推進家庭農場發展的思考

武焱 馬躍進

〔摘要〕家庭農場發展對促進小農戶和現代農業發展有機銜接、推進農業農村現代化和鄉村振興都具有重要意義。但目前家庭農場發展存在著法律地位主體不明、資金扶持力度不強、經營者和生產者素質較低、社會化服務體系不健全等問題。因此，推進家庭農場發展，應在明確其法律主體地位、進一步規范土地經營權流轉、加強財政資金和金融資金支持力度、加強職業農民培育、健全社會化服務組織、完善合作和聯系機制等方面下功夫。

〔關鍵詞〕家庭農場；主體地位；保障機制

〔中圖分類號〕F313〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2096-8442（2021）03-0045-06

促進小農戶和現代農業發展有機銜接，發展多種形式適度規模經營，培育新型農業經營主體，是增加農民收入、建設現代農業的有效途徑，是實施鄉村振興的必由之路。家庭農場是以家庭成員為主要勞動力，從事農業規模化、集約化、商品化生產經營，并以農業收入為家庭主要收入來源的新型經營主體，家庭農場發展對于農業供給側改革、實現農業現代化和鄉村振興具有重大意義。自從2013年中央1號文件提出“家庭農場”這個概念以來，家庭農場就在全國范圍內受到廣泛關注，在政府的重點培育扶持下，家庭農場在實踐中呈現蓬勃發展之勢。

一、家庭農場發展的必要性

（一）家庭農場是實現農業高質量發展的有效路徑

原農業農村部部長韓長賦在2020年6月5日（世界環境日）表示，要統籌考慮農產品產量、綠色發展、農業效益和農民收益，深入推進農業供給側結構性改革，走出一條產出高效、產品安全、資源節約、環境友好的農業現代化道路，以綠色發展引領支撐農業高質量發展和鄉村振興。2019年，中辦和國辦出臺《關于促進小農戶和現代農業發展有機銜接的意見》（以下簡稱《意見》）指出，促進小農戶和現代農業發展有機銜接，是鞏固完善農村基本經營制度的重大舉措，是推進中國特色農業現代化的必然選擇，是實施鄉村振興戰略的客觀要求，同時也是鞏固黨的執政基礎的現實需要。針對現實中存在的農業生產經營規模小而導致農業生產效率較低的問題〔1〕。《意見》明確提到，要通過啟動家庭農場培育計劃，采取優先承租流轉土地、提供貼息貸款、加強技術服務等方式，鼓勵有長期穩定務農意愿的小農戶穩步擴大規模，培育一批規模適度、生產集約、管理先進、效益明顯的農戶家庭農場。這肯定了家庭農場在推動小農戶與現代農業發展銜接過程中的作用。家庭農場豐富了農業生產經營形式，通過土地流轉實現規模化生產，并利用先進農業生產技術降低了生產經營成本；通過加強與農民合作社、農業龍頭企業的合作，實現了產銷一體化，有利于增加農戶收益。

（二）家庭農場是農業供給側結構改革的重要途徑

2016至2021年連續六年的“中央一號文件”都把深化農業供給側結構性改革作為當前農業農村工作的主線。農業供給側結構性改革不僅包括農業結構調整，還包括土地制度改革、結構調整、糧食價格體制和補貼制度改革，依托市場改革、政府職能的轉變，更加重視農業增效、農民增收和農村增綠的統一，從整體上提高農業的綜合效益、農產品的國際競爭力，真正走出一條產出高效、產品安全、資源節約、環境友好的農業現代化道路〔2〕。在農業供給側結構性改革進程中，需要去庫存、降成本、補短板，消化大量的農產品庫存，加快糧食加工轉化，促進農業結構調整和優化，同時，也需要在有利于資源節約的基礎上發展特色農業、高端農業、設施農業、綠色農業、循環農業、生態農業和有機農業，以改進農業增量資源配置結構，進一步化解農業生產發展中的結構失衡矛盾〔3〕。家庭農場是具有一定經濟規模以追求利潤最大化為目標的經濟組織，尤其是企業型家庭農場采取企業管理模式，在標準化、產業化、規模化經營方面具有較大的優勢。在有利于優化農業結構和保證糧食安全的同時，其具有的商品意識、市場競爭意識以及現代經營管理理念，能夠更好地促進糧食加工轉化，發展特色農業、生態農業，從而達到農業供給側改革的目的。

（三）家庭農場是發展生態農業和綠色生產的必由之路

在實施鄉村振興戰略背景下，社會大眾的生態意識日益增強，生態農業成為農業發展的必然趨勢。發展生態農業能夠有效改變以往農業生產過程中粗放型經營的方式，提升農產品的生產效益以及生產品質，推進農業標準化生產，實現農業可持續發展。發展生態農業的前提是實現綠色生產，綠色生產不僅能夠減少農業污染，滿足我國綠色興農的需要，還能在化肥、農藥“兩減”的背景下保障糧食安全。近年來，家庭農場是政府重點培育的生產經營主體，在實踐中呈現蓬勃發展之勢。由于家庭農場擁有更廣的信息、資金和技術優勢，就能夠更好地理解并執行綠色生產技術標準。家庭農場與龍頭企業、農民合作社聯合帶來的發展優勢，能推動農業生產的標準化、機械化和智能化發展，為實現農業綠色生產夯實基礎。

二、家庭農場發展存在的現實問題

雖然，家庭農場發展如火如荼，然而實踐中出現的諸多問題制約了家庭農場發展。

（一）家庭農場的法律主體地位不明確

目前，家庭農場缺乏國家層面的法律規制，其法律主體地位不明確，導致各地對家庭農場的認識不同，存在著認定標準不一、工商登記混亂等問題，這些都影響了家庭農場的發展，主要表現在以下方面：

第一，家庭農場主體地位不明影響家庭農場經營的規范化。一方面，一些經營者無法判斷其是否屬于家庭農場，其經營行為要按照什么規范進行；另一方面，對如何認定家庭農場的身份無所適從，不僅不確定自己是否需要登記或者備案，也不知道該去哪個部門登記或者備案。第二，家庭農場主體地位不明影響扶持政策措施的實效。近年來，國家針對家庭農場出臺了一系列的財政補貼和稅收優惠政策，但由于其法律主體地位不明確，出現了扶持政策落實不力的問題。實踐中發現，有些農業生產經營主體為了套取財政補貼和享受優惠政策，就注冊為家庭農場，其實并非嚴格意義上的家庭農場；有些則掛有家庭農場、農民合作社、龍頭企業等多個牌子，看國家對哪個經營主體政策優惠力度大，就選擇哪個牌子〔4〕。而有些農戶則由于對家庭農場注冊和認定標準不了解，沒有進行工商登記，雖然實際建立了家庭農場并按要求進行運作，但無法享受到本應享受的財政補貼和優惠政策〔5〕。

（二）家庭農場的資金扶持機制不完善

一方面，多數家庭農場的啟動資金來源為政府的財政資金補貼、家庭農場主的投資和親友之間的借款，生產過程的資金來源則為涉農金融機構信貸或者民間借貸。無法回避的問題是，政府的財政補貼即使能按時發放，也只是惠及部分家庭農場；民間借貸由于借貸利息高，使得融資成本增加。而農村信用社、農業銀行等涉農金融機構，則因農戶缺少抵押擔保、風險大，往往放貸很少，至于其他的商業金融機構則支持力度就更小。另一方面，目前我國農業金融立法表現為原則性規范，缺乏強制性規范①。農村信用合作社的改革是農業信貸立法的主要內容，表現為《農村資金互助社管理暫行規定》《貸款公司管理暫行規定》和《村鎮銀行管理暫行規定》三個銀監會發布的規章。由于法律在明確金融機構農業信貸義務方面的缺失，中國人民銀行等機構發布的規范性文件亦無法對金融機構附加法律責任，而只能以激勵性措施和倡導性意見為主。比如，2014年中國人民銀行發布的《關于做好家庭農場等新型農業經營主體金融服務的指導意見》和2015年中國銀監會發布的《關于做好2015年農村金融服務工作的通知》，都為指導性意見，缺乏強制力，操作性也不高。除此之外，在農業保險方面，《農業保險條例》為框架性規定，缺乏細化性規定，比如，農業保險補貼、監管和法律責任等規定的不明確和不完善。由于農業保險法律制度的嚴重欠缺，影響了農業保險作用的發揮，弱化了農民抗風險能力，同時也增加了金融機構的信貸風險〔6〕。資金短缺是目前家庭農場發展的一大障礙，急需完善家庭農場的資金扶持制度。

（三）家庭農場的經營者素質較低

現代社會的競爭歸根結底是人才的競爭、科技的競爭，尤其家庭農場的經營體現著集約化、規模化的特征，對農業技術人才非常渴求，對經營者的素質要求更高。然而，絕大多數的家庭農場特別是中西部地區的家庭農場都存在著經營者素質較低的問題。第二次全國農業普查數據顯示，較低的文化程度和科技素質是我國務農人員存在的問題〔7〕。家庭農場市場化水平的提高受制于經營者較低的受教育程度和學習能力，以及缺乏農業專業知識、法律和經濟知識；家庭農場集約化的發展則受制于經營者較低的科技素質和缺乏應用互聯網的接受能力。而造成該狀況的主要原因是對農民教育培訓不夠。目前農民教育培訓經費一般來源為基層財政撥款，尤其在一些中西部地區由于財力有限，用于教育培訓的支出很少，而且培訓內容的針對性和實效性不強，與農業生產經營實際相結合不夠，無法滿足農民對農業生產技術和生產經營知識多樣化需求。

（四）家庭農場農業社會化服務體系不健全

就現階段來說，我國的家庭農場農業社會化服務體系還不夠完善，政府部門的農業服務意識不到位，農民合作社發揮作用不夠，經營主體產業鏈合作緊密度不強〔8〕，加之農地流轉制度的不完善導致流轉不規范、不順暢。市場信息的公開、透明是影響家庭農場商品化發展的重要因素，而缺乏健全的農產品市場供求信息平臺制約了家庭農場的高質量發展。

二、推進家庭農場發展的對策建議

（一）確立家庭農場法律主體地位，規范家庭農場參與市場經濟行為

主體地位問題是家庭農場發展首先需要解決的問題。家庭農場實現規模化、集約化、商品化農業生產，要求明確其民事主體地位；家庭農場的經營性，則要求明確其商事主體地位〔9〕。家庭農場的民事地位和商事主體地位的確立，直接影響其參與市場經濟的行為。

1.家庭農場的民事主體地位應當為非法人組織。民事主體主要包括三類：自然人、法人、非法人組織。從家庭農場的組成來看，一般是由數個家庭成員共同組成一個家庭農場進行生產經營，顯然家庭農場不應屬于自然人的范疇，而應屬于組織。至于是法人組織還是非法人組織，可以從家庭農場的財產獨立性方面探討。法人與非法人組織最根本的區別，就是法人的財產具有獨立性。那么，家庭農場的財產是否獨立于家庭農場成員的財產？由于農業生產經營的特殊性和家庭農場成員組成的多樣性，家庭農場的財產很難與家庭農場成員的財產相獨立，故家庭農場不具有財產的獨立性，不屬于法人組織。非法人組織是指“不具有法人資格但可以自己的名義從事活動的組織體”〔10〕。因此，家庭農場應當屬于民法中的非法人組織。

2.家庭農場的商事主體地位應當為獨立的商組織。根據商組織的財產組織形式和責任形式進行劃分，現有的商組織包括獨資企業、合伙企業、公司和合作社四大類。實踐中，由于對家庭農場的主體地位沒有明確的統一的法律規定，全國各地對家庭農場的登記不盡相同，主要是個人獨資企業和個體工商戶，還有合伙企業、有限責任公司等。從財產責任形式看，首先，獨資企業的財產歸投資人獨自享有，以其獨有的財產對企業債務承擔無限責任。如若將家庭農場歸入獨資企業，那么家庭農場財產將對其債務承擔無限責任，也就是說家庭農場成員將對家庭農場的債務承擔無限責任。這將大大增加家庭農場成員的負擔，一旦家庭農場面臨巨額債務，將使整個家庭面臨破產的風險。由于家庭農場一般是數個家庭成員出資和經營，因此，家庭農場不宜歸入獨資企業。其次，合伙企業的財產性質雖然是共同共有，但是具有明顯的潛在應有部分〔11〕。合伙企業在成立之初，合伙人的份額就是確定的，而家庭農場的財產則完全為家庭農場成員共同共有，沒有份額問題。如若發生債務問題，合伙企業的合伙人在清償債務后可根據合伙協議向其他合伙人進行追償，而家庭農場成員則沒有此項權利，故家庭農場不宜歸入合伙企業。鑒于家庭農場不宜歸入現有的商事主體中，故應當明確家庭農場是一個獨立的商組織。

為推進家庭農場發展，就應抓緊對家庭農場立法，其好處在于，一是專門立法能夠解決家庭農場主體地位和基本權利、內外部關系，設立變更及終止等基本法律問題。二是專門立法有利于將家庭農場立法與農地流轉制度、農業扶持制度等有效融合，保護和促進家庭農場的發展。

（二）規范農村土地經營權流轉，推進家庭農場規模經營

1.轉變政府職能，發揮政府的主觀能動性。在發展市場經濟過程中，政府既不能是“運動員”又是“裁判員”，應明確角度和定位〔12〕。推進新型農業經濟主體發展，政府應為土地規范有序流轉創造良好的環境氛圍。一方面，政府主管部門應當優化農村土地經營權流轉服務體系，健全農村土地經營權公開流轉平臺，并做好相關政策咨詢、信息發布、價格指導等工作。通過農村土地經營權公開流轉平臺，家庭農場可以獲取規范的農村土地經營權流轉合同文本，了解流轉期限、流轉價格等信息，進而簽訂土地經營權流轉合同。另一方面，應當完善農村土地經營糾紛調解與仲裁機制，有效化解土地經營權流轉遇到的實際問題。

2.確立科學的土地經營權估價體系，提高農戶土地流轉的積極性。目前，我國在土地經營權流轉方面并沒有制定統一的價格和標準，但是土地流轉當中的價格又恰恰是人們所關注的焦點問題，這是流轉雙方都十分重視的。解決流轉雙方存在的信息不對稱問題，就需要建立一個農地估價的體系，通過這個體系解決土地流轉中因農民認知的局限對土地價格的不理性評估造成的損失。在具體實踐中，要結合流轉土地的實際情況，按照市場經濟的價值規律，以價格評估體系的方式實現土地價格的透明化，并予以公示〔12〕。由此，農民即可依靠該體系規避轉讓風險，保護自身權益，同時也提高了家庭農場經營者發展規模經營的積極性。

（三）加強財政金融支持力度，滿足家庭農場擴大生產經營的資金需求

1.加強對家庭農場的財稅支持力度。首先，財政部門要加大對農業生產經營的補貼力度，用于支持家庭農場基礎設施建設、農業生產設施建設、質量標準認證、市場營銷、技術創新與推廣、人員培訓等事項。要優化補貼結構和明晰補貼標準，加強資金用途監管，從而實現對家庭農場的精準有效補貼。其次，稅務部門要發揮稅收優惠在引導、鼓勵農業生產現代化、產業化、生態化方面的作用。一方面，要積極探索農產品深加工的稅收優惠政策，降低稅收負擔，激發經營主體的活力〔13〕。另一方面，通過農業技術稅收優惠，鼓勵家庭農場經營者創新農業技術、引進農業技術，實現傳統農業向現代農業的轉變。

2.加強金融機構對家庭農場的資金支持力度。第一，健全農村合作金融機構。農村合作金融機構以其“共有、共享”的特征在服務家庭農場方面較商業性金融機構更有動力和優勢，且彌補了政策性金融的不足〔14〕。合作金融機構專門為農民農業農村的發展提供資金支持，這在一些發達國家中早有先例，比如美國的《聯邦信用社法》和德國的《合作銀行法》。而目前我國的村鎮銀行等新型農村金融組織，應當積極探索適合農業發展的金融產品和服務方式，比如，與農業保險相結合創新金融產品，這樣不僅更加貼合家庭農場發展的現實需求，也有利于降低商業貸款的市場風險。第二，保險機構要加強對家庭農場的綜合保險服務。建立健全包括農作物生產和農產品運輸、儲存、加工、銷售等全流程風險保障體系，擴大農業保險覆蓋范圍。鼓勵保險機構創新農業保險產品，創新發展天氣指數、價格指數、農產品產量保險、小額信貸保證保險等新型險種〔13〕。

3.大力發展農業期貨在家庭農場發展中的重要作用。自2019年1月大連商品交易所在東北三省一區開展“新型糧食銀行”試點以來，初步形成了以“新型糧食銀行”為核心的“交割庫+糧食銀行+合作社”的玉米產、儲、銷“一條龍”服務模式，實現了糧食倉儲貿易企業與合作社的雙贏，對實施鄉村振興戰略、保護國家糧食安全、優化市場資源配置發揮了重要作用。這種合作模式對于家庭農場的發展同樣具有借鑒意義，可進行“交割庫+糧食銀行+家庭農場”的合作試點。

（四）加強經營者和職業農民培訓，提升生產經營能力

1.建立新型職業農民培育制度，提升家庭農場經營者素質。只有擁有高素質和綜合能力的新型職業農民，才能帶動我國家庭農場的發展。建立新型職業農民培訓體系，以農戶的實際需求為出發點，豐富培訓內容，創新培養模式，提高培訓的針對性和實效性，在分級培訓中要對經營者本身的素質進行分級，根據他們的知識基礎和能力基礎，引導他們強化自己的能力和素質。此外，在提高新型職業農民素質的同時，還要發揮其示范引領作用，引導更多農民轉變農業發展理念，接受科學、高效的農業發展方式〔15〕，推動家庭農場發展。

2.建立家庭農場與科研院所的合作交流機制。家庭農場發展離不開科研院所的科技支持，通過建立經濟技術合作機制，倡導科研機構、高等院校同家庭農場開展各種形式的經濟技術合作。農業科研、農技推廣機構要積極組織農技推廣人員，通過定向幫扶、技術培訓等方式，為家庭農場提供技術支持。建立“家庭農場+”的一對一幫扶機制，對幫扶組織給予政策優惠，推進經濟和技術的交流和進步。

（五）培育農業社會化服務組織，助推家庭農場集約化發展

1.積極培育農業社會化服務組織。包括針對家庭農場的機械化生產、肥料統配統施、灌溉排水、貯藏保鮮以及病蟲害統防統治等服務組織。同時要制定行業準入標準與監管體制機制，從源頭上規范服務市場行為，全方位優化農業社會化服務發展環境，為農業社會化服務有序發展奠定基礎〔16〕。要充分發揮公共服務機構、龍頭企業、合作組織和其他社會力量的作用，大力推動生產性農業服務業的發展。要在試點基礎上總結推廣社會化全程服務經驗，培育扶持農機、排灌、統防統治、烘干、倉儲等服務經營性組織，充分發揮農機、郵政和供銷等涉農服務綜合平臺的作用，構建多層次、多元化和多形式的農業社會化服務體系〔1〕。

2.結合家庭農場實際需求，創新服務方式。針對農業生產的不同區域、不同環節以及不同服務需求主體，把握社會化服務需求特征，創新服務模式。一方面，要根據家庭農場經營規模的不同、經營農作物種類的不同、生產技術要求的不同進行區分，對家庭農場進行個性化服務。另一方面，加強硬件設施建設，提高服務便捷性，降低服務成本，同時要圍繞多種形式的服務方式與管理模式，推動大數據與物聯網在農機服務、綜合農事管理、產銷對接等方面的有效應用，提高農業社會化服務信息化水平，助推農業社會化服務規模經營與效率的提升，為家庭農場高質量發展提供高效服務。

（六）完善合作與聯系機制，提升家庭農場商品化水平

1.密切與相關市場經營主體的合作，拓寬農產品流通渠道。一方面，家庭農場應加強與電子商務平臺的合作關系，拓寬農產品流通渠道。同時要鼓勵電子商務平臺通過降低入駐門檻和促銷費用等方式，支持家庭農場發展農村電子商務。另一方面，家庭農場應加強與龍頭企業、農民專業合作社以及社會化服務組織的合作，通過形成產業化聯合體，在品種選擇、技術應用、生產資料采購、產品分級、品牌建設、產品營銷、倉儲、運輸等環節合作提升生產經營效率。同時，還要積極鼓勵家庭農場發展農產品初加工產業、休閑農業、創意農業，發展生態農業，促進二三產業融合發展。

2.密切與農業物聯網的聯系，推動農業供給側結構改革。農業物聯網在我國農業現代化建設進程中前景廣闊。一方面，家庭農場通過密切與農業物聯網的聯系，能夠不斷為推進農業供給側結構性改革提供動能，實現我國現代農業的升級改造。另一方面，家庭農場的規模化經營和集約化生產也為農業物聯網的推廣提供了實施載體〔17〕。政府相關部門應在實施農業物聯網項目時向家庭農場傾斜，不僅有利于提升家庭農場的商品化水平，也對推動農業供給側結構性改革具有深遠意義。

〔注釋〕

①《農業法》第45條規定“國家建立健全農村金融體系，加強農村信用制度建設，加強農村金融監管……國家通過貼息等措施，鼓勵金融機構向農民和農業生產經營組織的農業生產經營活動提供貸款。”

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責任編輯曉晨