基層社會多元共治“何以可能”：基于協商民主視角

羅自剛

〔摘要〕新時代我國基層治理改革與發展，需要著眼“后常規時代”科學發展與公共治理的互動趨勢，不斷推進理論工具創新。構建基層社會治理新格局，要以社會主義協商民主為路向，以建構現代多元共治體系為重點，推進基層治理系統性再造。主要包括：強化以人民為中心的多元價值治理、探索“村（居）民作主”的有效方式、精細設計多元參與機制、扎實推進基礎性建設、全面實施文化塑魂樹人工程。推進基層社會多元共治是一項系統工程，必須以堅持黨的領導為根本保證，以人民參與為根本動力，以系統性改革為根本方法。

〔關鍵詞〕后常規科學；協商民主；基層治理創新；多元共治

〔中圖分類號〕D267〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2096-8442（2021）03-0015-12

一、問題的提出

基層是國之基石。基層治理現代化是國家治理現代化的基礎和重要組成部分。中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾發生了關乎全局、影響深遠的歷史性變化，驅動經濟社會發展深層次變革（包括城鄉基層社會的內在性重建與重塑），就對創新基層治理、有效回應社會主要矛盾變化提出了迫切要求。近年來，與實踐相呼應，基層治理創新與發展成為學術研究的熱門領域，并形成了一批研究成果，也因此，我國的基層治理開始步入理論與實踐交互作用的良性循環期。

綜合諸多研究成果，學者們對基層治理的研究呈現以下總體特征：一是在研究內容上，既涵蓋基本理論、基礎理論問題，又觸及應用型、實踐型問題，但前者顯然成為研究重心、被學者廣泛聚焦。二是在研究對象上，既圍繞鄉村這兩級“基層的基層”進行研究，也把縣（區）級治理納入研究視域，但前者即鄉、村兩級治理研究無疑吸引了更多的學者研究興趣和學術資源，特別是圍繞村民自治，學者們對村級或村莊治理展開了深入研究，相關成果亦呈井噴之勢。與此相較，對縣級治理的關注與研究相對欠缺熱度。三是在研究方法上，既綜合運用文獻研究法、歷史研究法、邏輯推演法等規范性研究方法，又運用問卷、田野訪談、案例研究等實證方法，但前者顯然成為主流性選擇。四是在研究目標上，既有以發現問題和提出問題為主旨的描述性、解釋性研究，又有以解決問題、提供對策或政策建議為主要取向的建構性研究，但前者占比更高。五是在研究的區域性選擇上，既有對發達地區基層治理的興趣性、學習性聚焦，又有對欠發達地區的情感性、責任性傾注，兩者占比幾乎不分高低，然而研究區域選擇的極化，讓中部地區基層治理成了研究區域選擇的相對冷門。

針對以上特點，筆者認為，基層治理作為我國推進治理現代化戰略的相對短板，與長期以來基層治理中理論和實踐“兩張皮”式運行有一定關系，總體上看，理論對基層治理實踐的指導和跟進不足是不爭的事實（當然原因是多方面的）。同時，研究對象和研究區域選擇的完整性、覆蓋性或組合互補性，也關系到研究成果的整體質量和效用，比如，縣鄉村三級本來就是一個不可分割的基層治理整體，三者互為因果，人為地切割開來研究難免就事論事。此外，基層治理從根本上說是廣大群眾直接參與的“原汁原味”、自然真實的實踐活動，這里才是理論誕生和被檢驗的第一現場。故而在研究方法上應該將各類規范性研究方法與實證研究相結合，甚至所有各類方法最終都要經得起實證檢驗。基于以上思考，本文的研究思路是，以中部地區縣域整體層面的基層治理創新為研究對象，試圖通過理論分析和實證研究的結合，呈現一個真實的完整的基層創新案例，最終通過對它的研究，從中析出某些有益的經驗或啟示。

二、協商民主視閾下的多元共治：“后常規科學”背景下基層治理的創新方向

（一）“后常規科學”：攸關“后疫情時代”治理的理論工具

科學史家托馬斯·庫恩在科學發展模式理論中提出了“常規科學”〔1〕7的概念。常規科學是科學發展模式演進過程中的成熟階段。在常規科學階段，科學共同體有共同遵守的規范或“范式”〔1〕7。“范式”是常規科學形成的標志，它提供了一套規范化的解題思路、解題方法及知識質量標準。科研人員正是在范式的價值引領和工具幫助下，進行著改造主客觀世界的各種“解謎”活動，推動各類科學及學科向前發展。但另一方面，范式的作用也使得科學研究的范圍與視野受到限制，正所謂“科學之內是科學，科學之外無科學”，對范式的信奉和遵從，科學不再鍥而不舍地去開辟新領域、發現新現象，“實際上這些新現象出現在科學家面前，他們也往往熟視無睹；也不會發明新理論，他們往往是新理論的最后接受者，甚至終生拒斥”〔2〕。

“后常規科學”源于人們對科學日新月異發展下常規科學遭遇的沖擊和挑戰的反思。20世紀80年代以來，人們對全球氣候、生物多樣性、基因工程、食品、核利用等現代科技應用領域的關注，引發了諸如生態環境、人類健康、社會價值觀、倫理標準等爭議，傳統的管制型政府治理模式陷入高度的復雜性和不確定性之中，面臨科學、民主與法治的立體型困擾，由此對“常規科學”的現實應對能力提出了挑戰。20世紀90年代初，福特沃滋和拉維茨提出“后常規科學（Post-normal Science）”這一概念，用來描述事實不確定、價值有爭議、利害關系大、決策緊迫的問題情景中的科學研究。他們以風險評估為主要內容，以決策利害程度（Decision Stakes）和系統不確定性（Systems Uncertainties）為分析維度，定性的勾畫出了“科學應用于決策”的三級層次或三種情形（見圖1〔3〕）。

圖1中，以“系統不確定性”和“決策利害”為關聯指標，勾繪出科學支持決策的三級遞進結構。在“應用科學”層面即低風險、較高確定性情景下，人們可以應用相關科學解決問題，決策基本可控，所涉風險較低，科學對社會負面沖擊較小。而在“專業咨詢”層次，問題利害程度或系統不確定性的進一步提升，使得決策者喪失通過獨立的科學應用而有效決策的能力，從而借助專業咨詢力量，幫助解決關聯性信息繁復或多元價值交織帶來的“公共選擇之難”問題，以此降低決策風險。而當風險累積、甚至呈幾何級數加劇，超出專業咨詢所能駕馭的范圍，這時的科學即為“后常規科學”。在這一階段，常規科學所奉行的科學研究“問題假想”方式、求證方法和解題思路都不再具有公允性和唯一性，而有著分歧性、存在多元化的備選，這種備選或甄別已不再是純粹的技術性問題，更是帶有價值取向的抉擇。“科學知識的研發與應用，已經完全延伸到科學之外的領域，關聯到不同價值選擇的判斷問題，不確定性和爭議性相當大，不是某一自然學科所可以解釋與應對的，公共決策的整體風險包含了除自然科學風險以外的社會、倫理道德、生態環境等方面的風險?！薄?〕可見，“后常規科學”得以提出和建構的基本要素，就是在常規科學范式中尚未凸顯的問題不確定性因素和問題所負載的價值。為此，“后常規科學”論者倡導復雜性治理，將決策研究還原到諸因素盤根錯節、變幻不定的自然和社會系統中，并始終保持價值觀的清醒，以有效的價值治理促進風險治理和不確定性應對。在后常規決策情景中，“我們所需要的不是科學知識夠‘真’夠‘確定’，而是要求科學知識的質量。這指的是相關的科學信息如何更適用于當下的問題情景，在這一具體情景中可以采用。”〔3〕綜上所述，“后常規科學”帶有批判性的哲學訴求，代表了不屈從傳統（常規）科學、追尋與社會變化同步的更好真理的努力，特別是其暗含的科學民主化的價值主張，對于今天的科學研究，比如基層治理科學的研究具有比較強的現實意義。在“后常規科學”時代，基層治理作為一門科學，它不只是官僚精英、知識精英和技術精英的事業，而是一項從根本上由基層干部群眾創造性實踐構成的整體性事業。這意味著，對待基層治理，不能只限于教室、實驗室進行討論，而是要走出學術殿堂，走向基層社會。

“后常規科學”為“后疫情時代”的治理現代化提供了理論啟迪。我國正處于新全球化、第四次工業革命、社會轉型發展、疫情防控常態化等“多重疊加”的歷史交匯期，公共治理面臨各式各樣的結構性風險挑戰。在此背景下，“后常規科學”對科學知識及其應用的反思性、批評性與前瞻性建構，為“后疫情時代”的國家治理（包括基層治理）提供了有益的理論借鑒。在后疫情時代，面對社會價值觀、社會結構乃至世界體系的重構，“常規科學”所推崇的所謂“范式”及其實踐機制（比如“同行評議”），難以有效應對未來世界的深層變革。一味強調專家話語權或專家治國，難免引致社會風險。而“后常規科學”提出的諸如“擴大的事實”“擴大的同行共同體”等價值觀和方法論，無疑有著常規科學所不及的治理性優勢。未來治理中，官方話語的合法性、專業知識的效用性、公共決策的科學性，更多的是體現在與諸多“外部性”因素的結合、特別是與異質性要素的耦合中，說到底，無論看似多么科學的治理也要以社會、特別是利益攸關方的認可和接受為前提。為此，未來治理應該打破常規科學的認識論和方法論桎梏，走向“后常規科學”取向的治理：價值導向上要高度重視未來治理中價值爭論和爭端常態化、普遍化的趨勢，從“一事一目標”提升至“一事多目標”，并更多地考量道德、利益等因素；治理主體上從“內部”單一體轉向“內外結合”的共同體；治理手段上要直面權威信任危機，從“行政推動、專業驅動”的權威化手段轉向民主化手段，特別是對一線實踐者知識的充分尊重和應用?？傊?，在“后疫情時代”，“后常規科學”將以其與社會、與治理之間的更緊密互動，而展現其作為一門真正公共事業的影響力。

（二）協商民主視閾下的“多元共治”

以上分析表明：“后常規科學”的價值取向之一，是基于“決策者獨立行動→專業咨詢介入→擴大的社會性參與”主體建構邏輯的大開放、大參與，推崇的價值機制是內外協同行動或多元合作。這與近年來悄然走熱的協商民主理論的價值內核和價值機制具有高度的契合性?！皡f商民主”（Deliberative Democracy）概念最早興起于20世紀80年代的西方，約瑟夫·畢塞特在《協商民主：共和政府的多數原則》一文中首用該概念。協商民主就是公民通過自由平等的對話、討論、審議等方式，參與公共決策和政治生活。在中西方通用語境上，協商民主的基本內容包括：基本內涵是通過多元合作創造公共空間以討論公共問題，即政策問題的公共商議；價值目標是用對話去代替對抗和對立，求得一種盡可能的社會和諧；基本原則是遵循在平等的基礎上尊重彼此的利益區別，通過協商求得一致；內在機理是使公民看到個人行為與較大共同體利益之間的聯系，從而承擔自己對于公共利益的責任；內在優勢是既關注決策的結果，又關注決策的過程從而拓寬了民主的深度；既關注多數人的意見，又關注少數人的意見從而拓寬了民主的廣度。當然，我國擁有自己深厚的文化底蘊，自古以來崇尚合作、和氣、和美、和衷共濟；有自己的國情，比如人口眾多、地域遼闊、區域差別很大、經濟文化發展不平衡，與其他國家有所不同。為此，必須根據自己的國情探索和建設中國特色社會主義協商民主?；趯ξ覈鐣髁x民主政治建設規律和經驗的深刻認識和總結，黨的十八大報告第一次使用“協商民主”概念，提出“要健全社會主義協商民主制度、推進協商民主廣泛多層制度化發展”的重大課題。黨的十八屆五中全會強調：“加強經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益問題的協商，依法保障人民各項權益。”黨的十九大報告指出：“加強協商民主制度建設，形成完整的制度程序和參與實踐，保證人民在日常政治生活中有廣泛持續深入參與的權利。”值得指出的是，相比作為基本政治制度的“政治協商”，協商民主的主體涵蓋面更大更廣，協商的渠道進一步拓寬，協商的形式更加多樣化，協商的內容進一步擴展。也因此，黨的十九屆四中全會報告指出，堅持社會主義協商民主的獨特優勢，統籌推進政黨協商、人大協商、政府協商、政協協商、人民團體協商、基層協商以及社會組織協商，構建程序合理、環節完整的協商民主體系，完善協商于決策之前和決策實施之中的落實機制，豐富“有事好商量、眾人的事情由眾人商量”的制度化實踐。由此，基層協商有了明確的最具權威性的官方表述，正式進入到官方話語體系中。

從官僚理性之治走向協商民主之治，是“后常規科學”視閾下基層治理改革創新的目標方向。從我國基層治理現實來看，隨著工業化、城鎮化的深入推進，經濟社會發展呈現出系列新特點新趨勢，傳統的基于官僚和技術理性的基層治理模式，已不適應新時代復雜的基層治理場域和場景。一直以來，基層治理傾向于采用官僚制認可和推崇的政策方案、治理策略、管理手段，試圖對基層治理領域中廣泛存在的不確定性進行管控或引導，甚至通過抑制民眾情感、認知和訴求的個性而求得“總體性社會”的穩定，由此引發了一系列問題。比如，城鄉基層官僚組織體系的環境適應性下降，基層特別是鄉村“社會生活共同體”建設難度加大，基層民眾維權的活躍與社會秩序的脆弱并在，國家基層政權建設面臨深層考驗等等。導致上述問題的原因是多方面的，但從“后常規科學”視角考察，一個重要因素是基層官僚體系固化僵化與充滿不確定性、復雜多變的基層社會之間的沖突?！盎鶎诱扇鹘y的硬治理手段和方法已經不能有效解決新問題，應當從社會干預疏導能力、合作共治能力等軟治理能力進行基層政府的治理能力建構。”〔5〕

綜上，不論是從治理科學演進趨勢還是著眼基層實踐，面對“后常規科學”時代、特別是后疫情時代基層治理的挑戰，需要探索適應復雜治理場域、更加人性化和民主化的基層治理方案，這就是協商民主取向的多元互動治理（簡稱“多元共治”）。不同于原有的官僚理性之治，多元共治的本質是基于現代性建構的民主治理，涵蓋了以下基本性變革（見表1）。其顯著特征是從傳統的線性化官僚理性之治，轉向非線性的建構主義治理。相較于理想主義和制度主義的社會行為分析范式，建構主義在對社會共同體的集體行動研究中，建立起社會結構、共同意識及理性利益“三位一體”的理論框架，致力于復雜社會治理內在邏輯與規律的發掘，提升了理論對相關實踐問題的解釋力。以建構主義為取向的多元共治主要表現在：治理理念上不只是工作目標和職責任務導向，而是多元價值和多元目標導向，本質是公共性和責任性導向；治理主體上不再是話語上的多主體掩蓋下的實質性單一主體（即官方主體），而是真正意義上的主體多元化。與此相關，從少數人掌控話語權、多數人陷入話語被動和話語弱勢向話語權的社會性回歸、民本性回歸；治理知識上從狹義的政治精英知識、技術專家知識轉向廣義的或后常規科學的知識亦即大眾取向的實踐知識；治理結構上從基于官僚等級制的集權式治理，轉向放權或分權取向的跨層級、跨部門、跨地域、跨官民的合作式治理；治權運行上不是自上而下的行政命令，而是多向度運行特別是強調自下而上治理；治理手段上不是拼人力，而是現代科技手段的充分運用。

三、基于多元共治的基層治理系統性再造：中部S縣基層社會治理創新實踐及其邏輯

（一）案例簡述

中部S縣是M省一個歷史悠久、轄7鎮5鄉399個行政村、人口接近40萬的大縣。隨著工業化、城鎮化發展的加快，該縣近些年經濟發展較為迅速，2018年人均地區生產總值近45000元，在全省排名靠前。但與此同時，在社會領域，一些深層次矛盾日益凸顯，甚至一度以信訪極端事件成了出名的信訪大縣。面對改革發展穩定中的基層治理難題，該縣一方面集中精力和資源整治和解決突出問題、典型問題；另一方面深刻剖析造成社會治理難題的內外原因，進而從根本原因切入逐級分解，積極探索有效推進基層治理和服務的機制和辦法，走出了一條以縣域基層治理創新促進社會全面進步發展的新路子。著眼新時代的基層治理，在新的起點上，該縣并沒有滿足過去取得的成績。從2019年6月開始，S縣啟動基層社會治理現代化行動計劃，頒布實施《新時代加快推進縣域社會治理現代化的實施方案》。由此，S縣基層治理創新工作切換到縱深推進或改革攻堅階段。

通觀S縣基層治理創新實踐，可以基本劃分為先后相繼的兩個階段。

第一階段：基層治理創新之“基本建設階段”或稱制度建設階段。S縣基于本縣基層治理現狀及原因的全面深刻剖析，以強化村民自治能力為根本抓手，在縣鄉村三級層面推進系統性和基礎性的組織建設、制度建設，切實補短板、強弱項。一是堅持問題導向，并結合基層治理特點，組建縣鄉村三級社會服務管理中心，作為面向基層的綜合性服務與管理機構。二是遵循基層治理規律，集中資源于“強化調解、服務群眾、綜合治理”三大工作，通過治標與治本的結合全面夯實基層基礎。三是健全信息化支撐、財力保障和考核評價三大機制，切實保障基層治理的高效運轉。這三者，全面涵蓋了基層治理“誰來治”“治什么”和“怎么治”三大基本問題。具體實施中，強調整體一盤棋，上下對接，部門聯動，關鍵是科學劃定層級間、部門間權責事項邊界，形成基于縣委縣政府總體設計下的工作合力；突出分類實施，處理好全域統一性與各鄉、各村差異性的關系，增強精準性；堅持立足當前、著眼長遠、注重打基礎，積小勝為大勝，明確時間表、路線圖和作戰方案，以責任到位確保落實到位；突出制度創新，強化制度集成和制度執行，以制度現代化驅動、提升縣域基層治理現代化。

具體以制度創新來說，其發力的重點就是在基層治理的各種卡脖子問題上力求制度創新和突破。比如，三級社會服務管理中心的建立，致力解決以往基層治理“多龍治水”但綜合性機構缺失而存在的零散混亂、死角無人管等問題。特別是以“政事分開、民事民辦”為改革方向，在所有行政村組建“民事管理委員會”，輔以政府購買服務，開辟出了一塊讓村民自己處理民事、自我服務的“試驗田”，有效解決了過去村級組織服務村民“缺專職、不扎實、不系統、不夠強”的問題。又比如，大力全面暢通群眾訴求渠道，包括縣社會治理指導中心24小時隨呼隨通隨答的民情熱線、各鄉鎮專設的綜治辦開通的全天候接訪電話、縣四套班子領導在縣信訪接待大廳的全天候輪流接訪、黨員干部帶案下訪約訪，等等。再比如，“服務群眾”。往大處說，它是涉及民生民計的大文章，往小處說，又是“一枝一葉總關情”的精細耐心事，構成基層治理的治本之策。S縣強化把保障和改善民生作為一切工作的出發點和落腳點思想，從夯實社會治理的基礎工程出發，持續加大民生保障力度，包括建立設施農業發展基金、“五老”關愛基金、弱勢群體扶助基金、涵蓋20多項事關群眾切身利益的公益基金和斥巨資建成的一批重點民生工程，等等。同時，縣委書記、縣長帶頭轉變作風、簡政放權，通過全面檢視梳理，最終將與群眾利益密切相關的121項職能全部下沉到鄉、村兩級，一舉實現“群眾事，身邊辦”，服務群眾零距離。

第二階段：基層治理創新之“拓展深化階段”或稱文化培育階段。作為全國深化拓展新時代文明實踐中心建設試點縣，S縣以基層文明實踐創建為抓手，深入探索新時代下縣域基層治理可持續發展之路。在領導和組織架構上，縣鄉村層級相應成立黨政和支村兩委“一把手”負責的工作機構，實行縣鄉村三級聯動。在工作重點上，著力解決文明實踐“誰來做”“怎么做”的問題。在充分發動黨政機關、事業單位和城鄉社區居民參與的同時，充分吸納社會組織、民間團體、企業、“兩新組織”、廣大志愿者等主體融入其中，使文化創建融入基層社會的每一根“毛細血管”。在解決文明實踐“誰來辦”問題的同時解決“怎么辦”問題，實施“項目聯辦”，推動文明實踐項目化、品牌化。各個鄉鎮依托自身特色文化、歷史沉淀和資源稟賦推出各具特色的文明實踐主題，圍繞文明實踐主題開展豐富多彩的文明創建活動。圍繞基層文明創建“怎么辦”，還建立了成效聯考、全域聯創的工作機制，以制度促規范、以考核促成效、以全域促提升，牢牢守住農村思想文化陣地，推進新時代文明實踐活動常態化、持續化、長效化。在具體推進方法上，以公益和志愿建設為載體、為平臺、為抓手，將基層文明實踐創建這一高度抽象化的系統性工程具體化、簡約化、可操作化。也正是對“工作抓手”找得準、做得實，從而才會對縣域各單位、各方面組織和全體民眾產生比較強大的磁吸力，使得建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體有了較廣泛的群眾基礎。目前，S縣已形成包括縣鄉村三級黨政及自治體一把手在內、覆蓋社會各組織和廣大群眾的龐大志愿者隊伍，包括由縣長擔任總隊長的縣志愿服務總隊，及下設的100余支志愿服務分隊、500余支志愿服務小隊。廣大志愿者以傳承優秀文化為己任，進村入戶，貼近群眾，用老百姓喜聞樂見的語言和形式，開展理論進村入心、生產幫扶、弱勢關愛、衛生健康、情感心理、環境清掃等各類志愿服務。潤物無聲，成風化俗，以文化人，一個個看似不起眼的“微志愿人”活躍在城鄉社區，為人民生產生活和基層治理發光發熱。如今，S縣新時代文明實踐創建活動已成為兼具政治引領、思想教育、政策宣傳、理論武裝、文化傳播、文明培育、惠民服務等多功能的綜合性陣地，成為助力經濟社會發展、助推基層治理創新的有生力量。

依托制度創新和文化培育，S縣基層治理創新實踐取得了比較顯著的成績，不但以信訪維穩績效的根本好轉摘掉了信訪大縣的帽子，還以自身的改革創新樹立起了基層治理創新的一個積極典型，受到中央有關部門領導的充分肯定，并在全國基層治理相關座談會上作交流。

（二）S縣基層治理創新的內在邏輯

從經典理論出發，基層治理應是暢通國家和社會關系的樞紐性存在，基層善治是促進國家和社會融合、進而最終實現國家向社會回歸的必要條件。著眼“十四五”規劃和2035年遠景目標設定的社會治理和服務重心下移目標，基層治理將在發展和保護群眾基本權益、保持社會穩定和增強社會活力、加強基層政權建設、鞏固黨的執政基礎中承載更加重要的使命和任務。S縣切實強化大基層觀、大治理觀，以基層治理系統性再造為主題，以推進縣域治理主體多元化整合、治理要素多樣化融合、治理結構多重化耦合為重點，努力打造人人有責、人人盡責、人人享有的基層治理共同體，為當前基層治理創新提供了一個積極的案例。

1.重視“以人民為中心”的多元價值治理，解決價值選擇中權威“先入為主、大而泛之”問題。如前所述，“后常規科學”理論主張從價值治理角度加強風險社會治理和不確定性應對。新形勢下，如何適應基層社會由“總體性社會”向多元化社會轉換的現實，及時回應群眾多元化的價值訴求，成為基層打造多元共治格局的一道難題。為此，S縣把民眾訴求管理作為社會主要矛盾深刻變化下基層治理創新的一個關鍵切入點和績效生長點，充分發揮各級政府組織和群眾自治組織的中流砥柱作用，推動建立包括需求調查和需求回應在內的訴求管理體系。首先，暢通民意表達是其關鍵抓手，也是解決制約基層治理發展的深層次“卡脖子”問題的攻堅指向。針對“訴愿難”這一關乎基層社會穩定的源頭性問題，S縣在已有的信訪管道、媒體渠道及相關制度基礎上，系統構筑“下連每個村（居）民、上接縣委書記和縣長”的全鏈條、無縫隙民意通道，筑牢有效排解社會負面情緒的“泄洪閘門”。具體包括：村莊的“網格長+專職調解員+民事管理委員會”、鄉鎮的“綜治辦+矛盾糾紛調解室+便民服務大廳”、縣“社會治理指導中心”，以及四大班子領導輪流接訪制度、黨員干部帶案下訪約訪制度、信訪代理制度和部門陪訪制度等配套制度。在此基礎上，寓民意管理于民意表達、民意調查和民意處理全過程中，通過“黨組織-政府-社會”協同，積極引導和提升民眾合法表達，治理非法表達，在全社會形成風清氣正的民意氛圍和充滿“正能量”的理性民意，推動基層訴求表達健康有序發展。其次，加強基于群眾需求對接的公共服務?？陀^說，現在許多地方基層的公共服務意識和公共服務行動得到了空前加強。但是，基于群眾需求嚴密對接的公共服務供給卻是不足的，其中所謂的無效供給現象還比較普遍，由此加劇基層社會矛盾，造成治理窘境。而S縣比較可貴之處，就是基于問題導向和群眾需求對接，切實轉變職能，全力打造透明服務，致力改善民生民計：以貼近群眾需求為原則，系統推進黨政職能下沉，形成了“一線治理”和零距離服務的導向、氛圍和機制；以解決群眾不滿為突破口，全力打造城鄉基層廉潔與廉政，嚴格規范基層公權運行，形成了基層“微權”領域的風清氣正局面；以滿足多樣化、動態化需求為目標，通過政府、市場和社會力量的有效結合，切實改善民生民計，維護公共服務公平正義，實現公共服務供給的個性化、人性化。S縣十分重視并充分發揮市場和社會在提供個性化服務中的作用。通過合理引入市場機制，培育壯大社會組織力量，建立起多元化、專業化、人性化的基層服務體系。在具體做法方面，諸如其打造的創業實訓基地，開展的“響應式”“微公益”志愿服務，以項目為導向的政府購買公共服務機制等等，都體現了以優質公共服務提升基層治理能力和治理質量的努力。

2.探索“村（居）民做主”的有效方式，解決基層治理根本性主體虛化或弱化問題。“讓民作主”作為一個民本和民主向度的政治學概念，這些年得到空前傳播，但要真正落實卻是對各級治理理念、治理能力、治理作風的一個重大考驗。S縣緊緊抓住轄區大多數矛盾（占比80%）來自農村這一實際，從完善村民自治這個既有的組織和制度平臺入手，堅持“有事好商量，群眾的事群眾商量著辦”，創造性推出“一會兩隊”架構的“讓民作主”實現機制。一是成立“民事管理委員會”。該委員會是從屬于村民委員會、具體負責日常村級事務管理的一個集自我化解、自我疏導、自我管理、自我服務功能于一體的群眾組織?！按逯惺聞沾迕褡髦鳌笔瞧浔举|特征。二是與民事管理委員會相配套，充分利用退休政法干部資源和鄉村熟人社會下的“名人”資源，組建“格長隊伍”和專職民調員隊伍，致力于做實人民調解、筑牢社會穩定的第一道防線。當然，推進“讓民作主”不等于就能解決所有的基層問題，諸如征地拆遷、勞資關系、村企關系、農村環保等熱點領域。針對依靠群眾自身力量難以解決的問題，縣委縣政府推動成立行業調解組織，最終形成了司法、行政、行業、民間“四位一體”的無縫隙矛盾聯調格局。值得指出，作為協商民主的一種形式，“基層協商”是黨的十九屆四中全會提出的發展基層民主、創新基層治理的新命題。然而，在中國廣袤的城鄉社區，基層協商究竟應該怎樣推進卻是需要各地創造性探索的。在現有的村民自治組織和制度框架下，村民大會的“全民參與性”決定了其最適合基層協商，但要真正作為一個經?；幕鶎訁f商平臺卻面臨啟動不便、操作難度大等問題。村民代表會議雖然啟動相對簡易但畢竟也不是一個日常性運作機構。而S縣“民事管理委員會”和“兩只隊伍”這一治理機制的建構一定程度上正彌補了以上不足，對于開展鄉村基層協商具有積極的嘗試意義?！懊袷鹿芾砦瘑T會”和“專職民調員+網格長”的組織隊伍，構成S縣做實、做細、做深“讓民作主”和“村級協商”的創新性制度設計?？梢灶A期，隨著社會主要矛盾變化的深度演進，“十四五”時期人民群眾對包括知情權、參與權、表達權、監督權等在內的公民權利將更加珍視，因而基層治理應該適應未來發展趨勢，有計劃有步驟地推進基層協商、積極促進“讓民作主”。

3.致力“開放融合、多元參與”有效機制的構建，解決基層合作治理“技術路徑保障”不力問題。S縣推進基層多元共治，從機制的建構來看，首先表現在總體導向上，基層政治精英“開明”和“開門”，推動構建帶有“內部多元主義”性質的精英-平民治理共同體。縣鄉兩級黨委和政府積極轉變管控性社會治理思維，重視和謀劃以人民多元性參與促進源頭治理、系統治理、綜合治理、精細治理；在政府倡導和推動下，市場主體、社會組織、民間組織和城鄉居民通過各種平臺參與基層事務協商和治理。其次表現在多元共治具體機制構建上，既在宏觀層面進行統籌考量，作出基于問題導向和條件承受力的優先性選擇與安排，又在微觀層面加強精細化設計。在宏觀層面，S縣優先選擇了諸如社會矛盾調處化解、基層群眾公共服務、基層社會自治體日常管理等或緊要性程度高、或操作相對容易的領域進行多元共治機制建設與探索。就共治機制建設的大方向而言，一方面突出基于“縣鄉村三級社會服務管理中心”機構設置的“上下聯動、矛盾聯調、問題聯治、平安聯創”新格局創建；另一方面大力推進橫向“黨政軍民學，東西南北中”之間的協同合作。而后者又是多元共治機制的重要孵化點，這其中，司法、行政、行業、民間“四位一體”矛盾聯調機制無疑是S縣探索多元共治機制的特色化成果。據S縣縣委公開信息，在該縣某村馮姓村民因心臟病瘁死于某工地墻外、村干部因派系之爭不當甚至惡意介入而引發的群體鬧訪事件中，通過縣委書記、副縣長、公安局、公檢法司宣講組、新聞媒體等各方主體的通力合作，成功阻止了事態向“甕安事件”的惡性演變。此例雖然特殊，但其推行的跨部門、跨社會“大協同”治理卻是值得借鑒的。在微觀層次，S縣結合價值包容、權利保障、責任擔當等關鍵影響因子，對多元共治機制做出可操作和效果可預期的設計。這里僅以對“民事管理委員會”這一村級共治機制中“網格長”的制度性規定為例。網格長是村級共治機制中的關鍵角色，一頭連著村支“兩委”、上級黨委政府，一頭連著廣大村民，其基層決策的信息中介角色與干群關系聯通紐帶作用十分突出，為此，S縣對網格長的選任和管理作出了嚴格的制度性設計和規定。在產生方式上，嚴格執行網格內有資格村民推選產生，避免外部干擾；在權責設定上，明確了治安巡邏、矛盾排查、信息預警、民事代辦等基本事項和具體細則；在績效評價上，制定了每半年一評的網格長績效考核制度，評議結果與補貼待遇掛鉤，與是否繼續聘用掛鉤；在相關權利保障上，制定了包括工資福利、誤工補貼、設備提供、權益救濟等在內的相關規定。通過全方位的細部設計，確保網格長在村級共治機制中有地位、有作為。

當然，對于基層多元互動治理實踐，應清醒看到其前進道路上的現實障礙。一是組織行為學意義上的集體行動障礙，比如，當前比較普遍存在的社區治理“集體行動困境”，包括社區內在異質性與公共政策統一性、共同體聚合與不同價值擴張以及社區服務供需矛盾，等等。二是基層社會結構變遷“后遺癥”障礙。在當下的部分農村，隨著草根精英向城市的規?；魇?，導致基層治理非但無法形成多元共治機制，反而更加固化甚至強化了原有單中心的行政權威結構及其治理模式。這是當下部分農村的現實生態。三是體制性障礙。具體涉及經濟體制、社會體制、行政體制等諸方面，而最直接關乎基層多元共治實踐的當屬行政體制。其中，作為基層治理的末梢層級，村級組織在當下“層級關系鏈”中的尷尬處境，對其參與多元共治形成顯性影響（如圖2）。村民委員會在面對鄉鎮政府和農村基層社會時所處的“上壓、下怨”兩難境地和所采取的“自?！被颉爸鹄辈呗裕c制度性的規定（或應然性狀態）漸行漸遠、甚至完全背離。因此，如何深度破解多元共治面臨的體制性障礙，這是S縣案例未能涉入的未竟課題。

4.加強以組織重構、制度重構、體制重構為重點的基礎性建設，解決“要素保障”乏力問題。S縣著眼形成多元共治新格局，著力推動基層力量全覆蓋、要素大集成、能力大提升。一是實施基層治理“組織力綜合提升工程”。與當前基層組織力建設中只聚集黨組織而忽視其它治理組織的傾向不同，S縣的創新實踐拓展了基層組織力建設的對象范圍與內容，謀求組織力集成。包括：著眼鍛造“堅強戰斗堡壘”，推進基層黨組織能力提升。如全面推行選派優秀縣直機關黨員干部到農村擔任“第一書記”工作，強化對農村黨建的指導評估，發起“較差”黨組織整改、提升和晉位行動；著眼提升三級組織公共服務協同力，在縱向鏈上推進行政層級關系優化與重塑，組建縣鄉村三級社會服務管理中心，并對每級機構職能任務進行科學定位和分解，進一步完善了基層社會服務管理體系；著眼增強基層群眾自治組織能力，從完善村民自治組織入手，成立了農村民事管理委員會。這一創新舉措解決了原有的自治體組織設置對接村民日常生活管理和服務“不緊、不實、不細”的問題，有效提高了群眾自我化解、自我疏導、自我管理、自我服務的主動性和積極性，極大夯實了基層治理末梢這一基礎。二是實施“制度適應力提升工程”。廣義上的制度，既包括規章制度本身，也包括體制、機制。S縣基于農村社會矛盾日益突出的內在原因，把加強和完善基層治理制度、理順治理體制機制作為一項根本性任務。在落實全省首問首辦負責制度、代理服務制度、信訪陪訪制度等12項有關基層治理制度中，S縣既堅決做到不折不扣（針對制度原則、制度精神、制度要義），又結合縣域實際給予完善和定型。比如，建立完善黨員干部深入鎮村的帶案下訪約訪制度；建立完善信訪代理制度和部門陪訪制度；著眼于基層矛盾化解和基層穩定，構建起司法、行政、行業、民間“四位一體”的無縫隙矛盾聯調機制（受到廣泛關注并被知名權威刊物援引）。同時，把根除體制機制弊病作為關鍵抓手，下決心和力氣重構體制、完善機制，確保制度“利于干事”。S縣把縣級職能下沉和審批權限下放、鄉與村職能承接有力作為推進體制重構的重點和難點給予突破。與此相關，重點建立健全了財力保障機制、信息支撐機制、考核評價機制三個配套機制，有力支撐和保障了社會治理制度的高效化、常態化運行。三是實施基層治理“隊伍提升工程”。這體現出S縣對基層治理創新的戰略性謀劃。包括：配強基層黨組織帶頭人，推動建立符合條件的村支書進入鄉鎮黨委班子制度，以及基于農民工資源開發的黨建新思路，把促成優秀農民工返鄉作為發展黨員、培養村黨組織帶頭人的重要工作來抓；切實發揮群眾主體作用，在依法選舉村民委員會“村官”的基礎上，進一步選好民事管理委員會主任和網格長；推動基層人才專業化建設，啟動和實施“村（居）專業人才定向培養項目”；加大綜合保障與激勵力度，提高村干部待遇，落實居委會干部、專職工作者薪酬待遇自然增長機制，給予職業發展政策支持和政治激勵。四是重構公共財政支撐和服務基層治理體系。堅持把改善民生作為加強社會治理的基礎工程，持續加大民生財政保障力度；加大公共服務和管理的行政性支出保障力度；加大土地、物質、設備等要素保障力度，保障鄉鎮（街居）便民服務大廳、社區黨群服務中心等公共服務設施用地，加大重點公共服務項目用地和配套基礎設施保障和供給力度。通過財政、土地、規劃等多管齊下、綜合施策，形成“政府買單、群眾自治”的長效機制。

5.實施文化塑魂樹人工程，解決基層治理重物輕人、文化不舉的“靈魂缺失”問題。習近平總書記深刻指出：“加強和創新社會治理，關鍵在體制創新，核心是人，只有人與人和諧相處，社會才會安定有序?！薄?〕68社會治理說到底是人文治理，然而，論及文化對基層治理及其創新的作用，人們習慣性把文化定義為基層治理的資源、背景或目標，停留于“文化提升干群素質”“治理要照顧民間習俗和民間規范”“大力發展文化產品和文化產業”等認識層面。其實這種認識存在片面性。在S縣基層治理創新中，文化在其中扮演的角色是多重的、意義是十分深遠的。文化代表的是有別于傳統的外在性治理或“他治”的一種新的治理路線或治理方略，即基于文化內驅的“內在性治理”。具體說，S縣借助于新時代文明實踐創建活動，依托以文聚心和以文育人的基本邏輯，充分實現文化在基層社會治理領域的獨特優勢和價值。一方面，通過深化拓展新時代文明實踐中心建設達到“舉旗幟、聚民心”的效果?？陀^說，今天在一些“城中村”和農村的不少村莊，基層治理“價值漂浮”“靈魂缺失”“民心渙散”問題十分嚴重。這是引發各種社會問題的總根子。基于此，S縣縣委、縣政府將新時代文明實踐作為加強和創新基層社會治理的抓手，把新時代文明實踐中心建設列入重要議事日程來抓。其首要和核心訴求是讓黨的聲音、黨的創新理論和社會主義先進文化“進村（居）入戶”、入心入腦，“讓主旋律更響亮、正能量更強勁、社會治理更富活力”，力戒文化治理的淺表化和基層文化建設的庸俗化，最終達到以文為魂、以文鑄魂、以文凝心、以文聚力的目的。另一方面，通過深化拓展新時代文明實踐中心建設達到“育新人”的效果。創新基層治理，推進基層全面發展，人才是關鍵，人的現代化是基層治理現代化的重要內容和目標。S縣從提升基層治理軟實力和推進現代公民建設的高度，將培育現代新型市民和新型職業農民作為新時代文明實踐創建的重要目標和任務。具體實施中，依托文明實踐中心這一制度化、組織化平臺，堅持屬地、行業、單位全覆蓋，通過社會組織、企業組織、民間組織、“兩新組織”、志愿組織等組織載體，廣泛發動、聚合和帶動基層群眾投身文明實踐活動。在具體的推進機制上，借助志愿服務孵化基地、志愿創客實踐營“兩大實訓基地”，以及理論宣講、文化服務、健身體育服務、教育服務、科技與科普服務“五大服務平臺”，打造融思想引領、道德教化、文化傳承等多功能于一體的文明實踐主陣地，為基層文化建設和“以文化人、以文樹人”工作提供長效的制度平臺和保障?？傊鶎又卫韯撔录纫螛耍伪尽Ｔ谟梢粋€總體性社會向多元社會的變遷過程中，基層治理創新不是急于把一些“治標性”成果經驗化或模式化，而是從根本上經由以文啟智、以文化人實現因文而治，這是基層治理創新的內源性維度，是推進基層治理現代化的根本性、規律性、戰略性選擇。此為大道之治、根本之治。

四、S縣基層社會多元共治實踐的啟示與討論

（一）案例啟示

S縣基層治理創新實踐啟示我們：基層治理“多元共治”改革是一項系統工程，必須以堅持黨的領導為根本保證，以人民參與為根本動力，以系統性改革為根本方法。

1.堅持以黨的領導為根本保證。基層多元共治最本質的特征是黨組織在多元主體結構中居于總攬全局、協調各方的領導地位。堅持黨對基層治理的領導，不僅是因為它具有深厚理論邏輯、歷史邏輯和實踐邏輯的支撐，也源于基層治理的特殊性、復雜性、艱巨性以及基層治理在黨的領導和國家治理全局中的基礎性、戰略性地位。只有切實加強黨組織對基層治理創新的全面領導，以基層黨建引領和推動基層治理，才能實現“政府治理和社會調節、居民自治的良性互動”，進而構建協同治理格局。新中國成立70多年來，中國取得了經濟高速增長和社會長期穩定兩個奇跡，其深層原因之一，正是我們黨不斷引領基層社會治理創新，從而極大調動激發了基層社會各方面力量共同參與改革發展穩定事業的主體性動能和偉力。2021年1月28日，中共中央政治局會議指出，推進基層治理體系和治理能力現代化建設，是全面建設社會主義現代化國家的一項重要工作。各地區各部門要從鞏固黨的執政基礎和維護國家政權安全的高度，深刻認識做好基層治理工作的重要性。習近平總書記強調：“黨的工作最堅實的力量支撐在基層，經濟社會發展和民生最突出的矛盾和問題也在基層，必須把抓基層打基礎作為長遠之計和固本之策，絲毫不能放松?！薄?〕131這些重要論斷為新時代的基層治理創新提供了根本遵循和行動指南，也具有極強的現實針對性。尤其要看到，在當前某些地方的基層治理中，或由于政治觀淡漠、政績觀扭曲，或由于狹隘的能力主義思維影響，導致了基層治理中的“‘去政治化’現象”〔8〕，少數地方基層治理唯地方利益、唯小團體利益是論，而置更大范圍乃至國家利益于不顧；或過分夸大治理技術、治理能力和治理效率，而淡化公平公正的公共價值和社會有效性。為此，必須切實加強黨對基層治理以及政府、自治組織自身改革的政治領導，厚植基層治理的政治靈魂，確?；鶎痈母锏恼_方向。這是從基層治理官方主體著眼的“體制內維度”。與此同時，在基層治理的社會層面、市場層面，存在不同程度的社會離散性和利益分利性（利益集團）、個人自利性膨脹以及市場無序性等突出問題，這迫切需要把黨的領導深植于基層，扎牢、立穩基層治理的“定海神針”和群眾主心骨，唯其如此才能確保基層社會既有序又充滿活力。為此，要通過健全和完善基層“強黨建”“提能力”長效機制，提升黨組織在基層“大社會”中的政治領導力、思想引領力、群眾組織力和服務力以及社會號召力。這是從基層治理的“大社會”主體著眼的“體制外維度”。

2.堅持以人民參與為根本動力。這是S縣實踐的最大著力點和特色之一?；趦r值包容、意見統一與利益平衡的群眾“心理堵點管理”是基層治理的顯著特色，構成基層人民參與工作創新之源。社會心理學的“動機過程理論”揭示出了“需要-需要滿足性-心理緊張-行動”諸要素間的內在運行邏輯（如圖3），其帶給我們的啟示是：基層社會就是群眾社會，要維持穩定的基層社會秩序，推進基層發展，就必須從行為源頭重視群眾心理堵點管理。

在個體利益被正式組織、制度“高度關聯著”的我國基層社會，群眾心理堵點往往源于某種利益需求，基層治理本質上是利益之治。這不僅僅是理論假設，更是客觀現實。利益之治固然要靠利益實現、需求滿足，但要以效率與公平為前提、內核和保證。這意味著，利益之治需要充分的公共交流與溝通，公共對話與協商是打通社會心理堵點的關鍵。在以往政府權威主導的基層治理中（甚至今天還在繼續的少數地方），基層干部習慣于單邊主義、高高在上的行政命令、行政驅動，忽視甚至無視群眾心理需求，做出許多“強按牛頭喝水”的事，結果導致民眾抱怨，嚴重的是民怨累積、形成民憤，進而消極抵抗、甚至最終釀成群體性事件。諸多現實案例表明，通過建構完善公共對話協商機制，有利于準確了解和把脈社情民意，有利于增強多元主體間的相互謙讓、彼此適應，有利于正確引導參與各方的偏好訴求及其轉變，實現各方利益之間的平衡。S縣的許多做法彰顯了基層公共對話與協商的獨特意義和價值：“民事管理委員會”作為一種民事治理機制，其內在的運行機理就是村民間基于利益關聯的“對話-協商-共識”過程；網格長作為村莊“微治理單元”的民選代理人，其角色之一就是公共話語引導和支村“兩委”與村民之間的“貼心使者”，職責之一是“向群眾宣傳政策法規、提供咨詢服務，提高群眾政策知曉度”和向村組織反映群眾關切；縣社會治理指導中心一定意義上就是基于信訪接待、心理疏導、政策咨詢、調解仲裁等多功能的公共對話協商平臺。這些都體現出以公共對話、協商治理改變傳統的行政單邊主義、國家威權主義治理的制度創新。總之，基于心理管理，重視公共對話與協商，建設高質量基層民主，既是基層治理現代化的必由之路，也是基層治理創新的重要目標。在十八屆中央紀委六次全會上，習近平總書記指出：“民心是最大的政治，正義是最強的力量?！薄?〕民心治理是最根本的治理、也是最具挑戰的治理。從這一意義上講，S縣基層治理探索與實踐是符合基層治理內在規律的，這也正是筆者樂見其成并看好其進一步改革創新的根本性原因。

3.堅持以系統性改革為根本方法?；鶎又卫韯撔率滓脑V求并不在于所謂“模式”的打造（盡管這是一些地方政府和官員所熱衷的），而在于切實基于問題導向的實踐摸索甚至反復試錯、經驗積累。平安建設決不僅是治安、公安建設，平安建設是綜合性、系統性、全域性建設，必須樹立以基層治理創新促進平安基層建設的系統性思維。從宏觀層面講，它涉及處理好政治、經濟、社會、民生等多重關系。顯然，這樣的治理創新不是一蹴而就的行為，不是造盆景、塑典型，更不是畢其功于一役的運動式治理，而是一個集“破”與“立”為一身的系統重建過程。所以，“與其關注難以辨識的基層治理模式，不如關注基層治理踏踏實實的實踐活動，后者也許更具有制度變革的意義”〔10〕。S縣基層治理創新不是急功近利的零敲碎打，而是著眼“可持續”的系統性再造與創新。或許這一點對當前的基層治理創新具有較為普遍的實踐啟示意義?？傮w而言，今天多數地區基層治理存在的問題都不是“頭痛”或“腳痛”的單一性、局部性問題，大多屬于內外交困型“并發性綜合癥”，是相伴經濟社會發展的各類現代化和現代性問題在基層治理領域的折射，帶有輸入因子的復雜交錯性和負面輸出的立體多維性?；诖?，基層治理創新中任何頭痛醫頭、腳痛醫腳的因應式改革，都只能是肢解性的碎片化處理，于問題的根本解決無補，必須以系統性思維推進包括以下維度在內的基層治理改革創新：全域性改革，即縱向各層級、橫向各部門、轄區各行政區各單位；全方位改革，即經濟、政治、文化、社會、生態、黨建“六位一體”；全流程改革，即貫通決策、執行、評估、監督、反饋全過程；全要素改革，即資源、技術、戰略、文化、制度、組織等等。當然，所謂的系統性改革應是普遍性與特殊性的結合，系統性改革的有效性取決于對本地實際的契合性和自身特色、優勢的發揮程度。新中國成立70多年來，基層治理的演進和發展，從全國宏觀層面來講，是一個由基于同質性、追求整齊劃一逐步向注重異質性、開啟“八仙過?！蹦Ｊ降难葸M過程。而現在無疑已進入了異質性空前大凸顯的階段，所以新時代的基層治理系統性改革，必須面向異質性凸顯的基層社會結構化特點，緊緊結合當地實際，并著眼自身未來發展方向，因地制宜、因時制宜出臺個性化方略、方案及相關政策。在這方面，S縣的基層治理再造應是扎根本地實際、尋找本土方法、發揮自身特色的一個較為典型的案例。很大程度上講，我國基層治理現代化的出路應是基層治理創新的異質化、個性化、特色化，而決不可能是整齊劃一、同質化發展。

（二）相關討論或追問

通過對S縣的考察，我們看到其基于系統性再造的基層治理創新取得了為政府和社會一致認可的成效，促使基層治理這一上層建筑更好地適應經濟社會結構的變化和社會主要矛盾的轉化。但是，由于其創新實踐的摸索性和基層社會變遷的深刻性，決定了這種創新不可能一步到位，而且已有的創新改革舉措也有待實踐和時間的檢驗，或是有待進一步研究完善、深化拓展。比如，著眼建立“適銷對路”的公共品供給和公共服務體系，在對接基層群眾需求中，如何既推動服務體系（供給主體）由“零散化”向“一體化”升級，又達到針對不同服務對象的“差別化”供給（這是社會主要矛盾變化下亟待破解的問題）？如何構建或完善鼓勵多方參與社會治理的政策體系以支持基層勇于開展相關探索？如何提升或發掘基層群眾治理性參與的深層意義或價值？又比如，如何能夠將基層協商進行深度拓展和提高，進而使之成為現代“民主訓練”和公民精神培育的“特殊課堂”？基層治理創新如何更好地呈現或突顯其地方特色、文化特色、歷史特色以及民族特色從而厚植改革根基、增強基層治理創新的可持續性和生命力？如何破解鄉鎮政府存在的“上壓下怨”角色困境從而更好發揮其服務縣級治理、指導村民自治的雙重作用？如何保證各種有關基層治理的理論模型或理論工具對基層治理現實場域的嵌入性、契合性？再比如，多元參與式治理在社會離散日益加重的“空心村”、以及集體認同薄弱而內部沖突加劇的合并型村莊的可嵌入性、可行性？諸如此類，必然是未來基層治理創新要面臨的“必答題”。

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〔8〕簡小鷹，謝小芹.“去政治化”與基層治理〔J〕.甘肅社會科學，2013（06）：10-13.

〔9〕理軒.民心是最大的政治正義是最強的力量———學習習近平總書記關于反腐敗斗爭的重要論述〔J〕.中國紀檢監察，2016（02）：24-25.

〔10〕周慶智.基層治理創新模式的質疑與辨析〔J〕.華中師范大學學報（人文社會科學版），2015（02）：1-10.

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