黨建引領城市社區治理的路徑

趙致遠

〔摘要〕城市社區治理是國家治理體系建設的重要組成部分，任務艱巨而復雜。近年來，安徽省蚌埠市在黨建引領社區治理方面進行了不懈探索，取得了一定的經驗，但是仍存在治理過程多元主體參與不夠平衡、社區體制機制不夠健全、部分居民需求難以得到滿足等問題。為此，要始終堅持黨建引領多元主體參與社區共建，堅持黨建引領社區治理實現“三治”模式，堅持黨建引領保證社區治理成果“共享”，將黨總攬全局、協調各方的優勢結合起來，把黨的全面領導落實到城市最基層，真正夯實國家治理的基礎。

〔關鍵詞〕黨建引領；社區治理；共建共治共享

〔中圖分類號〕D267〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2096-8442（2021）03-0062-05

堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化，是關系黨和國家事業興旺發達、國家長治久安、人民幸福安康的重大問題〔1〕。社會治理的重心和難點都在基層，習近平總書記在參加十二屆全國人大二次會議上海代表團審議時就明確指出：“社會治理的重心必須落到城鄉社區，社區服務和管理能力強了，社會治理的基礎就實了。”〔2〕127新時代城市社區治理越來越強調社區多元主體的共同參與和社區治理資源的整合。在這個過程中，如何充分發揮黨建的引領作用，成為新時代社區治理的一項重要課題。

一、黨建引領城市社區治理的邏輯和實踐探索

（一）黨建引領城市社區治理的邏輯

“黨領導基層社會治理，就是要堅持政治領導、組織引領、能力引領、機制引領，把黨的領導落實到基層治理中，使基層黨組織建設與基層治理有機銜接，良性互動，以黨的建設貫穿基層治理、保障基層治理、引領基層治理。”〔3〕209加強城市社區治理，最根本和關鍵的是堅持和加強黨的全面領導，將黨建引領作為城市社區治理的重要法寶。

黨建引領是“中國之治”的關鍵要素。目前，各地方城市社區在探索以基層黨建引領推動社區治理創新的實踐中，通過發揮黨的政治優勢和組織優勢，提高了社會號召力和服務群眾的能力。通過有效的黨建引領，不僅實現了黨的組織和工作在基層的全覆蓋，而且激發了基層治理的協同共治動力，在基層不斷轉化為治理效能。

（二）黨建引領城市社區治理的實踐探索

新形勢下，如何做好群眾工作，以黨建引領城市社區治理，打通服務居民群眾的“最后一公里”，成為我們需要研究、探索的重大課題。近幾年，蚌埠市以改革創新精神積極探索黨建引領城市社區治理的新路徑，取得了一些更接地氣和更人性化的實踐經驗。

1.打造社區群眾服務中心，提高城市社區治理能力。蚌埠市W社區整合社區資源、商圈資源，從樓宇總部經濟基地中拿出了近500㎡場所建設了“商圈樓宇黨群服務中心”，搭建合作交流平臺，有效解決商圈和樓宇企業、商戶缺少溝通交流平臺、黨員教育管理難、陣地缺乏等問題。“商圈樓宇黨群服務中心”設置了黨建書吧、社會組織工作室、兩代表一委員工作室、黨建工作室、群團工作室、多功能會議室、休閑區、商務洽談區等各功能區，為商圈的黨組織、企業、社會組織和黨員群眾提供“一站式服務”。中心在實踐中形成了“1234”的城市基層黨建工作法，即在堅持黨的領導這一核心要義下，以服務黨員、凝聚人心為中心的工作宗旨，通過落實黨員聯管、活動聯辦、服務聯動等方式，打造組織共融、人才共育、社會共治、成果共享的“四共”活力商圈。

2.聚力群眾需求促進城市社區治理提質增效。蚌埠市X社區以群眾需求為靶向搭建平臺，完善“一核多元”治理體系，真正提升了社區黨組織快速反應、精準落實、服務群眾的能力。社區黨支部實時關注轄區動態，制作社區服務手冊，協助老年人辦理各項網上業務。制定“15分鐘生活便民圈”，方便居民生活需求。針對轄區兩個物業公司，一同搭建“紅色物業”平臺，建立相關規章制度。同時充分利用社區1600平方米各類活動室，整合蚌埠市老年大學，結合青少年宮資源長期為轄區居民提供聲樂、舞蹈、朗誦、青少年藝術等活動。以文明城市建設、各類“文明講堂”“我們的節日”等文化活動為載體，喚起居民的文明意識，提升居民文明程度。

3.黨建網格化推進城市社區治理精細化。蚌埠市N社區按照“地域相鄰、便于組織、人員相近、便于活動”的原則，劃分了四個網格黨支部，打造三類服務陣地，讓黨組織建在家門口成為居民依靠的主心骨。一是家庭式服務陣地。根據居民實際需求，在社區黨員中心戶家中打造“家庭式”網格黨支部，率先將支部陣地建在黨員家中，營造“家里人謀自家事”溫馨氛圍，實現24小時為民服務“不打烊”。二是微型式服務陣地。利用已有小面積房屋，建立微型黨支部服務陣地2個，解決黨員群眾活動場地問題，開展理論學習、民主協商等活動。三是打通服務群眾的“最后一公里”。在治理老舊小區方面，先后完成了垃圾回收屋及垃圾桶投放、微型消防站建設、健身器材安裝及LED宣傳屏幕啟用；針對小區整體環境衛生反映的突出問題、反彈情況及物業公司在工作中遇到的難點，每周聯系物業各小區包保負責人在社區開展1次座談會，逐步建立起社區與物業互動互助關系。健全為民謀利、為民辦事、為民解憂的機制，讓治理成果惠及更多的居民。

二、目前城市社區治理存在的問題

城市社區治理是國家治理體系建設的重要組成部分，具有長期性、艱巨性、復雜性的特征，雖然蚌埠市在實踐中已經取得了很大的進展，但還存在一些問題。

（一）治理過程多元主體參與不夠平衡

社區治理中的多元主體主要包括基層黨組織和基層政府組織、群眾性自治組織以及社會組織。但在當前治理實踐中存在參與主體結構失衡的問題。一是部分社區黨建引領功能有待加強。有些社區把“黨建引領”片面化理解為就是為社區服務，發揮“代替”而非“引領”作用，沒有充分整合社區多元力量實現共建目標，也沒有形成協商共治的局面。一些社區干部黨建責任感不強，也缺乏相應能力，不作為、不敢為、不愿為，弱化了黨組織的作用。二是部分社區居民參與度有待提升。長期以來社區的公共服務都是依靠政府提供，因此社區居民會對政府提供的服務產生依賴心理，對社區治理缺乏了解的熱情，自身的主體意識并沒有建立起來，沒有認識到自己應該為社區發展建設出一份力。同時在社區建設方面，社區黨員、在職黨員仍為主要力量，發動群眾參與的力度不夠。三是部分社會組織力量有待挖掘。有些社會組織因為自身經濟能力有限，人手短缺，影響了公共參與的能力。加之社會組織發展迅速、變化快，相應的社會組織力卻沒有跟上，導致其出現日常工作質量不高、為民服務水平實效不強等問題。這就需要各級政府組織、推動、整合、挖掘社會組織力量，為民居參與社區治理提供多樣化渠道。

（二）社區體制機制不夠健全

城市社區治理格局需要治理主體間搭建起協商共治機制。但當前在社區治理中，一些社區并未健全自治、法治、德治相結合的治理體系。

一是部分基層自治組織作用不明顯。在我國，城市社區居委會是基層自治組織，但目前部分社區居委會發揮作用不明顯。首先，社區居委會存在角色認知錯誤。受傳統管理體制的影響，政府和居委會的定位存在認知錯位。政府部門將本屬于職責范圍的工作下派到居委會，并對居委會進行考核，顛倒了服務與被服務的角色。在居委會自身方面，對社區居民參與社區治理的內容，多是社區文化建設、社區養老、社區治安、社區衛生等社會保障事務，缺乏引導居民參與社區自我管理的方式。其次，社區公共空間不足限制基層群眾性自治組織作用的發揮。在一些商品房社區，公共空間和公共設施配備比例較低，制約了自治組織的活動空間，難以為居民參與社區治理提供更多的機會。二是我國有關城市社區治理的相關法律不健全。現存的法律對于公民參與社區治理的方式、途徑、責任和內容都沒有明確的規定。隨著治理模式和治理政策的不斷創新，現有的法律，比如，《街道辦事處組織條例》《居民委員會組織法》等存在一定的滯后性，不能適應經濟社會發展的需要。三是德治的社會教育作用不明顯。城市社區內的居民文化素質參差不齊、人員身份復雜、各自需求不同，在進行日常交往時道德對他們的約束就較弱，社區不可避免地存在著沒有完整德治體系的狀況。另外，城市社區在進行德治建設時常用方式是形式單一的道德標語，并沒有充分發揮德治的社會教育作用，沒有取得有效的治理效果。

（三）部分居民需求難以得到滿足

一是部分居民在社區治理中獲得感不強。隨著城市社區治理機制不斷完善，社區治理的內容不斷豐富，在社區環境、服務、醫療、教育、治安等方面都有了長足的發展，但是有的社區依然存在著社區公共服務設施分散、服務功能薄弱、公共服務供需不匹配等問題，居民無法平等享有社區治理的成果，社區治理成果獲得感不強。二是部分居民社區的認同感不夠。社區認同感包括對社區服務主體的信任、對制度的信任等有助于社區居民形成合力的價值基礎和道德規范。在社區治理中，有的社區居民缺乏對社區各類組織的信任，參與社區治理的意愿不強烈，缺少社區治理的參與感、歸屬感和認同感。

三、黨建引領城市社區治理的路徑

黨的十九大報告提出，要加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。黨的十九屆四中全會強調，要堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體，健全社區管理和服務機制，構建基層社會治理新格局〔5〕。因此，我們要堅持黨建引領，積極探索社區治理新路徑，通過社區有效治理促進城市經濟社會發展、滿足人民群眾日益增長的美好生活需要。

（一）黨建引領多元主體參與社區共建

社區共建，需要明確不同主體的角色定位和職能要求，應在黨建的引領下，充分調動社會各方力量共同參與、共同施力。

1.堅持基層黨組織對社區治理的領導。首先，完善社區黨組織的結構，為發揮引領作用提供組織和人才支撐。在組織設置形式上，要充分融合社區內的黨員資源和組織資源，形成社區黨委為主體、小區黨支部為基礎的組織體系。探索建立“樓宇黨支部”“紅色黨支部”“愛心黨支部”等功能型黨支部，將“組織”建在家門口，調動社區黨員參與積極性。其次，完善社區黨組織工作方式，為發揮引領作用搭建平臺。通過整合資源，推行社區黨組織和駐區單位、企業黨組織實現有效聯動，形成區域化大黨建模式，實現資源共享、優勢互補、共駐共建的局面。開展支部共建活動，通過共建平臺，分享工作資源，交流工作經驗，解決人員、資金、場地短缺等實際問題。堅持基層黨組織對社區治理的領導，將各種社會力量動員和組織起來，形成人人參與、人人盡力、人人共享的良好的社會治理局面。

2.增強居民自治的內生動力。社區是由廣大居民共同組成的，居民是社區居民治理的主體力量和受益者。社區治理中，社區基層黨組織是連接政府與社區居民強有力的組織紐帶，不僅在引導社區自治中不斷將國家意志延伸并納入居民自治體系中，而且還規范著居民自治組織參與治理的方式，激發社區自治活力。首先，在居民自治過程中，基層黨組織借助豐富的組織資源和動員能力，能夠解決居民自治內生動力不足的問題。基層黨組織通過思想引導和利益關聯，就社區治理中各項問題與社區居民進行廣泛地溝通和交流，鼓勵居民參與到社區治理建設中來，逐步激發居民參與社區治理的主動性和積極性。其次，通過搭建居民參與議事平臺，提升居民參與能力。搭建居民參與議事平臺，不僅能提高居民參與意愿，提升居民歸屬感，還能調動居民的積極性。針對居民的現實訴求，通過平臺讓社區居民事前事中事后參與，自己發現問題、解決問題，增強社區治理中基層民主程度。

3.培育社區社會組織，促進協同參與。社會組織面大量廣，在參與社會治理過程中，要加強黨建引領作用，充分發揮社會組織在提供公共服務、調處社會矛盾、激發社會活動等方面發揮積極作用。一是引導社區居民自發組成共同關切的公益團隊或協會組織。發揮黨建引領作用，挖掘社區居民自有的資源為社區服務。居民通過這些自發成立的組織可以實現美化環境、加強治安、體育鍛煉、弘揚傳統文化、關愛兒童老人以及獲取科技知識等需求。二是引導社會組織積極參與社會治理。近年來，在各級政府的組織和推動下，社區的社會組織有了快速發展，為居民參與社區治理提供了多樣化渠道。政府通過購買服務項目，在政府與社會組織之間建立起一種委托—代理關系，將社會組織帶入基層社區治理領域，極大拓寬了居民參與社會治理的組織渠道，迎合了基層社會治理現代化的內在需求。由此，街道、小區居委會和居民代表構成了一個縱向的三級管理體系，而政府行政管理系統、社會自主管理系統和生活服務管理系統則形成了一個橫向的三級管理體系。

（二）黨建引領社區治理實現“三治”模式

實現社區“共治”，必須健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的基層治理體系，提升基層黨組織在社區治理中的政治領導力、思想引領力、群眾組織力、社會號召力〔4〕。

1.夯實社區群眾自治的基礎。區別于傳統管理理念，社區自治要通過黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐來實現。新時代加強基層自治建設，首先，要通過立法將基層黨組織領導下的治理結構和運行體制加以厘定，規范社區黨組織與其他治理主體之間的權責邊界。其次，要在社區自治組織建立過程中給予正確的思想政治的引導。基層黨組織憑借政治資源和組織資源，為社區自治組織協調解決場地、活動經費、活動內容單一等問題。當自治組織與其他治理主體間存在利益糾紛時，基層黨組織要加強組織間的協商，確保自治組織的良性發展。最后，要處理好政治建設、思想建設與組織建設的關系。把黨的基本路線和方針政策宣傳貫徹到基層，將黨執政為民的理念落實在基層，融入到社區治理的全過程中。要處理好整體統籌和因地制宜的關系，充分考慮城市每個社區，諸如城鄉結合部社區、城市老舊小區、城市中低高檔小區以及企業托管社區等不同社區，都存在人口成分、居民生活習慣、社區資源等差異性情況。

2.加強城市社區治理法治化建設。法治是社區治理的重要目標和必要手段，能夠為協調社區多元主體利益和關系提供權威性的保障，形成系統約束力。構建城市社區治理法治體系，推進城市社區治理法治化，必須始終把堅持黨的領導放在首位。首先，社區黨組織要堅持法治精神和法治理念。要維護社區居民合法權益，及時反映社區居民訴求，協調各方利益；發揮社區黨組織的凝聚力，協調、統一社區各項治理行為，促進社區治理力量形成合力；帶頭遵守和執行國家法律及社區自治規約，做積極踐行社區治理法治化的先鋒。其次，社區黨組織要加強社區法治宣傳工作。利用社區場地和組織活動為載體，提供定點法律服務、強化法律知識培訓，對社區居民進行法治宣傳教育，讓社區居民在參與社區治理和日常生活過程中將法治精神和法治理念入腦入心踐行。

3.發揮社區德治的內在控制力。德治是指以道德作為準繩約束民眾行為，以形成社會秩序及公序良俗的治理觀念及相關治理方式〔5〕。堅持法治和德治相結合，是新時代城市社區治理的基本原則。黨員思想道德、公民個人品德、家庭美德、社會公德等涉及社區治理的德治規范體系。在社區德治進程中，基層黨組織要發揮引領作用。一是加強黨員干部的思想建設，開展堅定理想信念、強化宗旨觀念、弘揚優良傳統與作風教育。二是持續深化社會主義核心價值觀教育，深入宣傳貫徹《新時代愛國主義教育實施綱要》和《新時代公民道德建設實施綱要》，樹立良好的社區道德風氣，形成社區人人講道德、家家有美德的良好氛圍。通過發動居民廣泛參與討論，制定社區公約和居民公約，在實踐中變成社區居民共識。三是利用組織優勢搭建德治平臺。通過室外廣場、綠地、室內閱覽室、活動室等社區公共空間，挖掘整合社會組織資源，搭建德治文化平臺。通過傳統文化加入德治文化再創造，豐富和創新傳統節慶的內容，引導社區居民積極參與，共同樹立社會主義現代文明的意識。同時鼓勵社區將家庭文明建設納入社會治理評價與考核體系，廣泛開展“星級文明戶”“文明家庭”等文明創評活動，定期開展文明評選表彰活動。借用儀式感的烘托，不斷強化廣大居民的責任感、認同感和使命感，以道德榜樣的力量促進社區風氣、良好家風的形成。

（三）黨建引領保證社區治理成果共享

共享是社區治理的最大目標，也是檢驗社區治理是否成功的標準。

1.堅持以人民為中心，推進社區發展和社區治理。在社區治理中，黨建引領能確保始終以人民為中心的發展理念，讓治理成果惠及每個人。一是要建組織強引領，成為居民的主心骨。以延伸黨組織觸角為抓手，建立黨內政治生活、黨員教育管理、便民志愿服務等制度，傾聽群眾聲音、回應群眾訴求，讓黨組織成為群眾真正依靠的主心骨。二是要積極推動治理重心向基層下移，使社區層面享受更多資源、服務和管理。三是提升社區生活品質與生態質量，加大社區生活環境、公共服務設施、社區公共安全和社區公共衛生方面的投入，讓居民居住更舒適、生活更美好。

2.以服務為抓手，不斷滿足人民對美好生活的向往需求。首先，建設基層服務型黨組織，堅持服務改革、服務發展、服務民生、服務群眾、服務黨員。服務要求是：功能定位明確服務，工作理念凸顯服務，工作重心轉向服務，重點任務聚焦服務，檢驗標準突出服務。服務根本是要把服務群眾落在首位、落在實位，要靠群眾的“口碑”檢驗服務是否到位。其次，通過加強社區服務建設，更好為社區居民提供精準化、精細化服務，將社區打造成“人民美好生活”的家園，改善人民群眾生活、增進社區福祉。

在推進國家治理體系和治理能力現代化的背景下，強化黨建工作引領多元主體參與社區共建，引領社區實現共治，保證社區治理成果共享。充分發揮基層黨組織的政治優勢和組織優勢，推動基層治理問題走上科學化、法治化的軌道，不斷提升城市社區治理水平，切實提升社區居民的獲得感、幸福感。

〔參考文獻〕

〔1〕習近平.堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化〔J〕.求知，2020（02）：4-8.

〔2〕中央文獻研究室.習近平關于社會主義社會建設論述摘編〔M〕.北京：中文文獻出版社，2017.

〔3〕本書編寫組編著.黨的十九大報告學習輔導百問〔M〕.北京：黨建讀物出版社，學習出版社，2017.

〔4〕姜曉萍.社會治理必須堅持共建共治共享〔N〕.人民日報，2020-09-16（09）.

〔5〕顧澤楠.我國城市社區德治的發展困境及突破路徑研究〔J〕.社會觀察，2020（12）：69-71.

責任編輯郭麗娟