論地方黨內法規解釋制度的完善

覃江琳

摘要：地方黨內法規解釋制度的完善在新時代背景下具有重大意義。地方黨委法規是依規治黨的法治體系，是提升黨的執政能力的重要保障，黨內法規解釋是在適用時的重要一環。黨內法規解釋工作在黨的十八大以后取得了一定的成效，但從地方來看，地方的黨內法規解釋制度仍然存在一些問題。針對出現的問題，進一步提出完善的對策。

關鍵詞：地方黨內法規 黨內法規解釋 制度完善

引言

黨的十九屆四中全會通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，在該決定中對黨內法規提出了明確的要求：加快形成完善的黨內法規體系，較之以往的表述，該《決定》中的表述增加了“加快”一詞，這表明了黨中央立足實現中華民族偉大復興的關鍵時期，對黨內法規體系的建設提出了更高的要求。在新時代的背景下，完善黨內法規解釋制度有利于提高黨科學執政、民主執政、依法執政的水平。

2017年5月中央明確授權7個副省級和省會城市（沈陽、福州、青島、武漢、深圳、南寧、蘭州）執行在基層黨建、作風建設等方面黨內法規制定權后，地方除了省、自治區、直轄市黨委之外，還有7個城市擁有地方黨內法規的立法權。在地方不斷探索黨內法規立法實踐時，地方的黨內法規解釋制度也存在著一些問題。完善地方黨內法規解釋制度將助力黨內法規在地方的適用，提高其實用性。

一、黨內法規的概念及屬性

（一）概念

黨內法規這一概念在我國已經有八十多年的歷史，最初是毛澤東同志于黨的六屆六中全會上提出：“為使黨內關系走上正軌，除了四項最重要的紀律外，還須制定一種較為詳細的黨內法規。”此后，該概念在我國一直被沿用。

黨內法規的概念有狹義與廣義之分。狹義上的黨內法規指的是黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委制定的規范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內規章制度的總稱，其概念依據是《中國共產黨黨內法規制定條例》第二條。在2017年5月中央明確授權7個城市執行基層黨建、作風建設等方面的黨內法規制定權后，使得地方黨內法規的制定權擴大，黨內法規也由此有了廣義之意。廣義的黨內法規是指用以規范黨的組織和黨員行為的正式法規性文件和其他規范性文件。

（二）屬性

針對黨內法規的屬性問題，有學者認為其具有軟法的屬性。軟法是相對于硬法而言的，軟法與硬法都是法的表現形式。黨內法規作為我國特有的概念，體現的是黨組織和黨員的公共意志，用以約束黨組織和黨員的行為，不以國家強制力為后盾，具有軟法的屬性。黨內法規與國家法共同運用將起到相輔相成的功效。

黨內法規雖具有軟法的屬性，但實施起來硬。法律是最低限度的道德，黨內法規與法律相比具有更高的道德性要求，需要保持黨組織和黨員更高的純潔性、自律性，黨內法規對黨組織和黨員的行為和思想均提出了比法律更高的要求。而在懲罰程度上，黨內法規更體現其硬度，如2018年修訂的《紀律處分條例》第六十二條的規定對信仰宗教的黨員，應當加強思想教育，經黨組織幫助教育仍沒有轉變的，應當勸其退黨；勸而不退的，予以除名；參加利用宗教搞煽動活動的，給予開除黨籍處分。黨內法規實施的硬度更能展示出黨在新時期全面從嚴治黨的決心，也更能保證其純潔性。

二、明確地方黨內法規解釋制度的原則

（一）合法性原則

首先遵循合法性原則。國家法律高于黨內法規，黨內法規嚴于國家法律。在《黨章》的總綱部分規定黨必須在憲法和法律的范圍內活動。這表明了憲法和法律是黨活動的依據。而《制定條例》中同樣規定黨內法規的解釋同黨內法規具有同等效力。這說明地方在對黨內法規進行解釋時同樣要符合憲法和法律的規定，不得與憲法和法律相抵觸。

（二）合規性原則

其次遵循合規性原則。黨內法規是具有體系性的，在進行法律解釋時遵循體系性的要求同樣適用于解釋黨內法規。由《制定條例》第二條與2017年5月中央授權地方黨內法規立法的決定可知黨內法規是存在層級的。

在對其進行解釋時，首先不能違背黨的性質、基本路線和指導思想。當法律解釋違背法律的基本精神時，法律解釋將會無效。黨的性質、基本路線、指導思想是黨組織和黨員的行動指南，因此違背黨的性質、基本路線、指導思想而作出的黨內法規解釋同樣無效。其次因為黨內法規存在效力層級，因而低位階的黨內法規解釋不得違背高位階的黨內法規。《立法法》中規定了法律效力位階，對黨內法規進行解釋時同樣可以參考。最后明確黨內法規解釋的主體，不得越權解釋。不同層級的黨委會制定出效力位階不同的黨內法規，形成一套完整的黨內法規體系。由于程序上的無權力，下一級不得對上一級作出越權解釋。還因為法律解釋中的忠實立法原意原則，制定者在對黨內法規進行解釋時更能體現其制定本意。

（三）合理性原則

其三遵循合理性原則。該原則要求解釋時要符合公理、情理、道理。這也要求解釋時不得違背黨的政策和指導、不得違背社會公理、不得違背公序良俗、不得違背當前社會發展的趨勢。事實上，合理性原則可以防止地方在對黨內法規進行解釋時濫用解釋權，從而使解釋更為合理、科學，是黨內法規解釋科學化的一種體現。合理性原則也要求地方進一步提高解釋黨內法規的能力，當地方解釋能力與要求所匹配時，地方黨內法規才能發揮其應有價值，使其在明確地方黨內法規立法原意的同時進一步實現公平與正義。

三、完善地方黨內法規解釋制度的對策

（一）確定解釋主體職責

首先，需要明確地方黨內法規解釋主體職責。明確解釋主體職責有利于分清責任，盡可能避免解釋主體混亂的情況。雖然《制定條例》第二十九條對黨內法規解釋權作出了規定，基本遵循誰制定誰解釋的原則，但是該條制定并不完善，特別是在中央授權上述七個城市的黨內法規立法權后。即使是在地方層級中，也可能存在多個制定黨內法規的內部部門，使得《制定條例》第二十九條的規定因太模糊而在實踐中難以明確主體。

因此，存在上述問題使得明確地方黨內法規解釋的主體成為必要性。可以在地方建立一個專門的黨內法規解釋機構，同時確定該機構的責任，從而盡可能避免多重解釋出現。

（二）確立解釋程序

1.參考《立法法》。其次，需要確立地方黨內法規解釋的程序。關于解釋程序，可以參照《立法法》中的相關法定程序，將其針對性地運用至地方黨內法規解釋程序中。由于現階段的地方黨內法規都是以《黨章》為基礎、上級黨內法規為遵循進行制定，因此在解釋的效力層級、沖突解決原則都可以參考《立法法》。

在進行解釋時，還可以參考立法解釋的基本原則、原理、技術，如進行解釋忠實于立法原意、準確明晰、及時原則。將法學解釋的思維運用至地方黨內法規解釋制度中將更有利于黨內法規與國家法律的銜接應用。

2.建立設立后審查制度。制定地方黨內法規是為了黨內法規結合地方，使黨內法規得以更好的運行。同樣的，對其解釋是為了使更好的實踐中進行運用。建立地方黨內法規設立后審查制度可以有效地掌握其在實施后一段時間內的效果，從而使制定者更好地了解實效，從而有針對性地對其進行解釋。

3.建立專家評審制度。由于在《制定條例》中明確規定了黨內法規解釋的效力，在對其進行解釋時，對解釋者的水平提出了專業性的要求。法律解釋活動并不是一件簡單的事情，而是一件系統性的工程，在對法律進行解釋時需要考慮方方面面。建立專家評審制度有利于促進地方黨內法規解釋活動的專業性，該專家需要具有復合型人才的特質，因為對黨內法規進行解釋不僅需要了解法學知識、運用法學思維，還需要了解黨的相關知識、最新動態。因此，在解釋者對地方黨內法規作出解釋后，還需要征求專家意見，使作出的解釋更加合法、合理、合規。

（三）把握解釋方法

規則具有相同性，地方在對黨內法規進行解釋時，可以參照法律解釋方法，但也需要在參照的同時建立地方黨內法規解釋方法，使解釋有方法可依。

如法律解釋有體系解釋、文法解釋等方法，地方黨內法規也應當建立出一套完整的解釋方法制度，使解釋者在對地方黨內法規進行解釋時可以找到依據。一套解釋方法制度還可以避免因解釋方法過于繁雜而使得解釋凌亂的問題。若未來在地方建立專門的黨內法規解釋機構，那么在該機構內從事黨內法規解釋工作的工作人員并不只有一個。每一個解釋者對于地方黨內法規的理解程度不同、感受不同、實踐情況了解不同，都有可能會做出不同的解釋。

（四）增強解釋實用性

1.結合地方實際。地方黨內法規是黨內法規在結合地方實際的進一步具體規定，要增強地方黨內法規解釋的實用性，首先要明確的就是解釋應當結合地方實際。在制定地方黨內法規時應當充分對地方進行調研，制定者應當掌握本地區的實際情況，針對本地區突出的特點性、重點性問題進行具體研究，在聽取各方意見的基礎上制定地方黨內法規。而在進行解釋時，同樣需要考慮本地區的實踐情況，才能更好地進行地方黨內法規解釋工作。

2.建立地方黨內法規解釋反饋機制。建立地方黨內法規解釋反饋機制將有助于解釋機構作出解釋后了解在實踐運用中的情況，使解釋機構對其及時地進行完善，已經不能適用于實踐中的地方黨內法規要及時地進行清理，使地方黨內法規及解釋愈發符合實踐，這與提倡的理論與實踐相結合的精神也是相符合的，也使得地方黨內法規解釋愈加煥發勃勃生機。

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