀態(tài)。法治國家的核心問題即是權(quán)力與權(quán)利的合理配置問題，法律通過何種手段賦予人民以權(quán)利，而這種權(quán)利聯(lián)合起來是否能有效制衡國家權(quán)力以防止國家權(quán)力的濫用，這都是法治國家建立過程中必須思考的問題。

（四）公眾參與有效體現(xiàn)了協(xié)商民主主義

民主的現(xiàn)代意義起源于希臘文，意思是“人民的權(quán)利”和“多數(shù)人的統(tǒng)治”，列寧曾指出“民主意味著在形式上承認(rèn)公民一律平等，承認(rèn)大家都有決定國家制度和管理國家的平等權(quán)利”。環(huán)境保護(hù)與公民的切身利益相關(guān)，并以保護(hù)公民的生存環(huán)境為目標(biāo)，因此公眾參與環(huán)境保護(hù)是民主的體現(xiàn)，它的價(jià)值在于促進(jìn)國家的環(huán)境行政民主化，平衡公眾和其他社會群體之間的環(huán)境利益，有效彌補(bǔ)政府失靈和市場失靈對環(huán)境造成的不利影響，更好的實(shí)現(xiàn)社會正義和行政民主，滿足公民最基本的環(huán)境需求。并且通過建立公眾參與制度能有效的提高公眾的環(huán)境保護(hù)意識，提高公眾自主治理環(huán)境的能力。

在保護(hù)環(huán)境的過程中，通過提倡公民誠意且理性的對話，經(jīng)過各方討論協(xié)商之后再作出決策，能夠很好的體現(xiàn)公民的參與性與民主性，政府在加強(qiáng)宏觀調(diào)控的同時(shí)，應(yīng)該充分保障公眾的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

在我國政府大力提倡堅(jiān)持科學(xué)民主決策的前提下，公眾參與是實(shí)現(xiàn)協(xié)商民主制度的一個(gè)重要方面，且是實(shí)現(xiàn)法治的重要條件，進(jìn)一步完善公眾參與、專家論證和政府決策相結(jié)合的機(jī)制，對于有效保證決策的科學(xué)性和正確性，踐行協(xié)商民主主義以及保障民權(quán)等方面都將起到重要作用。

三、結(jié)語

公眾參與制度使政府決策更加透明化和公開化，讓存在利益沖突的群體間的矛盾得到有效的解決，符合時(shí)代的要求和歷史發(fā)展的需要，它代表了程序的正義，也體現(xiàn)了環(huán)境正義的基本價(jià)值理念，更體現(xiàn)了我國民主協(xié)商政策的要求，但是由于我國在立法上沒有給予其足夠的認(rèn)可，在制度上也存在著不完善，所以公眾參與制度的應(yīng)用并不廣泛，這都需要我們在厘清公眾參與制度基本的法理基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)之后，加強(qiáng)法律保障和相關(guān)配套制度的完善，讓公眾參與制度在我國的可持續(xù)發(fā)展進(jìn)程中發(fā)揮更加顯著的作用。

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