新型壓力體制：理解基層治理“內(nèi)卷”的密碼

朱秋雨

2020年始，波及全人類的新冠肺炎疫情重塑了各國生態(tài)，給國家治理帶來重重考驗。中國抗擊疫情在短期內(nèi)取得成效，不僅源于國家制度的優(yōu)越性，也是大國治理制度深入社會的毛細(xì)血管，并成功發(fā)揮力量的體現(xiàn)。從大國抗疫一窺大國之治，是這兩年學(xué)界和社會關(guān)切的方向。

基層乃國家治理的基石，關(guān)系到每個普通人的切實(shí)利益。武漢大學(xué)社會學(xué)院研究員呂德文長期從事田野調(diào)查，研究基層治理實(shí)例，提出頗有洞見的觀察。在新書《治大國如烹小鮮》中，他說，“在一個加速社會，尤其在一種新的社會形態(tài)將要產(chǎn)生時，正是治理危機(jī)逼近之時。”南風(fēng)窗記者和他聊聊了加速社會下基層政府的困境，以及基層治理效能緣何在下降。

南風(fēng)窗：如果從基層治理上看，中國抗疫成功的地方在哪里？

呂德文：基層的成功歸根到底是強(qiáng)國家能力。一是舉國體制，也就是黨領(lǐng)導(dǎo)下的集中力量辦大事，我們有制度優(yōu)勢。制度優(yōu)勢可以轉(zhuǎn)化為治理效能。第二，中國是工業(yè)體系比較完整的國家，面對需要調(diào)動大量資源的情況，中國都有自主應(yīng)對能力。

現(xiàn)如今，基層社會逐漸原子化、分散化。我們國家的基層組織恰好能有效地組織和動員社會，這是中國的治理優(yōu)勢，別的國家很難做到。

這首先依靠完整的黨組織體系，黨好比社會細(xì)胞，黨組織和黨員成為社會運(yùn)轉(zhuǎn)有機(jī)組成部分，滲透在社會的各個角落，在有需要的時候，社會可以被迅速地動員起來。同時，基層的治理體系不單純依靠正式制度，而是結(jié)合多方力量，從縣鄉(xiāng)村深入到村民小組。基層的組織體系和治理體系在互相強(qiáng)化。

中國抗疫的基層志愿者，尤其在農(nóng)村，無非幾類人：黨員、村干部、退伍軍人，以及群眾里的積極分子。人們平常可能注意不到他們作出的貢獻(xiàn)，但在關(guān)鍵時刻，這些人變成中堅力量。

南風(fēng)窗：在人們的想象里，國家的治理體系越先進(jìn)，治理能力就越強(qiáng)。但你曾經(jīng)說過，現(xiàn)實(shí)有時并非如此“，兩者沒有先進(jìn)與落后的因果關(guān)系，只有適合與不適合”。

呂德文：學(xué)術(shù)界和政策界有一些誤解，總覺得現(xiàn)代治理體系要囊括諸如高科技、發(fā)達(dá)的社會組織等。但在應(yīng)急狀態(tài)下，如在疫情期間，那些看上去很高大上的制度，并不起作用。應(yīng)急狀態(tài)下需要集中領(lǐng)導(dǎo)，準(zhǔn)確、高效地決策。

看上去傳統(tǒng)的治理方式，比如群眾路線，是非常寶貴的。經(jīng)過各國應(yīng)對疫情的對比，大家可以很清楚地看到，把一盤散沙的社會組織起來，是現(xiàn)代社會非常重要的能力。而這個能力，并不源自好聽的治理理念，而是來自經(jīng)過歷史檢驗的治理實(shí)踐。在這個意義上，我們需要有制度自信。

南風(fēng)窗：很多親歷新冠肺炎疫情的國人，都會感慨—基層、社區(qū)人員工作壓力很大。你也曾對此解讀過，說“有責(zé)而無權(quán)，位卑而事眾，讓社區(qū)干部成了‘夾心餅干’”。基層的工作特點(diǎn)是什么？

呂德文：一大特點(diǎn)是跟老百姓面對面接觸。上級部門負(fù)責(zé)制訂政策，但無需直接面對群眾。而基層的治理活動，面對需求不同的人群，便要考慮非常多的實(shí)際情況，同一個政策，同一件事情，要用不同的辦法執(zhí)行。

歸根到底，基層需要有自由裁量權(quán)，意思是基層對政策本身的解釋權(quán)和執(zhí)行權(quán)。

但一個明顯的變化是，基層的自由裁量權(quán)正越來越小。一大原因是上級部門的控制權(quán)不斷增加，不斷增強(qiáng)監(jiān)督的權(quán)力。另外，基層政府過去很重要的權(quán)力，比如財權(quán)，如今被削弱。現(xiàn)在，我國大部分的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村都沒有獨(dú)立財權(quán)。它們靠轉(zhuǎn)移支付，報賬要先到財政局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所，很少能自主決策，能做的只能是執(zhí)行上級部門的指令。

與此同時，基層社會往往呈現(xiàn)權(quán)責(zé)不對稱的場景。今天奉行屬地管理原則，也就是任何事情發(fā)生在這個地方，如果出了問題，基層政府都有可能被追責(zé)。但出問題的情況往往不是因為基層政府沒有履行職責(zé)，而是無法履行職責(zé)。舉個例子，高速公路發(fā)生了重大事故。事故發(fā)生時，車輛只是經(jīng)過當(dāng)?shù)兀胤秸话阋膊回?fù)責(zé)管理交通秩序。但只要出了這個問題，地方政府就有可能要負(fù)屬地責(zé)任。

基層治理要求高度的自主性和基層權(quán)責(zé)不對稱的現(xiàn)狀之間，是一個矛盾的結(jié)合體。在不同的情境之下，面對不同的事情和治理對象，基層做法有可能會發(fā)生很大的改變，它是不確定的。因此，基層治理很難固定下來，沒有一個統(tǒng)一的模樣。

南風(fēng)窗：基層社會的權(quán)責(zé)不對等，權(quán)力小，責(zé)任重大。為什么中國基層負(fù)擔(dān)會如此重？

呂德文：基層治理的流程被改造了。以前以結(jié)果論英雄。過去只看結(jié)果，一年一度考核一次就完成了。今天不是這樣的，不僅事情要有結(jié)果，過程也要控制好。基層辦事需要留痕—每一個環(huán)節(jié)你都要按步驟完成。在無形當(dāng)中，基層政府也就失去了空間。

舉個基層環(huán)境治理的例子。在處理污染企業(yè)過程中，上級部門要求關(guān)閉小工廠，還要拆除設(shè)備。某鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府按照要求關(guān)閉了小企業(yè)，不合規(guī)機(jī)器也拆除了，但沒有運(yùn)走相應(yīng)設(shè)備。上級環(huán)保督查來一看，給出結(jié)論是沒有完成任務(wù)。

基層的情況大家都心知肚明，包括縣一級也了解—這些設(shè)備沒有生產(chǎn)能力，制造不了污染。而因為上級督察組發(fā)現(xiàn)了問題，一位副鎮(zhèn)長被問責(zé)。基層這種“意外”，或者說被上級檢查出來的意外其實(shí)很多。一刀切、“有潔癖”的監(jiān)督要求，跟基層的彈性之間天然有非常大的距離。

現(xiàn)如今，跨層級的檢查、督察、暗訪越來越多，監(jiān)督的頻率越來越大，剛性也越來越大，這給基層造成了極大的壓力。很多基層干部都說，現(xiàn)在工作做得好不好， “全靠運(yùn)氣”。我在某縣調(diào)研發(fā)現(xiàn)，那些在交通要道、高速公路出口的地方，因為容易被暗訪組造訪，也就容易被通報批評，他們的工作成績很難受到認(rèn)可。

在常規(guī)的治理過程中，信息透明，上一級的政府知曉各個基層政府的基本情況。客觀說，一個治理單元里，哪個地方干得好，哪個地方干得不好，大家都心知肚明，還用正兒八經(jīng)地暗訪么？因此，基層只需要認(rèn)認(rèn)真真地把活兒干好就行了。哪怕是被檢查出來工作有瑕疵，也是可以解釋和說明的。到底是真的工作做不好，還是因為一些意外的不可控的因素？

而來自省級、國家的督察組，不夠了解實(shí)際情況，也傾向于在暗訪中找到問題。于是，暗訪組只要到了地方，哪怕這個地方干得再好，也大概率會被找到問題，基層干部很可能受到問責(zé)。與之相反的是，一些客觀上干得差的地方，僅僅是因為暗訪組沒去，結(jié)論便是沒有問題。

跨層級檢查越來越多，且問責(zé)力度越來越大，還不由分說，基層政府都在提心吊膽。為了避免問責(zé)，基層要不折不扣地執(zhí)行政策—哪怕不切實(shí)際也要完成上級的要求。很多形式主義、留痕等問題都出于此。

南風(fēng)窗：上世紀(jì)90年代學(xué)者就此提出“壓力型體制”的概念，你認(rèn)為在當(dāng)前的中國還適用嗎？

呂德文：總體上今天還是一個壓力型體制，但是與過去相比有變化。以前壓力的傳導(dǎo)，中間有很長的鏈條：鄉(xiāng)鎮(zhèn)的壓力來自縣里，縣級的壓力來自市級，市級壓力來自省級。中央的壓力最后到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)，會呈現(xiàn)層層減弱的狀態(tài)。

基層的壓力來自上一級，后者往往了解基層的實(shí)際情況。比如縣級對鎮(zhèn)級施壓時，縣也知道鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)際情況—它是可以討價還價的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以客觀地陳述下達(dá)指標(biāo)難以完成的難處。這是過去壓力型體制非常重要的特點(diǎn)：可以溝通，可以解決，可以減壓。

今天的壓力型體制是剛性的，中央的壓力直接傳遞到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。這種剛性來自跨級的監(jiān)督，想象一下，一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)哪有條件跟中央的督察組解釋？太遠(yuǎn)了，根本夠不著。

乃至于，現(xiàn)在基層對上級的檢查、督察和暗訪，都習(xí)慣于不爭辯，不解釋，“認(rèn)命”了。只要是上面指出了問題，管他是真的還是假的，不要解釋，認(rèn)認(rèn)真真整改就是了。而僥幸沒有被查出問題，那也要根據(jù)別的地方的問題，對自己舉一反三，認(rèn)真應(yīng)付—基層干部稱之為“一人生病，全家吃藥”。

還有一個很重要的變化是，過去的壓力只集中在極少的事情上。計劃生育和收稅，這兩個是中心工作，其他都是軟指標(biāo)。而今天，所有事情都有可能變成硬指標(biāo)，一切事情，如安全生產(chǎn)、維穩(wěn)、脫貧攻堅等都得重視。

過去是點(diǎn)狀式的壓力，現(xiàn)在是籠罩型的壓力。基層被壓力籠罩，一年到頭都是壓力。

南風(fēng)窗：學(xué)者賀雪峰今年也提出“基層體制過熱”論斷，認(rèn)為“過熱的基層體制必然大量透支未來治理資源，長此以往基層治理將難以為繼”。你怎么看待這樣的觀點(diǎn)？

呂德文：他的觀察很準(zhǔn)確，不只是基層過熱了，整個社會都在過熱。在我看來，我們處于透支下的加速社會。過去社會運(yùn)轉(zhuǎn)邏輯是量入為出，人和政府都一樣，有多少收入，多少稅收，你辦多少事，都強(qiáng)調(diào)量力而行。今天是一個量出為入的邏輯，有沒有能力，先把事情辦了再說。

現(xiàn)在的社會有了一個很高大上的目標(biāo)，好比年輕人結(jié)婚一定要有房有車，盡管靠當(dāng)前奮斗根本不能實(shí)現(xiàn)，但這個目標(biāo)是了結(jié)婚過日子的前提。地方政府也是如此—它們想在一定時期內(nèi)實(shí)現(xiàn)宏偉規(guī)劃，比如修很多廣場，還要修建得漂亮。發(fā)展水平?jīng)]有達(dá)到，沒有那么多錢時，政府就得透支。貴州獨(dú)山縣是個典型，一個年財政收入不足10億的縣，融資了近400億用以建設(shè)標(biāo)志性景觀。

獨(dú)山縣一點(diǎn)也不特殊，我走了那么多地方，無論是東部還是中西部，只要有足夠的流動資金，政府便在大干快上。整個官僚體系都在加速運(yùn)轉(zhuǎn)，不斷加壓，不斷運(yùn)動。于是，基層工作者一年到頭都很忙，“內(nèi)卷”，自上而下都在加班。

南風(fēng)窗：基層減負(fù)很重要。這個舉措也提了幾年，但一直都落實(shí)困難。最大的難點(diǎn)在哪里？

呂德文：基層負(fù)擔(dān)過重，表現(xiàn)在基層，根子在上面。但現(xiàn)在所有減負(fù)措施都在要求基層自己減，比方說對開會和發(fā)文對數(shù)量下指標(biāo)。問題是，上級部門仍在照常發(fā)文、開會—只不過，紅頭文件變成了普通文件，正式會議變成了工作會議。有些減負(fù)措施，比如視頻會議，反而增加了基層負(fù)擔(dān)。同樣一個安全生產(chǎn)或防汛抗旱的會議，省、市、縣為了表示重視，都一竿子插到底開會，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)得開三次，還不如以前一級一級開會。基層政府要想落實(shí)這種會議或者文件的精神，便很難減輕負(fù)擔(dān)。

改善的辦法，我認(rèn)為最重要的一點(diǎn)，上級部門要貫徹分級管理的原則，一級只能管一級。現(xiàn)在基層的負(fù)擔(dān)，某種意義上都是因為它在跨級指揮和監(jiān)督。跨級的要求和監(jiān)督下來了，基層政府基本不敢動彈。國家、省級暗訪組到基層調(diào)查，通常基層是很難解釋的。為了應(yīng)付上級的檢查，他們得提前做多少準(zhǔn)備。本來一個不重要的事，都要力爭做到萬無一失。

南風(fēng)窗：在你看來，跨級管理會帶來政府間信息不暢通的問題？

呂德文：政府之間信息沒有不暢通，但信息溝通機(jī)制其實(shí)被扭曲了。現(xiàn)在上級要掌握基層信息的手段，已經(jīng)極大地強(qiáng)化了，通過暗訪、國務(wù)院督查等途徑。跨層級管理以后，上級部門了解基層的信息變得非常宏大，比過去膨脹了千倍萬倍。

但同時，下級向上級的政策溝通的機(jī)制，極大地壓縮了。現(xiàn)在流行的一句話叫“照單全收，舉一反三”。只要上級部門檢查出了問題，不能找過多借口“，照單全收”；某個鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢查出了問題，縣里面別的鄉(xiāng)鎮(zhèn)跟著整改。基層負(fù)擔(dān)重也有這個原因。

南風(fēng)窗：在你看來，跨級管理是導(dǎo)致基層負(fù)擔(dān)大的一大原因。這種治理手段，是否為特定社會轉(zhuǎn)型期下，適應(yīng)高速發(fā)展時代要求的產(chǎn)物？能否提高效率？

呂德文：所有事情都有相對性。掌握基層的實(shí)際情況，變得便利又透明，效率也提高了，這是國家能力提升的表現(xiàn)。國家的信息認(rèn)證能力得到了極大改善。

當(dāng)前，國家自上而下的信息能力提升了，但自下而上的政策溝通機(jī)制卻堵塞了，下級很難對上級進(jìn)行政策溝通和解釋。說白了，上下級之間民主少了，不能“商量著辦”。在國家治理績效上可能是倒退的，還不如不要這些信息能力。

從效率的角度來講，基層的治理效率在下降，投入跟產(chǎn)出不匹配。基層投入越多，制造的麻煩也越多。

舉一個很簡單的例子，各地都在搞人居環(huán)境治理。過去基層政府的工作方法是，發(fā)動群眾管好自家門口，省時省力。現(xiàn)在你看人居環(huán)境治理，每個村都配備保潔員。群眾連家門口，都不愿掃，等保潔員清掃。

保潔員的工資以及其他費(fèi)用，都靠國家的財政投入。街道看上去雖然很干凈，但投資太多了。基層的效能在降低。

現(xiàn)在基層的大量問題在于此，政府干了好事，卻沒有得到合法性的提升。

南風(fēng)窗：這確實(shí)增加了基層在執(zhí)行上的實(shí)際困難，不利于做好群眾工作。

呂德文：根本的原因是，基層政府沒有時間和精力來做群眾工作。基層治理最核心的是群眾工作，即把群眾動員和組織起來，讓他們自我管理、自我服務(wù)。但現(xiàn)在的治理任務(wù)非常剛性，基層政府沒有可能按照過去做群眾工作的路子，慢慢地執(zhí)行，最后，都是靠行政的力量來推動。