有效發揮政府外聘法律顧問作用研究

馬可毅　丁麗君

一、背景

黨的十八屆三中全會確立了“普遍建立法律顧問制度”的改革任務。黨的十八屆四中全會進一步明確要求：“積極推行政府法律顧問制度，建立政府法制機構人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊伍，保證法律顧問在制定重大行政決策、推進依法行政中發揮積極作用。”為積極推行法律顧問制度和公職律師、公司律師制度，中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2016年6月16日印發了《關于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》（以下簡稱《意見》），《意見》要求到2017年底前，中央和國家機關各部委，縣級以上地方各級黨政機關普遍設立法律顧問、公職律師，鄉鎮黨委和政府根據需要設立法律顧問、公職律師，國有機關、企事業單位深入推進法律顧問、公司律師制度，事業單位探索建立法律顧問制度，到2020年全面形成與經濟社會發展和法律服務需求相適應的中國特色法律顧問、公職律師、公司律師制度體系。

二、作用及意義

根據我國當前的相關政策文件，政府法律顧問不僅可以參與政府規章、規范性文件的制定和審查，政府協議的協商和文本起草，行政復議、行政訴訟等案件辦理，重大行政事項社會穩定風險分析與評估等活動，對信息公開、信訪矛盾化解、突發事件應對處置提出法律意見和建議，還可以對法治政府建設等重大問題出謀劃策，參與重大行政決策的研究、論證和審核，從而進一步促進程序公正、過程公開、責任明確，有效遏制行政權力的“任性”和“濫用”。在全面依法治國的大背景下，必然要求政府及其職能部門的工作人員尤其是領導干部提高法治意識，運用法治思維和法治方式履行職責。但是，政府部門內部的法制機構面對新時代、新形勢的法治浪潮，社會公眾對其處理的相關事務提出了更高更苛刻的要求和標準。政府部門面對工作“量大”與“質優”的現實困境，面對專業人員短缺和水平參差不齊的難題，外聘法律顧問便順理成章、勢在必行。再者，政府部門發展過程中充滿了各種風險，預防和控制法律風險尤為突出和重要，法律顧問對于發展過程中法律風險的防控具有顯著作用。

三、存在問題及不足

但是在多年的實踐過程中，還是暴露出了政府外聘法律顧問存在的一些不足。一是法律顧問工作涉及領域廣泛，顧問的工作量偏大。一般聘請的法律顧問，同時也是其他政府部門的法律顧問，很難全面顧及各方面。二是被聘的法律顧問因資歷老、影響力大，故而其時間、精力無法保證。比如我單位聘請的法律顧問因其工作繁忙，以致參與法律顧問工作較少。三是使用頻率不高。在一些地方，聘請法律顧問后幾乎不用，或僅是出了問題才想起找法律顧問解決。四是管理不到位，相應的工作機制和規則不健全。五是有資歷、有經驗以及能在專業領域發揮作用的律師較少。

四、意見建議

（一）優化隊伍組成

根據中央相關要求，政府法制機構中符合條件的工作人員可以被確定為法律顧問，按照公務員進行管理，而符合條件的專家、律師則可以被選聘為外聘法律顧問。就專業條件而言，被選聘為法律顧問的專家應當是在相關領域有專長、有建樹的專家，且有從事法律顧問工作的時間、精力。被選聘為法律顧問的律師應當具有若干年執業經驗，且專業能力較強。外聘法律顧問應保證一定的人數，以便他們對某些重大法律問題能夠進行集體討論，保證其提供的法律意見的正確性。

（二）制定工作規則

各級政府及其部門應制定相應的政府法律顧問工作規則，對法律顧問的工作原則、工作職責、選聘條件、選聘程序、聘用合同的簽訂、履職的條件保障、權利義務、監督考核等問題作出具體規定，以促進法律顧問工作規范化。法律顧問團組也應結合工作實際，制定自身工作運行機制，包括以專報形式及時向政府及其部門報送法律顧問的重要意見、建議或調研成果;對于重大行政決策、重要行政行為，應以召開會議進行論證;定期召開工作座談會，以保證法律顧問工作順利進行。

（三）完善履職保障

應當在確定外聘法律顧問享有依據事實和法律提出法律意見、獲得與履行職責相關的工作條件、獲得約定的工作待遇等重要權利的基礎上，進一步完善法律顧問的履職保障。主要包括法律顧問有權參加或列席相關會議、考察、調研等活動;有權依委托對特定事項進行調查，有關部門或單位應當給予協助、配合;在履職過程中，有權獨立發表法律意見，不受其他單位和個人干涉;有權查閱與履職相關的文件資料等等。政府法制機構應積極為法律顧問提供履職所必需的條件保障。

（四）完善監督機制

應當制定法律顧問工作的監督、考核辦法，對法律顧問的履職情況、工作業績等進行監督和考核，考核結果作為續聘的依據。對于認真負責、工作取得顯著成效的法律顧問，可以進行表彰獎勵。如發現法律顧問違反聘用合同約定，應當予以解聘;對于法律顧問違反工作規則規定的義務，造成重大經濟損失或惡劣社會影響的，除予以解聘并通報其所在單位外，還應當依法追究其相應責任，以此督促法律顧問更好履行職責。