流域生態補償制度的經濟法研究

摘 要：生態補償制度是流域水環境治理的重要舉措，《生態保護補償條例（公開征求意見稿）》公開征求意見，其中包含了對重要自然生態系統及劃定為重點生態功能區、自然保護地等生態功能重要區域的保護?；谙虒幨嘘懰饔虻膶嵶C調研，結合生態補償的經濟法理論基礎，分析流域生態補償面臨的困境，包括制度和實踐方面面臨的困難，并從相對應的方面有針對性地提出對策建議。

關鍵詞：生態補償 實證調研 經濟法

中圖分類號：F207? 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2021）04-070-03

經濟法注重經濟主體權利義務的重新分配，《生態保護補償條例（公開征求意見稿）》（以下簡稱《條例（意見稿）》）指出生態補償有利于構建生態保護者和受益者良性互動關系。可以看出，生態補償權作為經濟法為保障特定區域生存權和發展權而設計的專有請求權[1]，有利于協調經濟利益與生態利益，注重生態受益者和擁有生態補償權的生態保護者之間權利義務的重新分配，對受到損害的一方進行一定的補償，也存在相當程度的異曲同工之處。

通過對長江一級支流咸寧市陸水流域進行實地調研，本文將結合生態補償的經濟法理論基礎考察評析條例意見稿的內容，指出部分制度的遺漏和實踐的困境，并對構建流域生態補償制度提出了符合現實的部分意見。

一、生態補償的經濟法理論基礎

（一）生態補償體現的經濟法原則

經濟法的基本原則之一是公平原則，環境利益與責任的公平則是環境法基本原則之一。其中，代內公平和代際公平都要求經濟發展方式應當建立在自然資源和生態環境的承載能力內，使得經濟發展與生態補償相結合，做好跨流域和流域內的調配，例如：跨流域生態補償主要是由于跨流域調水所引起的受益地區對受損保護地區的補償，其目的是保障所調之水的可持續供應;區域生態補償是基于不同區域在生態開發利用中不同地位和作用，在受益地區與受損地區、開發地區與保護地區之間進行的生態補償。而代際公平體現在建立生態補償制度來保障后代有源源不斷的用水和清澈見底的河流湖泊，對遭受到破壞的水資源進行補償與修復以恢復到破壞前的可持續狀態。

經濟法的另一個基本原則是綜合效益原則，環境法視域下講求的是經濟發展與生態保護兩者結合的綜合效益，而生態補償就是通過追求經濟發展與生態保護來實現補償之目的的。政府通過利用合理的補償措施使得生態系統的反應機制起到修復、保護生態環境的作用，而生態補償有效與否在一定程度上靠生態效益提高與否表現出來，這種生態效益體現在社會上就是產生了更高的經濟收益，環環相扣，相輔相成。

政府與市場相結合也是經濟法的重要原則之一。由于以往的制度主要以政府為主導，通過規定相關的法律條款對生態補償進行監督和管理，以制度化、標準化的方式規制補償行為，防止補償過程中出現的外部性風險。但是近年來出現了許多法律無法預先規制的新情況，復雜多樣的經濟行為使得政府行為顯現出一定的局限，此種信息不對稱使得政府開始探索市場補償的新方式，通過協調各個生態補償主體之間的權利義務，利用市場的靈活性和適應性使得各項資源進行重新配置，提高補償效率，拓寬資金來源，促進政府補償與市場補償的有機結合。

（二）生態補償體現的經濟法調節方法

經濟法中的交換規律、價值機制與環境法中的環境治理理論共同揭示了生態補償制度的功能、機制及規律。這種學科交叉提供了重新思考生態治理效益和生態補償效率的新思路，利用經濟法宏觀調控與市場規制機制，在政府發揮職能保障生態補償公正公平、防范逆向選擇的基礎上，做到有法可依、有據可循，通過政府與市場協同作用，積極探索PPP模式等融合市場和政府、兼顧生態保護社會效益和經濟效率的公私合作新形式，推進“受益者補償、損害者賠償、保護者受償”原則，回應政策的制定目標，提高生態補償的效益。

另外，稅法作為社會利益調節器可以將多元化的環境利益關系簡化為征納關系，通過設置征稅范圍、差別稅率、分配稅收收入以及實行稅收優惠等實現環境利益的公平分配，財政法可以通過轉移支付、設立基金儲備等手段進行補償、協調和生態平衡，通過重新分配資源以實現生態恢復。

二、咸寧市相關立法動向

作為“綠色發展排頭兵”，咸寧在生態補償機制的建立和實施工作上，走在了全省前列。通過實地調研和搜索資料，筆者以以下三份文件為例進行列舉。

可以看出，咸寧市關于生態補償的相關立法并不多。將其中的內容總結一下，雖然很多內容與新出臺的條例意見稿規制路徑一致，但是這些內容主要是在理論層面，筆者在實際調研中仍然發現了實踐問題，同時這些條文在與《條例（意見稿）》的結合方面也將會出現困境。

三、流域生態補償面臨的困境

（一）補償標準需完善

由于各地標準不一，部分地區橫向轉移支付補償標準低，使得該制度在推行中困難較大。實踐中，包括調研所在地咸寧市在內共有三種承擔標準：第一是以法規形式規定的不同補償數額，又稱“絕對數額財政轉移支付”，如前文所述的《咸寧市陸水河流域橫向生態補償機制實施方案》，直接規定了具體數額標準;第二是僅規定排污費征收標準，如南京規定的按噸收費;第三是計算法，如山東關于環境空氣質量的標準參考上年度考核得分計算百分比，如許昌使用同時段中同級別的其他行政區的相關數據進行權重計算，如大同關于地表水斷面監測的標準對比該年度預設的考核標準計算。事實上，各流域普遍存在上游地區犧牲發展工業等產業以保護水流域生態的問題，不同的補償標準對于進一步推行生態補償有重要影響，對于引導各方發揮積極性而言至關重要，流域生態功能認知偏差和生態保護的支付意愿差異使得經濟損失和所能得到的補償金相差甚遠，調研中發現除了《條例（意見稿）》第十條所述“江河源頭區、重要水源地、重要河口、水土流失重點防治區、蓄滯洪區、受損河湖等重點區域，進一步明確補償范圍、標準和方式”外，其他地區也存在以村民失去生計來源為代價的普遍情況，實施中遇到了很大的阻力，推行速度較緩。

在標準的靈活性方面，高質量的流域生態補償機制需要有科學合理的量化指標和標準。根據意見稿第六條，國務院各部門可以進行生態保護補償范圍和水平的調整，在實地調研中可以發現影響水域生態的因素有很多，生態補償縱向四至五級，縱向層級的增加無疑會削弱上級部門對下級部門的控制，在信息不對稱的影響下地方的自主性會逐漸增加，導致上級并不能及時有效地獲取變動因素的相關信息，甚至產生偏差，加之各地政府怠于重新評估，導致上級政府只能籠統、刻板地以同樣的權重進行計算，不同影響因素下的標準不具有針對性和實用性，生態補償的靈活性較小而相對滯后。

（二）補償方式單一

生態補償不是對財產損失的賠償、不是自然資源對價，而是生態環境受益者對保護者、建設者支付的補償，應該以更有利于保護者、建設者的方式實施[2]。雖然理論上來講，存在實物補償、資金補償、政策補償和技術補償四種途徑，《條例（意見稿）》并未給出詳細的說明，實踐中我國生態補償方式較為單一。

例如咸寧市目前主要以現金補償為主，除資金補助等“輸血式”補償以外，部分農村鄉鎮地區科學技術相對落后，難以滿足當地需要，所以生態建設方面的技術補償和對后續產業發展的智力補償能夠以“造血式”的方式進行補償，有利于在源頭上給予持久、穩定的來源，如果能夠在實踐中拓展補償方式和支持渠道，將會激發更多的積極性和創造性。

（三）多元參與機制不健全

由于國家財政支出的監督管理存在信息不對稱，獨立依賴國家補償容易導致效率低下，以政府補償為基礎運作市場機制，實現市場機制在各收益人行為之間協調作用，優化資源配置，提高生態補償效率，增加生態建設資金的募集渠道，促進生態補償產業化。但是《條例（意見稿）》中對社會組織、社會大眾參與的規定還不細致，目前是探索階段，且由于支持力度不夠，社會組織發展緩慢，難以發揮其在宣傳、參與、監督中的積極作用。

以咸寧為例，生態補償主要是以財政轉移支付和專項財政基金為主，沒有將市場化資源利用起來，缺少咸寧市相關企業等市場主體的參與，無法利用經濟激勵手段促進私人部門介入，沒有在水權、排污權、采砂權等方面建立市場交易機制，吸收民間資本，以此作為政府補償的補充，實現市場化，不利于引導相關的市場主體主動承擔社會責任。同時在長遠來看，單一的政府出資的方式也不符合“誰受益，誰補償”的原則，在生態產品供給機制中政府購買公共服務、在生態補償融資機制中引入社會資本等方式使得政府與市場作用在生態補償中有機融合，有利于實現生態補償公平與效率的最大公約數[3]。

（四）流域區域結合困難

根據調研可以發現咸寧市下轄的陸水流域4個縣市（通城、崇陽、赤壁、嘉魚）內的生態保護協調與合作，成為影響區域整體生態保護水平的關鍵因素。流域中眾多小流域就犬牙交錯難以分割，加之流域上下游、左右岸各行政區域間及部門間的橫向聯動機制尚不完善，導致實際操作中存在問題。放眼全國，雖然目前我國在七大江河流域都設有專門流域機構，但由于其權責有限，無法承擔跨部門、跨省（市、區）涉水問題的綜合協調任務，缺乏有效的溝通協商平臺和機制，容易造成踢皮球或搶皮球的情況，對生態補償流域與區域劃定的合法性、合理性提出警示。《條例（意見稿）》對此問題并沒有詳細闡釋，如何在生態保護中淡化傳統的行政區劃觀念，破除資源配置的行政區劃壁壘和地方保護主義，使得流域與區域相結合，是生態補償中的痛點。

（五）欠缺正在規劃中的涉水工程生態補償制度

在調研中發現，目前中國的重要江河、流域都有不少的涉水工程正在被提出或論證，它們都面臨巨大的生態風險。一些有重大生態環境影響、尚處在規劃或論證階段的涉水工程，如鄱陽湖樞紐工程，該工程相關地方政府于多年前就專門成立“江西省鄱陽湖水利樞紐建設辦公室”（簡稱“鄱湖辦”），主要從本地區發展困境的角度對該工程進行規劃?！稐l例（意見稿）》并未針對已規劃或論證中但還沒有建設的涉水工程，并未增加以預防為原則的流域間地方政府合作條款，存在一定的生態保護隱患。

四、流域生態補償制度的完善

（一）優化資金補償標準

《條例（意見稿）》第十條列舉了重點區域補償標準的處理方式，除此之外的其他區域也應該及時、科學地確定資金補償標準，以流域為單元，研究出臺水流生態補償實施細則或指南，明確各方責任、補償標準、補償金支付和使用要求等內容。對于幾種不同的計算方式，加快制定并實施差別化的生態補償方案，提高實施精度。應該盡可能采取補償較多的一種，將機會成本納入其中，逐步探索階梯遞增式的補償方式，超越一定考核范圍后給予特別獎勵或懲罰，平常還應該設置數據公開的同類對比，進行排名性獎勵，提高補償標準的實效性，盡可能激勵各地積極參與生態補償，通過激勵措施減小流域生態功能的認知偏差，逐步提高生態保護的支付意愿。另外，流域生態補償實際上是流域整體價值的轉移[4]，例如個別地區雖然不屬于條例列舉的重點區域，但是由于本身存在文物古跡或者有較強的生物多樣性，這種鮮明的歷史特色和生物特色使得我們也必須考慮對其非使用價值進行一定的補償。

（二）擴展資金來源結構

擴大資金來源也是考察生態補償制度建設的重要抓手。鑒于現行的財政體制，我國應當進一步政府補償、市場補償和社會補償三合一的補償方式。在政府補償方面，推行政府間財政轉移支付制度，將生態補償專項資金列入財政預算，建立試點流域水流生態補償基金[5]。同時，關于市場補償，應當在政府主導下，發揮“看不見的手”的作用，進行市場化試點與改革，拓寬資金渠道，吸收社會的閑散資金，加大社會資本投入，通過市場化手段逐步減少對政府資金的依賴，提高生態補償的效率，例如可以考慮通過在水價中計入生態補償費，或者征收生態補償保證金、生態補償稅[6]等形式將生態成本內置為企業和下游地區的內部成本，保障水流生態補償的穩定資金來源。另外，在社會補償方面，積極推進“造血式”+“輸血式”雙重生態補償模式，鼓勵根據實際需求，拓展項目援助、對口協調、產業轉移、人才培訓、共建園區等多元化間接輸入的方式，進行源頭式輸入，促進持續補償，解決代際補償難和補償依賴性的一系列相關問題。

另外需要注意的是，利益沖突在政府、市場、社會三合一補償方式中較容易出現，需要進一步完善動態評估機制，適當引入相關職能機構、社會組織等第三方監督機制來規范補償行為，對政府權力進行監督，防止執行不到位、補償資金使用不透明、市場主體受償不規范，保證信息公開透明，生態補償合法、有效。

（三）細化流域與區域結合問題

流域生態補償需要權衡流域整體利益，綜合考察流域規劃和市場分工，尤其是流域內各類主體的最基本的發展權平衡，建立健全流域管理與區域管理相結合的水資源管理體制，總結試點經驗，系統推進涉及流域上下游、左右岸多個行政區域的生態補償工作，協調各方利益。

此外，完善流域資源管理機構與職能，在全國所有流域都設立流域監管機構是統籌各方的重要舉措。流域機構應與地方經濟利益完全脫離，不帶有地方保護主義并保持中立的立場，國家在公共財稅中列支流域管理機構的運行費用;同時，應賦予流域機構一定的決策權、監督管理權，使其有制定有關流域標準和規則的權力，并進行組織協調、斷面考核和補償效果評估。我國應該推進建立健全跨區域、跨部門的協同對話機制，完善信息互通共享平臺，充分調動補償雙方的積極性。

（四）補充正在規劃中的涉水工程生態補償制度

對于正在面臨風險但并未完成規劃和論證的部分涉水工程，《條例（意見稿）》應當通過設立類似“預防原則”的地方政府合作機制，使得本來用于建設該工程的上百億預估費，不僅可能通過生態補償的方式獲得，而且還將轉化成流域的“松綁”建設費，因為以鄱陽湖為例的流域幾十年來是一個不斷“瘦身”和被控制的過程，本來和其聯通的大量的入湖小流域已被截流或建壩隔水，通過生態補償機制，放開或拆壩以整合自身流域的自然生態水量，這是以最自然的方式解決目前以鄱陽湖為代表的一系列流域生態補償困境的途徑，而已經成立的“鄱湖辦”等機構，依然可以發揮其建設功能，只是建設方向不一樣，原來是“收口”工作，現在變成“松綁”工作，起到一舉兩得的作用。這樣從預防原則著手鼓勵相關地方政府之間的協商和合作，妥善地將原本的大型建設費轉化成地區間生態補償費，成為長期整體性發展的價值資本，可以為大型涉水工程提供替代的“松綁”方案或停止建設方案。

五、結語

本文以實證為基礎，調研對象選擇了咸寧市陸水流域作為主要范本，結合對調研和搜集資料發現的問題進行分析，得出相應的對策建議。綜觀全文，我們需要再次強調的是影響生態保護效果的因素是多元的，盡管在生態補償方面進行了立法完善，但是在實際調研中發現仍有實踐問題產生，也有小部分制度需要進一步補充，例如補償標準需完善、補償方式單一、多元參與機制不健全、流域區域結合困難、欠缺正在規劃中的涉水工程生態補償制度。因此，應當分別從相應的方面出發，找尋目前存在的問題，并探索合理的建議，這對于未來生態補償制度的建設具有重大意義。

[本文由中南財經政法大學中央高?；究蒲袠I務費專項資金資助（項目編號：202010608）]

參考文獻：

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[2] 劉健，尤婷.生態保護補償的性質澄清與規范重構[J].湘潭大學學報（哲學社會科學版），2019（5）：101-104.

[3] Sattler C， Matzdorf B. PES in a Nutshell： From Definitions and Origins to PES in Practice-approaches， Design Process and Innovative Aspects [J]. Ecosystem Services， 2013（6）： 2-11.

[4] 邵莉莉.跨界流域生態系統利益補償法律機制的構建——以區域協同治理為視角[J].政治與法律，2020（11）：90-103.

[5] 樹彬，李杰，嚴黎.珠江水系東江流域上下游生態補償機制[J].水資源保護，2015（6）：27-31.

[6] 李國英.流域生態補償機制研究[J].中國水利，2008（12）：1-4.

（作者單位：中南財經政法大學法學院 湖北武漢 430073）

[作者簡介：韋然，中南財經政法大學法學院經濟法專業碩士研究生。]

（責編：賈偉）