地方立法人才隊伍建設探究

摘要：立法人才隊伍是我國法治建設中不可或缺的一部分，地方立法人才隊伍對于地方立法工作而言至關重要。隨著立法權主體的擴容，地方立法人才隊伍開始出現立法隊伍專業性仍需加強、人員結構不夠合理、第三方參與主體參與立法的實效不佳等問題，針對地方立法人才隊伍中所出現的上述問題，應加強地方立法人才隊伍的專業化建設，并對立法隊伍人員結構進行適當調整，讓第三方主體參與立法更具可操作性，以此來為地方立法提供更有力的人才保障。

關鍵詞：立法人才;地方人大;地方立法;立法權

一、地方立法人才隊伍結構

要建設好一個優良的地方立法人才隊伍，首先就必須了解清楚地方立法人才隊伍的結構構成。在地方立法人才隊伍具體應由哪些人員構成這一問題上雖沒有明文規定，但人們在日常生活中常以“立法者”“立法工作人員”等稱呼來代指立法活動參與者，然而這種稱呼難免有混為一談之嫌，缺乏一定的科學性。因此以下將簡要概述參與地方立法活動的主體，意在體現主體之間存在不同之處，正是這些主體才構成了我國地方立法人才隊伍，為地方立法提供了必要的人才資源保障。

（一）立法者

立法者在我國是指依據憲法及法律規定，在國家權力機構中直接行使立法權的人員。地方立法者即指地方人大代表、地方人大常委會委員以及地方人大專門委員會委員等地方國家權力機關的組成人員。全面推進依法治國就要求健全人大主導立法工作的機制體制，發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用，重視地方立法活動參與者在地方立法活動中的職責。尤其是要發揮好地方人大代表在地方立法中的作用，把立法工作與發揮人大代表作用結合起來，通過立法工作強化人大代表意識，通過提高人大代表意識推動立法工作。[2]

（二）立法工作人員

立法工作人員通常是指地方人大常委會辦事機構的工作人員、地方人大專門委員會辦事機構的工作人員以及地方政府法制機構及其工作人員等，這類國家公職人員雖然不具有立法性職權，但是會參與立法活動，輔助立法過程。立法工作人員雖然不具有立法性職權，但他們是推進地方立法工作穩定有效發展的重要一員。特別是在2015年《立法法》修改后，面對地方立法數量不斷增多的情況，對地方立法的專業性和技術性的要求也隨之不斷提高，地方立法工作人員的價值和作用也就更為突出。

（三）第三方參與主體

第三方參與主體被稱為地方立法機關的智囊團，一般是由高校專家、科研機構等構成。由第三方主體參與地方立法能夠彌補傳統地方立法工作機制存在的人力資源不足部門利益法律化和公眾參與不夠等缺點。[3]第三方參與主體由于具有中立性和專業性的特點，一直被社會各界寄予厚望。第三方參與主體的專業性體現在，在第三方參與主體這個大范圍中，不僅存在具有法律專業知識的第三方，也存在立法相關領域有專業技能的第三方。這與傳統地方立法模式相比就節省了很多人力資源，減少了成本的輸出。而它的中立性則體現在，它在參與立法活動的過程中，既沒有立法權也沒有執行權。也就是說，第三方參與主體是中立于立法機關與執法機關之間的，它與所參加的立法項目并沒有利益關系。這就有利于在立法活動中能夠不偏不倚的從客觀角度看待問題，對制定法規的程序和設計方面可以更加合理。

二、目前地方立法人才隊伍中存在的問題

（一）立法者的專業化程度不高

一個地方的立法質量是否過關，很大程度上取決于地方立法者的專業能力是否過硬。然而實踐中地方人大常委會委員、地方人大專門委員會委員以及地方人大代表的產生并不以專業能力為必要條件，而更多地強調人員的代表性和廣泛性。[4]縱觀各個省份的人大常委會委員，可以看出他們大多數是來自各個行業的精英，在自己所從事的領域具有一定的模范代表意義，但具有法學知識背景以及接受過相關專業教育的人卻是少數。地方立法如果要做的出色，最基本的就是參與立法的人員要具備相應的專業知識，假設參與立法的人員沒有接受過相應的系統化的學習和教育，就對于制定一部貼合相關領域實際操作的地方性法規無從下手。其次是由于立法權主體的擴容，根據2015年修改的《立法法》相關規定，[5]設區的市可以對城鄉建設、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規，這就意味著單純具有法學知識背景是無法滿足這一需要的。它要求在制定該項地方性法規的時候，立法者也需要具備城鄉建設、環境保護、歷史文化保護等方面的知識或有過在這些領域的從事經驗。因為這種精細化的立法工作，需要深厚的知識和經驗做鋪墊才能切實的運用到位，毫無相關知識和經驗的人來進行這方面的立法，制造出來的成品效果極大可能收效甚微。

（二）立法隊伍的結構不合理

我國地方立法隊伍的結構問題，主要是體現在地方人大的專門委員會人員結構的不合理。首先是專門委員會的人員年齡斷層問題較為嚴重，以湖南省人大的法制委員會組成委員為例。湖南省人大法制委員會組成委員出生年份從1958年跨至1968年，這也就意味著在共計十人的湖南省人大法制委員會中，委員年齡都在五十歲以上，整個法制委員會缺乏中青年的立法人才。而且出生在1965年以前的委員比例遠超出生在1965年以后的委員比例，這實際上是一種新老委員比例的嚴重失調。其次是人大常委組成人員中兼任代表并非少數，更不用說地方人大的專門委員會人員了。這會導致立法人員在立法工作中時間和精力常常不足，無法做到較好平衡兩邊的工作，也就進一步導致立法進度緩慢，立法質量不佳。最后是地方立法人才隊伍的配置不足，地方立法人才供給不足一直是一大難題。在此接著以湖南省人大法制委員會為例，湖南省人大法制委員會組成委員共計十人，然而法制委員會不僅要負責地方性法規草案的起草，還要負責審議、表決、報告等事項，這就使得其在法規起草方面力不從心。更何況法制委員會還需要與其他部門進行對接，主要聯系某項立法的人員就更為不足。因此，地方人大及其常委會作為地方立法的主體，以及作為專職立法機構的人大法制委及人大常委會法工委，都存在著不夠專業化、專職化以及老齡化較嚴重的問題。這也就會導致地方立法人才隊伍建設發展停滯不前，立法質量得不到有效提升。

（三）第三方參與立法的實際效果不理想

2015年《立法法》進行修改后，地方立法的熱情高漲。但非常遺憾的是，地方立法人才無論是在能力還是在人力上，都嚴重的儲備不足。這也就導致近些年來地方立法委托第三者參與立法的實踐日益增加，學者們對于第三方參與立法都充滿期待，認為該制度具有促進地方立法民主化，提升地方立法精細化的價值。但隨著不斷實踐，第三方參與立法的不足之處也開始逐步顯露。在地方立法過程中受委托的第三方大多是來自高校、科研院所和律師行業，這些第三方都具有深厚的法律知識背景，然而他們普遍都有一個致命的缺點，就是理論性太強。在立法起草過程中他們很容易將自己在理論學習中學到的一些“超前”“理想化”的立法理念融入到法規草案中，看似精心設計的方案，實際上有可能脫離實際，致使法規可操作性不強。[6]其次是受委托的第三方主體配置并不是最優狀態，在地方委托立法起草的實操中，普遍會選擇高校或研究機構作為第三方，因為高等院校往往聚集著各個領域的研究學者。然而像環境保護立法這方面，不僅僅需要法律專業的專家參與其中，也需要對管理學、經濟學、環境科學等方面的專家參與其中。但可惜的是由于經費等方面的原因，在實際操作中并未能將這些相關領域的專家組成第三方團隊，這也就導致在相關立法的資料收集、數據統計以及一些非法律相關的專業知識方面仍有不少缺陷。

三、對地方立法人才隊伍建設的建議

（一）提升地方立法人才隊伍的專業性

要建立一支充滿專業性的地方立法人才隊伍并非易事，如何提高立法隊伍的水平，需要采取切實有效的措施解決存量與增量的問題。從增量上來看，應當嚴把質量關。而對于存量，只能通過培訓提升。[7]因此最為符合當前各地方立法人才隊伍實際情況的辦法是，第一要讓新加入的立法人員具備專業背景，第二要讓既存的立法人員更具專業性。首先，目前各地方的人大代表中具有法律專業背景的仍是少數，包括在常委會組成人員中這一現象依然存在。這一現象所帶來的問題就是在法律草案的審議中很難出現專業化程度較高的意見，這在一定程度上制約了立法質量的提高。因而各地方應當適當增加具有法律專業背景的人大代表和人大常委會委員人數，讓具有法律專業背景的代表和委員人數與具有其他專業領域知識背景的代表和委員人數保持在一個相對平衡的狀態，并進一步提高人大代表和人大常委會委員在地方立法中的履職能力。

其次，要加強各地方人大代表、人大常委會委員和人大專委會和常委會工作委員會組成人員的立法能力培訓。建設法治國家、法治政府、法治社會，實現科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，都離不開一支高素質的法治工作隊伍。法治人才培養上不去，法治領域不能人才輩出，全面依法治國就不可能做好。[8]因此針對既存的各地方立法人員，建立一套系統化的培養計劃，是激活現有地方立法人才資源，提升地方立法人才專業素質和能力的有效途徑。面對現有的地方立法人員，不能向對新晉立法人員一樣嚴格要求他們的專業知識背景，但應當要求他們加強立法理論知識的學習。因而，第一要激發地方立法人才的學習熱情，在保留現有職務待遇的前提下，定期進行培訓，安排地方立法人員通過進修或講座的方式到各大高校及研究院所學習理論知識。并讓立法人員多進行實地調研，掌握立法理論的最新動態，了解相關地方的實際情況。充分的理論知識和實踐經驗是搭建地方立法體系框架的基礎，只有在完善、科學、合理的理論結構和實地考察的支撐下，才可以真正做到提升立法者的立法素養、立法知識和立法水平。這種方式也不會使地方立法人員產生抵觸，有利于調動他們的學習積極性及思維創造性。第二要充分發揮專家效應，注重以老帶新，由現有的地方立法人員指導新招入的地方立法人員進行工作。目的是為了使現有地方立法人員出于對新晉地方立法人員的責任感，更樂于發揮榜樣力量，在這種方式的促使下提高自身參加立法能力培訓的主動性。

最后，創新和完善后備地方立法人才的培訓機制。各大法學院校作為培育法學人才的搖籃，一直是立法人才隊伍的儲備力量。因此加強法學院校和法律實踐部門的交流合作十分有必要，將地方立法人才培養列入到高校培養計劃中，建立良好的培育機制。結合我國設區的市地方立法需求，重點加強社會主義法治理念、法學知識教育，努力培養一支具有信念堅定、品德優良、知識豐富、本領過硬的立法后備人才隊伍。[9]

（二）優化地方立法人才隊伍結構

面對新時期新挑戰，地方立法人才隊伍也應該順應時代變化做出一些新改變。首先，法工委是人大職能部門中直接從事法律相關工作的部門，通過法工委來吸引和培養立法人才是最有效的途徑。[10]法工委可以吸引各大高校的應、往屆法學畢業生加入法工委工作隊伍進行相關法律服務以培養后備人才，法制委和法工委作為專職立法的機構，理應多吸收青年優秀立法人才。因為年輕一代學習能力較強，接受新生事物速度較快，思想比較活躍，可以提出比較新穎且有建設性的意見。而年齡較大的立法人員相對于年輕立法人才而言，對立法活動的參與積極性較低，思維方式也較單一化，很難在地方立法上有所創新。但這不代表要用新一代立法人才取代立法隊伍中的老一輩，對于年齡較大的立法人員來說，他們的理論知識和實踐經驗比較豐富，可以更好的指導年輕立法人才。兩者各有所長，但立法人才隊伍結構要講究平衡，不能夠讓新老立法人才比例嚴重失調。因此要多吸納中青年有法律專業背景的立法人才，引進具有宏觀視野、綜合決策的復合型地方立法人才。擴大地方立法人才隊伍規模，使地方立法人才隊伍更有活力，為地方立法工作提供更有力的保障。其次是應減少兼職委員人數，增加專職委員人數。讓地方立法人才隊伍進一步專業化、專職化，這樣才能夠保證讓更多專業的立法人才專心參與立法活動，避免因過多考慮部門利益、個人利益等不良因素而受到的影響，確保全身心投入地方立法工作中去，以促使地方立法得到數量和質量上的雙重飛躍。最后是要加強地方立法人才隊伍建設和人員配備。制定一個確定的標準，增加從事專門立法工作的人員編制配置，采取措施以減少地方立法人才的流失。確保有足夠的地方立法人員能夠參與地方立法活動，防止地方立法負擔過重，減輕現有的地方立法壓力，加強自身在專業問題上的力量。

（三）注重第三方參與立法的實效性

第三方參與主體作為地方立法人才隊伍中重要的一環，在地方立法過程中具有不可小覷的作用。但又不能將第三方參與主體放在最核心的地位，因為其有自身的局限性。它的局限性體現在地方立法是要突出地方性和強調可行性，而第三方參與主體往往過于理論化，因此在地方立法活動過程中不能讓第三方參與主體操控全局，而是要讓人大主導，相關行政部門參與其中，尤其是與地方立法活動內容有關聯的執法部門要參與進來提出建議與發表意見。這樣才能讓第三方參與主體的理論性與地方行政執法部門的實踐性相結合，使得地方性法規更具有地方特色并具備可行性。與此同時，第三方參與主體作為社會公眾表達意見、間接參與地方立法活動的途徑，應當盡量避免出現弱勢群體求助無門的情形，力爭平衡各社會主體的利益。以湘潭市《湘潭市城市綠化條例》草案起草過程為例，在起草過程中組織的各類調研會15場次中，市城管局主要負責人就參加了5場，并就法規要解決哪些問題發表了建議和意見。[11]行政執法部門在草案起草過程中所提出的建議和意見，實際上都是他們在現實執法過程中不知道如何解決面對的難題，操作起來又缺乏法律依據，這些問題就需要通過立法來予以解決。讓行政執法部門參與到法規草案過程中與專家進行交流和質詢，就能夠有效的減少專家立法理論性太強的問題。法規草案對需要立法解決哪些問題、如何解決的針對性、可操作性也就更強。因此在委托第三方主體參與立法草案的過程中，仍然應該堅持以人大立法為主導，把控好立法活動的每個環節，并要強調法規的可操作性。在起草階段最好是將人大相關委員會、執法部門和承擔第三方起草任務的專家學者集合在一起，讓這些主體全程參與起草過程中的調研、起草、聽證、論證、修改等環節，形成工作合力。讓本應是后期參與的主體做到提前介入，提前了解了起草過程中法規草案形成的原意和背景，深入參與到每個環節。加強各方交流，做到理論與實際相結合，充分發揮第三方參與主體制度的優越性。便于后續開展工作，也更有利于制定出具有地方特色，能夠切實解決地方問題的地方性法規。

結語

目前我國正在前進發展的緊要關頭，面對社會的不斷發展，過去的粗獷型立法已無法滿足各個地方在特定方面的實際需要。為了能夠制定出更符合各地方在城鄉建設、環境保護、歷史文化保護等方面切實需求的法規，《立法法》將立法權進行了更為細致的下放，給予各地方在立法活動上擁有的一定自主權，無疑是刺激各地方自主發展的一劑良方。但這對于在立法經驗不足的各地方立法機關來說無疑是一種沖擊和挑戰。從過往的立法實踐中我們不難看出，立法的起草決定立法的成敗，而立法人才隊伍的質量則決定了立法的起草是否具有可瞻性與可行性。因此高質量的立法人才隊伍無疑是當下各地方立法機關都迫切需要的，也是長遠的戰略任務。為了能夠更好的建設法治中國，我國必須加強力度培養地方立法工作干部，擴充地方立法人才隊伍。地方立法人才隊伍作為立法人才隊伍的基礎行列，在法治建設中起著非常重要的作用，是助力我國地方立法事業發展的有效路徑。

[1]王瑩（1996-）女，漢族，湖南瀏陽人，中南林業科技大學政法學院碩士研究生，研究方向：憲法學與行政法學。

[2]朱述洋：《地方人大主導立法起草的困境與出路》，載《人大研究》2016年第5期。

[3]王子正、周靜遠：《委托第三方參與地方立法問題研究》，載《地方立法研究》2017年第2卷第2期。

[4]胡弘弘、白永峰：《地方人大立法人才培養機制研究》，載《中州學刊》2015年第8期。

[5]參見《立法法》第72條

[6]王書娟：《地方立法委托第三方起草實效之影響機理分析》，載《河北法學》2019年第5期。

[7]王明雯、宋經同：《四川省民族自治地方立法能力建設研究》，載《西昌學院學報·社會科學版》2019年第4期。

[8]黃進：《為全面依法治國貢獻力量——深入學習貫徹習近平同志在中國政法大學考察時的重要講話精神》，載人民網，http：//theory.people.com.cn/n1/2017/0718/c40531-29410929.html，2020年11月23日訪問。

[9]徐鳳英：《設區的市地方立法能力建設探究》，載《政法論叢》2019年第4期。

[10]李喜：《地方立法轉型中的人才隊伍建設問題》，載《山西大同大學學報（社會科學版）》2017年第1期。

[11]羅偉：《委托第三方立法應當注意和把握的問題——以湘潭市委托第三方立法為例》，載《人大研究》2020年第2期。