“四所合一”改革下鄉鎮綜合執法存在問題與對策

駱懷冠

摘要：2016年以來，廣西區鄉鎮“四所合一”改革全面推開，鄉鎮國土資源、村鎮規劃建設和環境衛生、環境保護、安全生產監管、林業、交通等機構和職能先后整合為一個機構，統一行使相關管理、執法和服務職能，取得了良好成效。但是，隨著改革的深入推進，“四所合一”的鄉鎮綜合執法中存在人員素質較低、權責不清、經費及設備不足、執法主體不明等問題。針對這些問題進行探討，提出幾點相應對策。

關鍵詞：四所合一鄉鎮綜合執法問題對策

2016年以來，隨著廣西自治區鄉鎮機構改革工作的推開，全區相繼“四所合一”將鄉鎮原國土資源管理所、村鎮規劃建設站、林業站、交通站等機構和職能整合，組建國土規建環保安監站，實行鄉鎮內統一綜合執法。 幾年來，通過整合“四所合一”的人員和資源，對轄區內涉及國土、建設、安監、環保、林業、交通等工作進行有效的管理和監管，大大提高了機構編制配置的使用率，對各種違法違規行為做到很好的震懾作用。但是，隨著改革的深入推進，“四所合一”的鄉鎮綜合執法中存在人員素質較低、權責不清、經費及設備不足、執法主體不明等問題。本文以我鎮為例針對這些問題進行探討，對今后的綜合執法工作開展給出幾點建議，以供參考。

一、“四所合一”綜合執法在運行中存在以下困難和問題：

（一）人員配備不到位，綜合執法人員素質不高，執法力量薄弱。“四所合一”改革后，新建機構人員原則上從原站（所）在編人員直接劃入，人編分離、空編空崗的現象比較嚴重，影響了日常執法工作的開展。一是在編人員普遍學歷較低，年齡偏大，專技人員少，綜合業務能力低。二是部分人員還被抽出承擔鄉鎮政府其他工作，比如駐村精準扶貧等。三是原“四所”合并后的編制沒有增加，都是帶編整合，造成目前的人員還是按原來的方式開展工作，只對原來崗位業務熟悉，對其他業務不熟悉。四是原“四所”人員，經考試獲得執法證的人員也只占極少數，還難以開展正常的綜合執法工作。

（二）職能較難整合，中心業務難以顧及。“四所合一”雖然實現了人員和辦公場所的整合，但是業務上還是分別接受縣級幾個部門的指導，站所人員還是按原來的工作性質各干各的，業務整合操作難度較大，出現了機構合并，人員難合并的現象。此外，原來的環保、安監、國土、規劃等部門均有自身的行業標準和執法人員，合并后外出執行任務時，難以按統一標準履職，且難以界定履職主體的責任，導致出現履職不到位的現象。

（三）經費難以保障。“四所合一”新機構人員較多，業務繁雜，需要經常下鄉，直接面對農村群眾。但是落實履行職能所需的人員經費、工作經費及其必要的辦公設備、專業執法裝備（如執法記錄儀、攝像機）等相關保障難以落實。以上都需要一定的穩定經費保障，目前因經費問題而經常影響站里國土資源執法巡查、安全生產檢查及環保等各項主要工作的有效開展。

（四）職權分配不清問題。“四所合一”后，鄉鎮國土規建環保安監站受到多重業務領導，存在管理秩序混亂、人事安排不明、權利義務配置不均等，比如原國土所直接受國土資源局領導，不歸鄉鎮政府管理，“四所合一”后經費下撥及設備歸屬問題較為混亂。大多數鄉鎮的“四所合一”還沒有建立起一套完善的規章制度，使得日常開展工作仍然是各顧各所，工作起來貌合神離。

二、對今后“四所合一”綜合執法工作開展的幾點建議。

（一）充實力量，強化業務培訓，打造一支全新的綜合執法專業隊伍。一是縣級各業務主管部門通過多種渠道，采取多種形式對鄉鎮“四所合一”人員進行系統培訓。同時組織“四所”工作人員參加行政執法證培訓考試，做到持證上崗，使鄉鎮綜合執法工作具備“亮證執法”的程序要求，使鄉鎮綜合執法更加規范化。二是根據編制情況及時通過公開招錄相關專業的技術人員，向“四所合一”注入新鮮血液，夯實專業隊伍。三是嚴格執行有關加強抽調、借調人員管理的文件規定，合理調配人力資源，確保“四所合一”機構正常運轉所需基本工作人員。四是整合盤活現有工作力量，推動“四所合一”機構人員立足崗位練兵、崗位提高、崗位培養，盡量往“通才”方向發展，實現“一崗多責、一專多能”，充分發揮最大效用。

（二）切實落實經費及相關配備，規范管理。縣級各相關業務主管部門除了在業務、工作條件等方面繼續給予支持外，也應同鄉鎮政府一起，采取有效措施，切實保障“四所合一”后履行職能所需的各種經費和執法設備。

（三）理清執法主體，強化鄉鎮執法哨兵定位工作。一是縣級相關業務主管部門要繼續加大國土資源、村鎮規劃建設和環境衛生、環境保護、安全生產監管、交通、林業等領域的簡政放權力度。對照鄉鎮政府權責清單以及上級委托、交辦等事項，逐條梳理明確鄉鎮“四所合一”機構的法定事項、受委托事項、主辦事項和協辦事項等。二是進一步理順上下級權責關系。上級機關委托“四所合一”承擔的事項，要簽訂委托協議，由受托方以上級機關名義在委托范圍內行使相關職權。上級機關要加強對委托事項的監管，并對受托方行使相關職權的行為后果承擔法律責任。對上級機關委托鄉鎮政府行使的職權或者明確由鄉鎮政府協助的事項，“四所合一”機構應協助鄉鎮政府做好有關工作。

（四）進一步做好簡政放權，堅持聯合執法與委托執法相結合。根據鄉鎮權責清單，全面梳理管理權限，實現鄉鎮權責統一，明確“四所合一”應負責的業務范圍，在關鍵領域進行業務指導，破解綜合執法與專業執法的矛盾。

（五）提高人員待遇，激發執法人員的積極性。鄉鎮“四所”是全額撥款的事業單位，實行的是管理和專技崗位及相應的工資。目前鄉鎮“四所”工作人員的工資都比較低下，建議有關部門在崗位設置和職稱申報時有所傾斜。根據鄉鎮“四所合一”主要從事綜合行政執法工作的實際，設立鄉鎮綜合執法人員崗位津貼。同時綜合執法過程中，執法人員往往會遇到不安全因素危及人身安全，建議安排預算資金給予購買綜合執法人員人身保險。提高“四所合一”執法人員待遇，調動執法人員積極性。

參考文獻：

1、《關于深化鄉鎮“四所合一”改革的實施意見》（桂政辦發〔2018〕2號）

2、《關于加強鄉鎮“四所合一”機構履職能力建設提升基層農戶管控水平的若干措施》（廳發[2020]53號）