各國經驗對中國耕地休耕制度構建的啟示

張宇嬌

摘要：研究目的：基于美國、歐盟和日本等國家耕地休耕制度的實踐經驗，同時結合中國耕地輪作休耕制度的發展現狀，進行對比分析，提出對中國的借鑒意義。研究方法：文獻研究法、比較研究法。研究結果：（1）美國的耕地休耕政策最為完善，且實施效果最為明顯，把休耕落到實處的做法對我國建立和完善休耕制度具有重要的借鑒意義。（2）我國從2016年開始大力推行耕地輪作休耕制度試點工作，在實施中還存在很多問題，還需繼續加強制度基礎理論研究。研究結論：客觀來講，耕地休耕制度的理論與實踐在中國還較為薄弱，美國、歐盟和日本的耕地休耕政策已經有較為成熟的經驗與模式。中國應在借鑒已有成果與經驗的基礎上，探索符合國情的耕地休耕制度。

關鍵詞：輪作休耕制度;比較;啟示

1 引言

2019年11月22日，農業農村部在安徽召開的交流會上，肯定了關于耕地輪作休耕制度的實施與效果。耕地休耕符合中國當前發展潮流，且學術界研究從未間斷，但我國的理論基礎和實踐經驗還十分薄弱，基于這一客觀現實與實際需要，本文立足于美國、歐盟和日本的耕地休耕政策實踐，結合我國實際，探討我國實施耕地休耕試點中存在的問題并提出改革建議。

2 各國耕地休耕制度的比較分析

2.1 美國的耕地休耕制度

二十世紀三十年代以來，美國在生態惡化、水土流失嚴重、洪災頻發的背景下提出了土地休耕計劃，是美國農業長期以來的一項基本國策，且形成了以法律為依據的較為完整的耕地休耕補償政策體系。1985年的《農業與食品安全法案》中提出了土地休養保護計劃（CRP），按照該計劃，由美國農業部農場服務局負責實施，是覆蓋面最廣的一項休耕政策。

主要通過在休耕土地上采取相關植被保護性措施來修復土壤侵蝕嚴重或生態脆弱的農業性用地，由政府對自愿參與該計劃的農戶進行資金補貼、特定激勵等。美國的耕地休耕計劃在性質上是自愿的，土地所有者可以根據自身土地生產經營狀況選擇是否參與土地休耕計劃。

從實際執行效果看，美國的耕地休耕計劃在環境效益上較為明顯，自1985年實施以來，農業生態環境得到了明顯的改善。從農場主的意愿看，農場主參與意愿和積極性較高，極大地節省勞動力成本， 且獲得穩定的收入補貼。

2.2 歐盟的耕地休耕制度

1991年，美國等國家提出對歐盟主要農產品出口國的反傾銷訴訟，并對歐盟的出口補貼政策表示不滿。于是，歐盟委員會在1992年提出了強制性耕地休耕政策。2008年，鑒于國際農產品市場行情看漲，歐盟理事會將強制耕地休耕政策又調整為自愿耕地休耕政策，并提出以后的耕地休耕計劃要按照市場行情變化和農產品產量變化來調整。

在1988年最初實施的自愿耕地休耕計劃中，采用的方式是自愿申請和評估機制相結合。1992年推行強制性耕地休耕計劃，對耕地休耕面積的作物產量也提出了要求。2008年又恢復為自愿耕地休耕計劃，該計劃對于產量、種植面積均無要求，但對休耕的方式提出了要求，即進行輪換休耕或非輪換休耕。

整體看，歐盟各成員國所取得的環境效益各不相同，但積極效應大于負面效應。在西班牙中部經過耕地休耕計劃的推行，極大地改善了水土流失。在芬蘭、德國和英國等國家，農業政策從早先的糧食生產轉向了農業生態環境保護，改變了農業發展方向。

2.3 日本的耕地休耕制度

20世紀60年代中期稻米的產量出現過剩，日本政府鑒于此形勢在1970年實施了稻田休耕轉作計劃，控制水稻種植面積減少食用稻米的產量。但為了穩定農戶收入，進一步提高了稻米價格補貼，并提升了進口關稅。在2007年對稻田休耕補貼政策進行了調整，適當調整了稻田休耕政策的導向，但實際上并沒有減少政府的農業補貼支出。

2007之前是強制性休耕，以村莊為單位分攤休耕轉作計劃。在休耕轉作計劃中，轉作的耕地面積必須要上報各地基層農協。耕地休耕補貼及轉作補貼由中央財政承擔，農戶在這個過程中幾乎沒有主導權。2007年之后，實施的是自愿耕地休耕政策，農戶可以直接向基層農協申請。

從整體看， 日本的耕地休耕政策負面效應較為突出。稻田休耕政策不僅沒有提升生產力，擴大農業規模，反而阻礙了其農業現代化進程。因為日本農戶大多數是兼業農戶，超額的補貼對兼業農戶有較大的吸引力，使得他們難以退出農業生產，同時小塊的土地難以形成規模，影響了日本農業競爭力。

3 中國的耕地輪作休耕制度

2015年我國通過的“十三五”規劃明確部署“探索實行耕地輪作休耕制度試點”，并且要求“建立耕地保護補償制度”。2016年我國從國家層面正式開始推行耕地輪作休耕制度試點工作，同時提出耕地修生養息要因地制宜，采取“養、退、休、輪、控”，積極探索耕地資源保護與利用的協調發展。2017年以后輪作休耕試點面積進一步擴大。

從當前試點情況來看，農戶自主參與程度較低，主觀能動性仍然較小，而是依靠中央到地方到農戶各級貫徹執行政治指令來實現。同時，我國尚未將休耕輪作上升到政策法規層面。2016年雖然出臺了《探索實行耕地輪作休耕制度試點方案》，但不是普遍意義上的休耕，并且僅停留在政策層面而沒有上升到法律法規的高度。

4 各國耕地休耕制度對中國的啟示

重視農戶的休耕制度可信度認知，加強農戶的參與積極性，正確引導農戶建立合理的休耕制度預期。根據耕地類型與補償對象的不同，建立有差別的激勵機制，加強農戶的參與積極性，提高激勵作用的有效性。建立統一的評價體系與補償操作流程，直接與農戶簽訂協議，減少中間環節，保障農民利益。

構建合理健康長效的補償制度。把退耕還林資金納入休耕補貼范圍，同時建立撂荒、閑置 、棄耕、補墾與休耕的轉換機制，將撂荒、閑置、棄耕、補耕納入休耕體系，同時享受政府補貼。休耕補貼要多元化發展，且需因地制宜，建立不同的補貼標準。

第三，創新中國輪作休耕的新技術，新模式與特色田園鄉村建設相結合，大力推廣綠肥輪作，增加紅花草、油菜等“有色”作物栽培面積;與發展休閑觀光農業相結合，培植農業亮點，全力打造休閑觀光農業示范地;與推廣生態種養模式相結合，將耕地輪作休耕與糧食作物、經濟作物水旱輪作、經濟作物旱地輪作模式等稻田綜合種養模式相結合。

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山西財經大學公共管理學院 山西 太原 030000