鄉村振興背景下農村集體建設用地的開發利用問題研究

陳快快 鮑承輝

摘要：在實施鄉村振興戰略的背景下，農村宅基地和農村商業建設用地迫切需要向城市流轉，可以在很大程度上解決鄉村振興中的土地利用矛盾，建立統一的城鄉土地市場，進一步優化土地利用結構，優化土地資源配置，統籌城鄉發展，合理高效利用土地，促進鄉村振興。

關鍵詞：鄉村振興;農村集體;建設用地;開發利用

1集體建設用地的開發背景

集體土地按照我國憲法中的定義，是指和國家所有土地相區別，一般由農村和城市郊區所有的土地。農村集體建設用地在我國的土地建設中占有重要的地位，其面積約占全國總面積的67%，集體建設用地開發的好壞將直接影響到全國建設用地的利用情況。隨著我國城鎮化進程的推進，尤其是一些人才大量流入量大的城市，土地越發緊張，如果能開發集體建設用地，將會極大地緩解這一供需矛盾，為城市發展提供空間。以廣東省為例，廣東省在城市存量用地開發方面一直都在全國前列，多年來一直致力于通過土地產權制度改革，推動集體建設用地增效。雖然有所成效，但是集體建設用地的開發之路依然步履艱難，集體建設用地開發問題亟需解決。2019年8月26日，新土地法修改通過后，簡單來說就是農村集體土地，被重新定義為“集體經營性建設用地”，從不允許買賣變成可以買賣的商品。這是一個具有歷史意義的事件，將給農民群體帶來直接的收益，同時也給從事房地產業與建筑業的人一種新型的可以交易的土地商品，從而創造出新的財富增長機會。鄉村振興戰略作為我國一項重要發展戰略，越來越受到黨中央的高度重視。國家成立鄉村振興局，標志著自我國脫貧攻堅取得階段性勝利后，鄉村振興工作進入常態化發展階段。作為提高農民收入的又一重要方式，集體建設用地的開發利用不僅能解決好“三農”問題，鞏固脫貧攻堅戰的成果，對支持鄉村振興戰略發展具有重要意義，而且也有利于提高農村集體土地的利用效率，最大化滿足農村百姓靠種地謀生的美好愿景。

2集體建設用地的開發類型

2.1開發租賃住房

隨著全國各地房價的溝通，政府需要提供更多的租賃住房以緩解住房供需矛盾。集體建設用地建設租賃住房相比國有土地而言可利用面積更大，國家于2017年開始在全國13個城市開展了集體土地建設租賃住房的試點。2019年這一試點城市擴大到18個，村鎮集體經濟組織可以選擇自行開發運營，或者通過聯營、入股等方式，建設運營集體租賃住房。以廣東省佛山市南海區為例，該區通過在全市發布政策性文件，規定符合規劃、權屬清晰、用地面積超15畝、容積率大于1.5的農村集體建設用地，可建設租賃住房，建成后只租不售，這將在一定程度上規范集體租賃住房的開發建設及運營行為。廣州市2020年1月獲批的《廣州市利用集體建設用地建設租賃住房試點實施方案》顯示，至2020年，全市計劃利用集體建設用地建設租賃住房建筑面積300萬平方米，每年批準建筑面積按100萬平方米控制。集體建設用地建設租賃住房，有其獨特的優越性。它可以彌補國有土地建設租賃住房的有限性，有效緩解龐大的租房需求與有限的租賃房形成住房租賃市場的供需矛盾;有利于增加農民和集體經濟組織收入來源的渠道;有利于豐富農村土地管理實踐，促進集體土地優化配置和節約集約利用，加快城鎮化進程。這一全新的租賃房供給模式，正發揮著巨大的作用。

2.2開發商業綜合體

在集體建設用地上建設商場、超市等商業綜合體，是目前流行比較廣的應用途徑之一。在集體土地上建商業有好的一面，也有不好的一面。好的方面在于集體土地通常以定期交租金的形式返還土地價值，客觀上不會要求開發商短期套現，為商家提供了較低的門檻，能夠更好地“放水養魚”，國有土地則要求快速回收地價。而壞的方面在于對于那些有物業資產要求的商家并不具有太大的吸引力，而這類商家往往是大型龍頭企業，行業號召力不可小覷。

3集體建設用地開發的對策建議

3.1完善集體建設用地開發的法律制度保障

雖然新《土地管理法》對內容進行了修訂，但允許集體建設用地轉讓、出租給單位或者個人使用。但其他相關規定不同步更新，內容需要及時更新。指導思想是在符合系統層面土地利用總體規劃的前提下，簡化集體建設用地使用程序，將集體建設用地的征收過程、分配方案等領域與國有建設用地分開，制定更方便的建設用地審批開發實施細則。

3.2科學統籌完善集體建設配套用地

新世紀初，集體建設用地的選址不科學，導致集體建設用地發展不暢。集體建設用地的選擇應避免村莊和社會的爭議地塊，選擇相鄰的交通樞紐、城市生活區和城市規劃新區。只有交通便利、居住環境適宜，才能發揮集體建設用地的商業價值和居住價值。創新老村改造方式，全面推進集體建設用地開發和城中村改造，擴大全市農村老改規模，布局更多產業發展，同時也為集體建設用地的開發創造良好的周邊環境。最大限度地利用土地生活，充分利用農村土地財富。因此，各有關部門必須指導和督促編制鄉鎮（鎮）總體規劃、村總體規劃和土地利用規劃。目前，集體建設用地中城市居民的公共設施和生活設施存在諸多問題。與國有土地相比，它已成為二級土地，嚴重影響農村集體建設用地的發展，加快完善集體建設用地、交通站、教育醫療、綠色設施公共設施，農村集體建設用地發展過程中的短板得到補充，使其在國有土地的補充中發揮了良好的作用，從而充分發揮了其土地價值。

3.3重點開發集體建設用地住房租賃市場

國土資源部門要組織法律專家，優化利用集體建設用地建設租賃住房的宏觀政策，完善宏觀制度框架，明確政策主線，提供發展模式，穩步推進試點工作，并組織各城市開展集體建設用地分批建設租賃住房試點工作。鼓勵各類城市根據自身城市特點和集體建設的歷史發展狀況，探索集體建設用地租賃住房的發展模式;同時，要做好集體建設用地租賃住房建設試點跟蹤工作，及時做好政策引導和政策調整。

試點城市要做好集體建設用地租賃住房項目。首先，要組織法律專家廣泛調研制定集體建設用地租賃住房市場，制定具體實施政策，如《城市發展住房租賃市場獎勵補貼實施辦法》，而《城鎮建設用地租賃住房試點實施方案》，在制度層面，要進一步規范集體建設用地租賃住房的實施。其次，要明確集體建設用地租賃住房的前提條件。明確集體建設用地租賃住房的開發流程，如辦理土地相關許可手續、完成監管法規調整和規劃申請、制定開發設計方案、制定經營管理方案等，征詢集體建設用地各項資料意見，做好項目建設及后續項目驗收工作。最后，為支持落后地區集體建設租賃住房，試點城市應建立補貼機制。大力發展集體建設用地租賃住房，有利于解決城市土地供應緊張的局面，緩解高房價帶來的城市問題。同時，集體建設用地租賃住房的出現，不僅可以緩解大中城市住房供需矛盾，而且可以提高農村土地利用效率。

3.4完善集體建設用地產權交易制度綜合設計

提高集體建設用地使用效率，要建立集體建設用地流轉機制，由政府有關部門牽頭，引導集體建設用地使用權流轉，降低市場主體投資集體建設用地的風險，確保取得集體建設用地，擁有合法穩定的權益，為其后續經營創造安全環境。2019年9月，國家修訂土地管理法，全面打破集體建設用地進入市場的法律障礙，賦予集體建設用地更加靈活的使用機制。加強集體建設用地市場準入規則和監管措施，加快農村集體建設用地開放交易平臺建設，完善配套制度。結合各地實際情況，建立健全農村集體三資經營交易平臺和存量房地產資產交易管理機制。努力打造“三資平臺”。對于農村集體經濟組織，通過建設覆蓋區、鎮（街道）、村（社區）的農村集體三資（資金、資產、資源）管理交易平臺，可以按照規定程序通過平臺公開交易集體建設用地，它可以規避私人轉移帶來的法律風險，公共交易也可以提高集體經濟組織的收益。

結論

要切實加強農村集體建設用地管理水平，必須加強農村集體建設用地確權，不斷增強農村社會的國家政策意識，加強土地整理，推進宅基地復墾。

參考文獻

[1]杜可心.農村宅基地退出現實困境研究[J].住宅與房地產，2019（27）：235.

[2]劉佳琳.農村集體建設用地使用權流轉制度的創新[J].農業經濟，2019（10）：101-102.