高校學生申訴制度的問題分析及制度優化

黃辰 李倩

我國《憲法》第四十一條明確規定申訴權是我國公民的基本憲法權利。《中華人民共和國教育法》第四十二條進一步規定，學生有權對學校給予的處分向有關部門提出申訴，對學校、教師侵犯其人身權、財產權等合法權益，提出申訴或者依法提出起訴。該條款可以認為是《憲法》上的申訴權在教育領域的貫徹和落實。2017年新修訂的《普通高等學校學生管理規定》（下文簡稱《管理規定》）設專章闡釋了高校學生申訴制度，具有重要的理論價值和現實意義。

按行政法公認的一般理論，申訴制度有訴訟意義上的申訴制度和非訴訟意義上的申訴制度之分。盡管《憲法》和《教育法》中提及的申訴制度都具有訴訟和非訴訟的雙重意義，但是本文探討的申訴制度，僅限于非訴訟（行政性）意義上的申訴制度。即著眼于學生校內申訴制度開展研究。筆者發現，經過一段時間的理論研究和制度變遷，2017年頒布《管理規定》雖較05年的《管理規定》有較多完善，其規則建構的表述過于原則化，象征性意味強，存在缺乏操作性、文字表述含糊的問題。本文試圖對學生申訴制度幾個重要程序的不足之處進行法律分析，提出對于該制度的優化方案。

一、《管理規定》存在的問題

1.學生申訴處理委員會定位不明確。

《管理規定》第五十九條規定學校應當成立學生申訴委員會（以下簡稱“申訴委員會”），并明確了該委員會的組成人員，但是對申訴制度的定位，《管理規定》沒有給出答案。學界對此爭議頗多。

有學者認為申訴委員會是學校內部的咨詢機構，原因是根據《管理規定》第六十二條，申訴委員會沒有權力作出改變原處分的決定，如需改變原處分，還需要提交學校重新作出決定。換言之，申訴委員會做出的決定不具有終局性。還有學者認為，高校內部申訴制度類似行政仲裁，因為申訴委員會中立、專業、親和、高效等特點，且作出的決定不具有法律上的終局性，這都與仲裁的特點相似。將這一制度定位成校內仲裁，可以與行政復議、行政訴訟進行平順的制度對接，是有其存在的制度空間的。

學生申訴制度定位不明確的問題投射到現實中，便是實踐中申訴委員會掛靠在各高校中所處的部門各不相同。大部分高校將申訴委員會設在團委或學生工作處（部）[1];有的高校將申訴委員會設在學校法律事務辦公室，如上海師范大學[2];還有的高校將申訴委員會設在學校的紀檢部門或者監察部門，比如廣西藝術學院[3]。還有機構設置無明文規定和獨立設置申訴機構的情形。出于方便處理學生事務、方便管理學生的考量，大部分高校將申訴委員會設在學生工作部（處）。鑒于我國高校對學生處理和處分具體工作大都由學生工作部（處）參與的客觀情況，這樣設置，似乎違背了“任何人不能做自己案件的法官”這個基本法治要求，與正當程序原則相悖。將申訴委員會設在紀檢或者檢察部門的高校，似乎表明一種態度：學生申訴制度是對高校行政權力監督的工具，卻沒有彰顯申訴制度對學生受教育權利的救濟功能。學生申訴制度定位不清、目的不明確，造成權利不具體、行使不順暢，同時缺乏監督，管理行為失范，申訴者對制度便難以產生信任感，對學校作出的申訴決定便難以認同。

2.申訴委員會人員的構成和比例不明確。

《管理規定》第五十九條規定，申訴處理委員會應當包含“學校相關負責人、職能部門負責人、教師代表、學生代表、負責法律事務的相關機構負責人”。但是并沒有明確這些代表的組成比例或產生方式。實踐中，各高校的申訴委員會人員構成和比例則千差萬別。不可回避的一點是：申訴委員會人員組成及其比例，委員會內各代表產生方式等，會影響申訴者對申訴機構的信任和認可，以致影響申訴者對申訴決定的認可度，進而動搖整個申訴制度的有效性。

目前，高校的申訴委員會行政色彩過于濃厚，無行政職務的教師和學生代表比例偏低，在筆者查閱的部分學校申訴規定后發現師生代表在申訴委員會占比如下表：

從表2可以看出：相當比例高校的申訴委員會中，學生代表和教師代表的比例是不高的。其中還不少高校的申訴辦法對教師代表，并無行政職務的限制。如是，委員會中行政人員比例將進一步增加。

3.回避、聽證等重要制度缺失

作為抽象程序性權利的學生申訴權，本身需具體化、程序化、制度化，使之具有可操作性。保障學生申訴權或與學生申訴權密切相關的其他程序性權利應該成為實現學生申訴權不可或缺的具體的程序性權利。[4]基于此，行政法領域內的回避、聽證、送達等制度都應當被申訴制度的視野關注。實際上，人民法院在裁判學生與高校申訴案件的過程中，回避、聽證、送達等制度是否適當執行，是評價高校處理學生申訴案件得當的重要參考指標[5]。這些具體程序制度應當在《管理規定》中做綱領性、原則性的表述，作為高校在各自的申訴辦法中安排回避、聽證、送達等重要規則預設制度根基。受理、回避、聽證送達等申訴權利是學生申訴權行使的重要工具。可以認為：上述諸制度沒有可操作性，學生申訴權就沒有可操作性，申訴權利就無法切實得到履行，申訴制度難以科學踐行。

二、完善高校學生申訴制度的建議

1.明確申訴委員會的定位、人員組成比例等相關制度。

筆者以為：申訴委員會應當是一個中立的調查咨詢機構。基于此定位，申訴委員會的人員組成應遵循以下幾個原則：

一是淡化委員會行政色彩。申訴機構具有準司法性質，為保證中立客觀，應盡量減少行政人員的比例。原處分或者處理決定由校內行政機構做出，如果委員會內存在過多的行政人員，使申訴者產生申訴機構“既當運動員又當裁判員”之感，申訴結果即便公平公正，亦恐難以令申訴人信服。

二是人員組成應當盡可能多樣。除保證相當比例的教師和學生代表進入委員會外，引校外人員進入委員會，更能增加委員會的專業性和中立性。具體做法如，聘請法律專業人員進入委員會，以保證各類程序和實體符合法律規定和法律精神;聘請退休教師進入委員會，充分利用他們擁有豐富工作經驗和善于陳情說理方面的優勢;引進家長代表進入委員會，呼應學生家長對其子女就學過程中涉及重大事項的知情同意權，充分照顧作為學生父母一方的利益考量;引進教育行政機構工作人員進入委員會，以便校內申訴與后續可能產生的教育行政申訴制度對接。

三是完善委員遴選、產生的機制，保證委員會運行過程中客觀和中立。建立公平合理的委員遴選機制，保證各類型的委員進出申訴委員會渠道通暢，是保證申訴委員會體現其客觀中立的另一重要方面，也能避免成員固化形成集體利益。比如，建立各類型委員的產生辦法，如教師代表、家長代表和學生代表定期“申報--遴選”的制度。聘任退休教師、校外法律專業人士實行任期制，確保委員既專業客觀又進出有序。其次，在前述制度建立的基礎上，筆者建議每次處理申訴案件時，參考《仲裁法》的做法，由申訴人和被申訴人在前述委員會人員池中各自挑選2-3名委員，另外共同挑選1名作為主任組成5-7人的申訴委員會處理案件。

2.建立、健全申訴中的回避、聽證等各種規則。

源自自然公正的正當程序，是重要的程序法原則。在申

訴制度的實踐中，回避、送達、聽證等制度是正當程序實現的重要意涵，是申訴中不可或缺的重要規則，保證學生申訴至少獲得程序正義。

首先，回避制度不僅廣泛的運用在司法領域，而且在行政申訴、仲裁等準司法領域都發揮了重要的作用。《管理規定》中缺乏對回避制度的表述。當前各高校的申訴制度中，對回避制度的規定還有未盡之處，改進的目標都是使申訴人的回避權利更加豐富、更加可操作，比如：

（1）對提出回避的主體不僅包括申訴者本人，還應當包括申訴者的近親屬，以保證學生因病、因事無法進行申訴時，其他代為申訴人仍然能夠行使回避的權利;

（2）提出回避的方式不僅包括依申訴人提出回避，還應當包括依職權提出回避申請。在具體案件中，參與申訴案件的工作人員應當依職權向申訴委員會自行提出對具體案件的回避申請。

（3）關于決定回避的主體的規定，可以參照《行政訴訟法》[6]的規定，建立有梯度的回避決定制度。例如，申訴委員會委員的回避有委員會主任決定，委員會主任的回避由學校校長或者校行政會議決定。

（4）關于回避的情形，筆者建議仿照法律條文中規定的寫法，采“不完全列舉+兜底條款”的形式加以表述。

其次，《管理規定》第56條規定“學校在對學生做出處分決定之前，應當聽取學生或者其代理人的陳述和申辯”。推廣聽證制度能夠保證學生在合法權利和權益受到侵犯的時候，有陳述和申辯權的權利。聽證制度具有客觀中立、親和便捷的優點，是學生行使申訴權的有力制度武器。通過交換證據，相互辯論，助于申訴人與學校交換意見，消除雙方的分歧與隔閡，防止案件進入更激烈的司法對抗程序。筆者以為，盡管《管理規定》沒有將聽證程序設為申訴的必經程序，但學校可以有針對性的制定聽證制度的細則，盡最大可能保證申訴的學生實現損益時的陳述和申辯權。具體而言，以下幾方面應予考慮：

（1）聽證程序的啟動可以分為依申訴人申請和依委員會職權啟動。申訴人申請聽證的，必須召開聽證會;涉及開除學籍、退學等嚴重影響學生教育權或者重大復雜的案件，委員會也可以依職權啟動聽證程序。

（2）為保證聽證程序順利進行，高校在落實聽證程序中，各類制度應盡可能完善。如會前證據交換、代理制度、主持人制度、會上發言、辯論和總結制度、暫緩執行決定等。

（3）聽證結果依照規定的時限，及時作出。

結語

高校學生申訴制度是全面推進依法治國在高校領域的重要制度實踐。在踐行申訴制度就是踐行依法治校，意味著高校管理者對學生實施的管理應有相應的法律依據，同時管理者的管理行為也必須受到制度約束。[7]但是，《管理規定》出臺并不意味著學生申訴制度得以貫徹執行，更不意味著學生合法的權利救濟渠道暢通無阻，而是還有很長的路要走。任何一種制度都是一步一步從無到有，在實踐的檢驗中不斷優化進步的，高校學生申訴制度亦是如此。

參考文獻：

[1]筆者查閱了數十所高校的學生申訴制度，幾乎80%的高校將申訴委員會設在團委或學生工作部（處）。

[2]http：//xxgk.shnu.edu.cn/15/10/c22377a660752/page.htm，2021.4.14訪問

[3]網址：https：//xxgk.gxau.edu.cn/gksx/xsglfwxx/content_175953，訪問時間2021.4.14

[4]范履冰，阮李全，論學生申訴權[J]，高等教育研究，2006（4）：74-80

[5]筆者以“學生申訴”為關鍵詞：搜索了人民法院裁判文書網，其中2017-2020年有關學生申訴的120余起行政訴訟案件，幾乎全部案件中，法院都會對高校是否按規定履行了回避、聽證、送達的義務進行審查。

[6]《行政訴訟法》第五十五條第四款規定：院長擔任審判長時的回避，由審判委員會決定;審判人員的回避，由院長決定;其他人員的回避，由審判長決定。當事人對決定不服的，可以申請復議一次。

[7]王曉三.高校學生申訴制度的法治意義[N].光明日報.2014-12-12（7）

本文系2020年度南京師范大學中北學院院級科研項目“高校學生內部申訴制度及完善研究”（項目編號2020yky011）的成果之一。

作者簡介：黃辰（1982.1-），男，漢族，江蘇南京人，南京師范大學中北學院，研究生，助理研究員，研究方向：高教管理，法學。

（南京師范大學中北學院 江蘇丹陽 212300）