“案-件比”是衡量司法辦案質效的綠色“GDP”

孫憲忠

2020 年5 月全國兩會上，最高人民檢察院張軍檢察長所作的工作報告中首次提出了“案-件比”的概念。此后，筆者到檢察機關調研時發現，“案-件比”這一概念已不僅僅是一種新的提法，而是已成為檢察機關從事檢察工作的指針。而且，在這一新理念的指引下，檢察機關的工作職能和效能得到了顯著提升。“案-件比”這一概念，內涵非常豐富，它揭示了司法機關設置以來存在著的一個重大問題；而最高檢提出這個問題，以及在這一方面所做的工作，體現了新時代社會主義司法工作者以習近平法治思想為指針，為如何解決這個古老的法治命題所做的重大努力以及在這一方面所取得的理論突破和制度發展。筆者同意“案-件比”是衡量司法辦案質效的綠色“GDP”的說法，也認為研究和推廣相關制度建設對于我國司法制度的發展意義重大。

改革開放至今，我國政治經濟社會等各個方面建設都取得了舉世矚目的成就，在法治領域里司法機關所辦理的案件數量逐年增加。以前，對于司法案件越來越多現象的解釋都是正面的，認為這是人民權利意識不斷增強、市場經濟不斷發展的必然結果。但是筆者在調研中發現，檢察機關對這一問題卻有自己獨立的思考，他們提出：實際發生的“案子”（案）多了多少？司法機關自己辦理的“案件”（件）統計又多了多少？這兩個數字之間的比例是不是正當？是否還應該對司法統計的案件數量做一番認真的分析？在這個獨立認真分析的基礎上，檢察機關確實發現了一個重大的問題，那就是，雖然隨著經濟社會的發展，司法機關辦理的案件越來越多，但是現實中存在不少一個“案”產生多個“件”辦理的問題，而且在辦理過程中也發現了一些制度建設和具體工作措施方面特別需要解決的問題。于是在這個基礎上，最高檢提出了“案-件比”這一數學概念。

所謂“案-件比”，就是對司法機關所辦理的案件進行認真的分析，在司法管理統計中區分“案”和“件”兩個方面。所謂“案”，從刑事案件的角度看，就是當事人被起訴或者被害人主動將他人舉報、訴至執法司法機關，執法司法機關受理后成為一個“案”；從民事和行政案件的角度看，就是原告起訴、法院立案以后成為應該審理的一個“案”。用老百姓的話說，自己有個“案”子在公檢法機關。“件”就是公檢法機關依照訴訟程序，在辦案過程中對同一個“案”子進行辦理以后，按照司法程序對自己辦結的這個“案”所進行的工作數量統計的具體數，也就是辦案機關所辦理的案件的“件數”。針對特定當事人的同一個“案”子，在不同執法司法機關的統計報表上，會形成一個或多個案“件”。比如，公安機關立案后是一“件”；檢察機關審查逮捕該案是一“件”，起訴該案在統計上又是一“件”；法院受案后，該案進入一審程序，統計上又是一“件”；二審、再審后又會分別多出一、二個“件”。也就是說，老百姓自己認為的一個“案”，會形成司法機關統計報表上的很多“件”。如果把老百姓認為的“案”作為分子，把司法機關統計報表上的案“件”作為分母，這就形成了本文提到的“案-件比”這個獨特的分析方法。從這個數學分析模型看，如果“件”和“案”的比越高，司法資源的付出往往就越多。雖然司法人員感覺很辛苦，但是案件辦理的質效往往就越低，案件的政治效果、社會效果、法律效果和當事人的感受可能就越差。

最高檢提出的“案-件比”這一獨特的分析方法，意義非常重大。一般來說，對于經濟社會變革時期的實際發案量上升，人們會認為是正常的。比如，2020年疫情防控期間，違約、毀約、破產案件以及破壞醫療秩序、侵犯醫生權益案件確實明顯增多了。但是更應該看到，司法統計中的“件”，它的形成原因，尤其是對其中蘊含的司法機制或者具體工作不足的挖掘，卻沒有得到足夠的重視。比如，許多案例證明，在刑事尤其是在民事和行政訴訟過程中，因為審理者或者處理者釋法說理不足或者能力缺陷等原因，導致案件雖然程序上已結案，卻不能使當事人服判息訟。結果，這個案件還要進入下一步的司法程序甚至是多個司法程序。從筆者收到的許多群眾來信可以看到，很多案件的審理，都是多有反復、幾上幾下，更有一些案件從基層辦到了“最高”，造成司法資源被空耗浪費以及當事人利益被嚴重損害。如筆者了解的盛某某案。1988 年，盛某某與他人合作建房，獲當地城建部門批準后卻被國土部門處以沒收等行政處罰。此后當事人申請行政復議被否定，所涉房屋又遇到行政拆遷。當事人無奈，從此走上“馬拉松”式的訴訟之路，歷經行政訴訟、民事訴訟，多次反復，利益也沒有得到保障。直到最高檢于2016 年向最高法提出抗訴，2019年5 月最高法開庭審理該案，經過最高檢、最高法反復做工作，2020 年12 月，當地政府向盛某某支付200萬元，此案終得解決。但是，該案歷時31年，當事人從55 歲申訴至86 歲，相關機關和部門先后作出4 個行政決定和16 個司法決定、裁判，才真正了結。如果依據“案-件比”的分析方法，該案的“案-件比”是1：20。這意味著盛某某自己的一個“案”子，在執法司法機關辦成了20 個案“ 件”。雖然此案最終解決，但其中的問題不能不引人深思：前19 個“件”本質上程序空轉，執法司法資源極大浪費，當事人幾乎在訴訟中度過了半生。如果一開始就努力把案件辦好，這個案件就不會拖到今天。

實際上，“案-件比”這個數學分析模型所揭示的問題，在國外也是存在的。20 世紀80 年代初筆者上大學時讀到美國總統吉米·卡特所寫的一篇批評美國司法體制弊端的文章，他提到，美國的很多法院過分計較自己的工作程序，結果一個關于當事人家庭財產糾紛的案件，多個法院審理后都認為自己的程序走完了，但是當事人的請求過了八十多年還沒有處理完畢。其中的當事人，爺爺一代早已去世，孫子都成了爺爺，但是案件還沒有結案。40年過去了，這篇文章所提到的情形，筆者至今記憶猶新。如果按照“案-件比”的分析方法，這種體制的缺陷就是非常明顯的。所以筆者認為，最高檢提出的“案-件比”的分析方法，是對司法機制問題的深刻揭示，它所提出的問題，涉及司法機關承擔國家治理、保護人民權利這個憲法職能中的大問題。

“案-件比”分析方法的提出，就是讓我們思考一個問題：必須站在國家治理層面，秉持以人民為中心的指導思想，來評判司法機關的辦案質效。如果實際發生的“案”子增加了，就要促進“案源”治理；如果統計的案“件”增多了，就要通過有效的司法管理，擠掉“水分”。

采用這個分析方法，檢察機關的工作取得了顯著成效。2020年最高檢的工作報告中提出，2019 年刑事檢察“案-件比”為1：1.87，“件”同比下降0.02，減少了約3 萬個不必要的辦案環節。據筆者調研，2020年刑事檢察“案-件比”約為1：1.4，“件”同比下降0.4左右，擠壓、減掉了40 余萬個不必要的程序和統計的案“件”。可見“案-件比”作為司法質效的“晴雨表”、公正司法“助推器”的積極作用正在逐步顯現。

筆者長期從事法學理論研究，深知司法案件管理是一個世界性難題。近現代以來，世界兩大法系、西方不少發達國家為應對訴訟遲緩、案件積壓、訴訟成本上升等問題采取了一系列管理措施，包括通過立法授權，在訴訟各階段，法官對案件從登記立案到提交庭審之間的全部準備過程進行主持、監督、干預、推動，促使案件在最短時間內達成和解或者快速審結。但這樣的“案件管理”更多關注個案、特定的程序合法、公正、顯性高效，實際上是“管理案件”，全部案件、每一個案在不同司法機關之間經歷的整體辦理“時限”、司法“成本”等直接反映司法體系宏觀運轉質效、國家治理效能的問題并沒有被關注。從目前的情況看，世界各國很少有司法管理專項指標體系建設，司法案件沒有整體“審限”要求，一個案件可以“玩”程序地辦個幾年、十幾年，訴訟費、律師費高昂，沒有成為社會關注的問題。在與國外一些法律界人士討論這個問題時，大家都認為這是個突出問題，但很少想過具體解決辦法。

最高檢提出的“案-件比”數學分析模型，可以說利用簡明扼要的方法，揭示了司法運行的規律，貫徹了習近平法治思想要求。它回答了司法機關如何讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義這個偉大的時代命題。從檢察機關的工作看，“案-件比”作為一種工作機制加以應用之后，“件”的下降是顯性的，而最關鍵的是工作理念、方式、作風發生了轉變。檢察官責任意識明顯增強，提前介入偵查、引導取證、自行補充偵查更加積極主動，退回補充偵查后的跟蹤監督成為常態。筆者在檢察機關調研發現，2020 年，檢察機關提前介入偵查的案件上升了1.4 倍，對移送審查起訴的案件開展自行補充偵查同比上升了22.3 倍。這意味著后續程序的壓縮和減少。特別是公安機關普遍認為，檢察機關加大提前介入、引導偵查和自行補充偵查工作力度，促進了偵查人員提升證據意識、程序意識，客觀上也緩解了偵查人員的辦案壓力。檢察機關不僅減少了不必要的辦案環節，而且貫徹少捕慎訴理念。近年來不捕不訴率大幅度下降，而同期公安機關對不捕不訴的復議復核率也在下降，去年同比下降了51%，說明案件辦理質量大大提升。

“案-件比”的分析方法，最顯著的司法效果是促使程序公正的指導思想走上了正軌，實現了與實體公正的統一。過去我們認為，重實體、輕程序是司法辦案的積弊之一，但是現在看來，脫離實體問題、程序反復甚至空轉也是有嚴重問題的。從表面上看，似乎程序反復甚至空轉是合法的，但是，從新時代法治思想的角度看，這一點不但是不必要的，而且違背實質正義的法治本質。“案-件比”工作機制，糾正了這個問題，努力做到程序不反復、少折騰，最大限度減少人為增加的“件”，是在更高層次上追求程序公正與實體公正相統一。

從最高檢在檢察機關推進“案-件比”的質效看，筆者認為，這種分析方法具有強烈的推廣價值。

我國是一個社會主義國家，司法工作當然要遵從我國的憲法原則，要堅持黨的領導，要落實以人民為中心的指導思想。自古以來，司法工作者都有追求公平正義的情懷，但是把這個情懷轉化為自己實際的工作質效并不是一件容易的事情。最近幾年來，我國司法機關及其工作人員在貫徹程序正義和實質正義這個要點上，從制度建設和工作機制兩個維度做出了重大努力，也取得了很大成效。但是其中也出現了一些司法機關和工作人員只追求自己的辦案“件”數，而忽視了案件審理的本質在于案結事了這個本質。“案-件比”的內涵和價值，歸根到底就是政治責任與工作責任的統一，強調司法的政治效果、法律效果和社會效果的統一，要求每一個辦案環節都堅持最高質量標準，每一起案件都努力辦到極致。特別是強調不能任由司法統計的“件”增加，甘于低效、無效甚至負效的忙與累。所以，我國司法應該通過推廣“案-件比”的機制，促進每一個“案”進入司法訴訟流程后形成的“件”最少、辦理的質量最好、辦案的效率最高，通過司法辦案讓人民群眾感受到公平正義，把黨對司法工作的要求落在實處。

（摘自《人民檢察》2021年第6期。作者為全國人大代表、全國人大憲法和法律委員會委員、中國社會科學院學部委員）